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談公共財(cái)政與財(cái)稅法律制度構(gòu)建

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談公共財(cái)政與財(cái)稅法律制度構(gòu)建

摘要:公共財(cái)政的根本目的是滿足社會(huì)和國家公共發(fā)展的需要,因此財(cái)稅法律在制定時(shí)需要納稅人和各納稅主體參與。在制定財(cái)稅法律制度時(shí)應(yīng)重視平等、民主、穩(wěn)健等原則進(jìn)而使財(cái)稅法律制度能夠得到有效的落實(shí)。

關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;財(cái)稅法;構(gòu)建;制度

一、財(cái)稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財(cái)政

財(cái)政法律是國家的根本經(jīng)濟(jì)體系組成部分之一,國家的收入和支出部分反映了國家干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)的程度。公共財(cái)政在社會(huì)發(fā)展的過程之中發(fā)揮著矯正市場經(jīng)濟(jì)的作用,發(fā)揮了一定的財(cái)政職能[1]?,F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)仍然處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段,現(xiàn)階段我國未清晰的界定公共財(cái)政的邊界帶來了許多的問題。而不合理的公共財(cái)政將對(duì)我國經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)構(gòu)成障礙以及經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展造成體制性的約束。

(一)公共財(cái)政的職能西方社會(huì)的公共財(cái)政涵蓋的范圍較為廣泛,理論體系也較為完善,包含法治、平等、公共品以及有限政府等諸多的理論。與之相比,我國對(duì)于財(cái)政發(fā)展的認(rèn)識(shí)在很長一段時(shí)間里停滯不前,對(duì)財(cái)政體系構(gòu)建的認(rèn)識(shí)停僅留在“國家分配論”的層面,直至20世紀(jì)90年代末才首次提出構(gòu)建公共財(cái)政框架的思想。厘清公共財(cái)政理論的概念是構(gòu)建我國財(cái)政體制以及推動(dòng)我國財(cái)政制度轉(zhuǎn)型的邏輯起點(diǎn)。公共財(cái)政的核心就是公共秩序,即公共性。對(duì)于公共性如何界定是構(gòu)建我國公共財(cái)政理論體系的關(guān)鍵所在,公共財(cái)政的概念涵蓋了財(cái)政職能的定義。社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中財(cái)政的收入與支出水平反映了國家對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度,政府支出方向需要符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求以及符合公眾的需要。政府財(cái)政的收入和支出是財(cái)政職能具體的實(shí)踐,體現(xiàn)了公共財(cái)政理論中關(guān)于公共性的要求。從相關(guān)的經(jīng)濟(jì)理論分析,市場和政府具有替代性和互補(bǔ)性。市場使政府所提供的各種公共服務(wù)凸現(xiàn)出來,而政府則能夠有效的彌補(bǔ)和矯正市場存在的缺陷,作為解決市場失靈提供的公共工具而存在,從這一角度上講國家的財(cái)政規(guī)模反應(yīng)了這個(gè)國家市場和政府的界線[2]。隨著經(jīng)濟(jì)理論和法學(xué)理論體系的不斷完善,財(cái)政政策的變化體現(xiàn)了政府對(duì)市場作用的替代和彌補(bǔ)功能。

