新檔案法下電子文件管理立法建議探析

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摘要：數(shù)字技術(shù)的迅猛迭代發(fā)展，深刻推動(dòng)了信息革命，進(jìn)一步引發(fā)文件管理方式的變革，電子文件管理迫切需要法律法規(guī)予以支持。新《檔案法》的頒布實(shí)施為電子文件管理立法提供了有力的上位法依據(jù)。本文從新《檔案法》中電子檔案的生效要件分析出發(fā)，對(duì)比了國(guó)外該領(lǐng)域的相關(guān)實(shí)踐，對(duì)我國(guó)電子文件管理立法提出了立法建議，并認(rèn)為只有完成該立法，才能充分發(fā)揮電子文件在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，提高社會(huì)生產(chǎn)和管理效能，促進(jìn)社會(huì)交易成本下降、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；電子文件管理；立法

0引言

當(dāng)前，我國(guó)數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)迅猛迭代發(fā)展，深刻推動(dòng)了信息記錄的革命，引發(fā)文件記錄和管理方式的劇烈變革，深刻影響著文件管理的技術(shù)、方法、體制、原則、理念等諸多方面。與紙質(zhì)文件管理相比，電子文件管理要求更高。電子文件管理失控或不善，會(huì)造成大量文件信息流失，削弱政府管理和服務(wù)社會(huì)的能力，影響歷史和文明記錄的延續(xù)，甚至威脅國(guó)家信息安全與利益。[1]新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱“新《檔案法》”）的頒布實(shí)施，對(duì)電子檔案形成和管理的要求進(jìn)一步明確，為電子文件管理立法提供了有力的上位法依據(jù)。為充分發(fā)揮電子文件在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用，有必要以法律形式保障和鞏固電子文件發(fā)展的有利條件，進(jìn)一步賦予電子文件法律效力，建立科學(xué)合理的法制化管理和控制機(jī)制，保障電子文件的真實(shí)、完整、可用和安全，促進(jìn)我國(guó)電子文件管理工作高質(zhì)量發(fā)展。

1國(guó)外電子文件立法實(shí)踐綜述

針對(duì)美國(guó)[2]、加拿大[3]、歐盟[4]等發(fā)達(dá)國(guó)家和聯(lián)合國(guó)[5]等組織的法案文獻(xiàn)的研究可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家電子文件管理已普遍納入法制軌道。分析其立法實(shí)踐特點(diǎn)和成效，對(duì)我國(guó)電子文件管理立法有借鑒意義。

1.1國(guó)外立法實(shí)踐主要特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)國(guó)外電子文件相關(guān)法案和文獻(xiàn)的研究可見(jiàn)，其主要呈現(xiàn)如下特征。1.1.1較少出現(xiàn)電子文件專項(xiàng)法律。根據(jù)對(duì)美國(guó)、英國(guó)、加拿大、