(二)財(cái)稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財(cái)政財(cái)政收入是國家重要的收入來源,也是國家職能實(shí)現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ),一般包括稅收、國債、國有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。財(cái)政收入不僅反映了國家經(jīng)濟(jì)狀況,同時(shí)也反映了社會(huì)各主體之間經(jīng)濟(jì)資源的分配格局。公共財(cái)政在實(shí)踐的過程之中首先要滿足收入與支出的決策過程民主,其次財(cái)政的收入支出應(yīng)以滿足社會(huì)公眾的需要為目的,體現(xiàn)公共財(cái)政的公共性目的要求。公共財(cái)政在整體上體現(xiàn)了以下幾個(gè)方面的特點(diǎn):一是法治性。公共財(cái)政涉及的各個(gè)主體從事有關(guān)國家財(cái)政的法律行為時(shí)都必須嚴(yán)格的遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定,主要體現(xiàn)在依法納稅,依法制定財(cái)政預(yù)算、依法公開財(cái)政支出等方面;二是公共性。公共財(cái)政必須將滿足社會(huì)公眾的需要做為自身的唯一目的,這是公共財(cái)政的本質(zhì)要求所在,同時(shí)也要求公共財(cái)政的收入適用范圍限縮在滿足社會(huì)公眾需要的相關(guān)事項(xiàng)中;三是公平性。首先在稅收上我國要制定平等的稅收制度,即稅收橫向公平,相同條件的主體應(yīng)當(dāng)享受相同的稅收制度。其次要保證稅收的縱向平等,即根據(jù)支付能力以及經(jīng)濟(jì)收入水平的差異性規(guī)定不同的稅收政策,以此縮小社會(huì)的收入分配差距水平,從財(cái)政角度實(shí)現(xiàn)社會(huì)各個(gè)主體的實(shí)質(zhì)公平,如對(duì)中小微企業(yè)實(shí)施的稅收優(yōu)惠以及對(duì)農(nóng)村等落后地區(qū)投入更多的財(cái)政資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施都體現(xiàn)了公共財(cái)政的實(shí)質(zhì)公平性。最后是平等的提供社會(huì)公眾服務(wù),有效的滿足各類人群的公共需要,對(duì)于社會(huì)邊緣群體的利益也不能忽視,平等保護(hù)任何群體的合法權(quán)益;四是非營利。公共財(cái)政在運(yùn)行的過程之中應(yīng)以社會(huì)的獲益情況為決策的參考依據(jù),不能參與到各種營利活動(dòng)之中,其運(yùn)行不以盈利為目的。在公共財(cái)政的各項(xiàng)特征之中法治性是最重要的特征,是保證公共財(cái)政制度運(yùn)行的關(guān)鍵。

二、構(gòu)建財(cái)稅法律制度所遵循的基本原則

(一)民主原則財(cái)政民主的內(nèi)涵要求人民能夠借助一定的方式?jīng)Q定重大財(cái)政事項(xiàng),即任何重大的財(cái)政法律制度的構(gòu)建都必須通過民主的決議,符合人民的根本利益需求。以人民主權(quán)理論為邏輯起點(diǎn)出發(fā),財(cái)政資金的收繳過程實(shí)則是對(duì)人民財(cái)產(chǎn)的一種剝奪,因而人民對(duì)于財(cái)政資金的使用應(yīng)該有最終的決定權(quán)。在我國人民享有財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)的直接要求就是重大財(cái)政決策必須經(jīng)過全國人民代表大會(huì)審議的通過,這個(gè)財(cái)政政策才具有形式上和實(shí)質(zhì)上的拘束力。財(cái)政民主是我國憲法賦予公眾的重要權(quán)利,本質(zhì)上包含了兩個(gè)方面的內(nèi)容:一是財(cái)政的訴求,及公眾對(duì)于財(cái)政的合理要求;二是財(cái)政的目的,即公共財(cái)政的根本目的是對(duì)公眾提供有效的服務(wù)[3]。構(gòu)建財(cái)政體系時(shí)需要將民主原則貫徹全過程,則需要從以下幾個(gè)環(huán)節(jié)著手:一是民主決策,涉及到國計(jì)民生的重大財(cái)政政策制定時(shí)應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)對(duì)各項(xiàng)具體財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行表決;二是各級(jí)地方政府在落實(shí)地方的財(cái)政政策時(shí)擁有地方自決權(quán),應(yīng)由地方各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)地區(qū)財(cái)政事項(xiàng)進(jìn)行表決;三是在落實(shí)財(cái)政政策的過程之中應(yīng)該強(qiáng)化民主程序;四是強(qiáng)化人民群眾對(duì)各項(xiàng)財(cái)政政策執(zhí)行落實(shí)過程的監(jiān)督,要求各級(jí)政府應(yīng)將自身的公共財(cái)政運(yùn)行狀況及時(shí)的向大眾公示。

(二)法定原則財(cái)政法定原則實(shí)質(zhì)上是程序法定,一切財(cái)政的權(quán)利必須納入到法定的程序之中,依據(jù)各項(xiàng)法律落實(shí)和執(zhí)行財(cái)政決策,避免財(cái)政權(quán)利運(yùn)用的隨意性,讓程序保障民主的實(shí)現(xiàn);財(cái)政法定的制度前提是財(cái)政憲定,即我國憲法之中明確規(guī)定了國家履行自身財(cái)政職能所需要的財(cái)政權(quán)力以及公民在生存發(fā)展的過程之中所應(yīng)具備的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。財(cái)政憲定是從制度設(shè)計(jì)上保障國家的財(cái)政權(quán)力為人民服務(wù),為社會(huì)公共利益而服務(wù)。國家能夠依據(jù)自身的需要向公民征稅,并將所得收入運(yùn)用于滿足公民的公眾需要的制度基礎(chǔ)是憲法賦予了國家征稅的權(quán)力,同時(shí)憲法也賦予了人民群眾監(jiān)督政府財(cái)政用于人民的監(jiān)督權(quán)力。

(三)平等原則平等原則保證了各項(xiàng)財(cái)政政策符合公平的法律理念,保證了社會(huì)公眾的基本人權(quán)。財(cái)政平等在實(shí)踐的過程之中主要體現(xiàn)了以下的幾個(gè)方面:一是財(cái)政平等從本質(zhì)上體現(xiàn)的是對(duì)平等正義價(jià)值觀的精神追求,也是社會(huì)主義民主的本質(zhì)要求;二是財(cái)政平等是財(cái)政制度設(shè)計(jì)的依據(jù),通過實(shí)現(xiàn)財(cái)政政策的橫向平等與縱向平等,達(dá)到社會(huì)利益的最大化,滿足人民群眾的需求;三是中央和地方財(cái)政的協(xié)調(diào),即縱向權(quán)力分配體制中央和地方財(cái)政權(quán)分配的格局中也體現(xiàn)一定的平等因素。平等原則是推進(jìn)各項(xiàng)財(cái)政決策的基本準(zhǔn)則,以該原則為邏輯起點(diǎn)則要求每個(gè)主體在國家財(cái)政政策運(yùn)行的過程中都依法享有平等的機(jī)會(huì),國家公共財(cái)政應(yīng)當(dāng)保證公民的機(jī)會(huì)平等。以稅收法律制度為例,保障每一個(gè)納稅人都具備維護(hù)自身合法權(quán)利的能力。在這一準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上需要協(xié)調(diào)國家、納稅人、中央財(cái)政管理部門和地方財(cái)政管理部門的權(quán)利(力)分配格局,在財(cái)政領(lǐng)域執(zhí)行平等原則,保障機(jī)會(huì)公平與結(jié)果公平、形式公平與實(shí)質(zhì)公平等在諸多成對(duì)公平價(jià)值上均有平衡的體現(xiàn)及價(jià)值的衡量。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前顯示出地區(qū)差異化發(fā)展,踐行財(cái)政平等原則對(duì)于控制貧富差距的擴(kuò)大化,塑造平等的發(fā)展環(huán)境具有重要的意義?,F(xiàn)階段進(jìn)一步貫徹落實(shí)財(cái)政平等的原則應(yīng)該從以下兩個(gè)方面著手:一是中央同地方財(cái)政的協(xié)調(diào)與平衡。應(yīng)進(jìn)一步落實(shí)和優(yōu)化財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)而保證全國各個(gè)地區(qū)的群眾能夠享受基本的公共服務(wù),調(diào)節(jié)政府財(cái)政收入是實(shí)現(xiàn)全國公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)。通過轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)社會(huì)再分配,縮小貧富差距,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展;二是在實(shí)質(zhì)上落實(shí)公平政策,對(duì)財(cái)政收支的比例進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整;三是實(shí)現(xiàn)財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)公平。

(四)健全原則財(cái)政健全原則是財(cái)政民主原則和財(cái)政法定法定原則的外延,其核心在于保證財(cái)政制度的穩(wěn)健、國家經(jīng)濟(jì)的安全運(yùn)行,有效防范財(cái)政運(yùn)行過程之中潛在的風(fēng)險(xiǎn)。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意:一是要合理的控制財(cái)政的收支結(jié)構(gòu),設(shè)定合理財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管尺度,赤字過高,國家負(fù)債過重則會(huì)對(duì)整體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成威脅;二是健全重大財(cái)政事項(xiàng)決策的科學(xué)性,通過預(yù)算、國債、政府采購和轉(zhuǎn)移支付等手段科學(xué)調(diào)控宏觀政策,避免財(cái)政危機(jī)的出現(xiàn);三是完善財(cái)政違法的追責(zé)機(jī)制,財(cái)政制度涉及國計(jì)民生,任何侵害國家財(cái)政的行為都不能姑息。國家財(cái)政的長期安全穩(wěn)定運(yùn)行可以,及時(shí)有效的滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公眾需要,為公民提供有效的日常服務(wù)和公共產(chǎn)品并且保證政府各個(gè)機(jī)構(gòu)的正常穩(wěn)定運(yùn)行[4]。穩(wěn)定的財(cái)政運(yùn)行促進(jìn)了社會(huì)的發(fā)展,而社會(huì)健康的發(fā)展反作用于國家財(cái)政,有效的擴(kuò)大了財(cái)政的規(guī)模,使財(cái)政運(yùn)行和社會(huì)發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)良性的循環(huán)過程。缺失財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的防控有可能使財(cái)政收支結(jié)構(gòu)失衡,影響財(cái)政的穩(wěn)定運(yùn)行,使財(cái)政運(yùn)行和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入到惡性循環(huán)之中。

三、我國財(cái)稅法律制度發(fā)展趨勢概述

(一)完善財(cái)稅法律制度從整體上看現(xiàn)階段我國現(xiàn)階段財(cái)政法體系仍然存幾個(gè)方面的缺失:一是財(cái)稅法律整體體系不夠健全[5]。目前我國實(shí)行的財(cái)政法律制度僅僅覆蓋了基本制度、原則、分配方式、預(yù)算制度以及監(jiān)督制度,從宏觀上看我國財(cái)政法律體系建設(shè)缺乏憲法層面的規(guī)定,各部法律在執(zhí)行的過程之中存在邊界問題,無法有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng);二是在分稅制模式下地方稅的立法體制不完善。我國現(xiàn)階段稅收立法權(quán)初步實(shí)現(xiàn)橫向配置和縱向配置相結(jié)合的模式。但是我國稅收立法的權(quán)利仍主要集中在中央機(jī)關(guān),地實(shí)際上地方立法權(quán)十分有限,由此導(dǎo)致了地方政府有效收入不足,無法切實(shí)的履行自身的義務(wù)。因而落實(shí)促進(jìn)地方政府實(shí)施地方稅收立法權(quán),對(duì)于提升地方政府行政管理的積極性,解決地方財(cái)政及債務(wù)問題都有著積極的意義;三是稅收的實(shí)體結(jié)構(gòu)和稅種設(shè)計(jì)不合理,目前我國征稅覆蓋對(duì)象不全面,存在稅種重復(fù)和交叉現(xiàn)象,提升了征稅的難度。

(二)財(cái)稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展財(cái)稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展核心是指同財(cái)政相關(guān)的各種法律體系能夠形成科學(xué)合理的搭配。財(cái)政法一定程度上是納稅人、國家政府部門以及用稅部門三者之間形成的利益平衡,其有效的保障了個(gè)體基本的生存權(quán),也體現(xiàn)了個(gè)體對(duì)公平正義的追求。為切實(shí)的保證在財(cái)政立法的過程之中納稅人的切實(shí)利益得到尊重,應(yīng)由納稅人代表機(jī)關(guān)行使財(cái)政立法的相關(guān)權(quán)利[6]。財(cái)政立法關(guān)系到了社會(huì)之中千家萬戶的切實(shí)權(quán)益,因此在立法的過程之中應(yīng)該廣泛的傾聽不同群體的訴求,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。法律制度在進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建的過程之中需要滿足基本的穩(wěn)定性和可預(yù)期性的要求。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)在運(yùn)行的過程之中需要穩(wěn)定的財(cái)稅法律制度進(jìn)而使社會(huì)之中的各個(gè)經(jīng)濟(jì)主體能夠依照穩(wěn)定的法律制度開展經(jīng)營活動(dòng)及生產(chǎn)活動(dòng),對(duì)個(gè)體而言財(cái)稅法律制度的價(jià)值在于保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受到國家權(quán)力的干擾,這是保障公民經(jīng)濟(jì)自由以及人格獨(dú)立的基礎(chǔ)。

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作者:張卉蕓 單位:西北大學(xué)

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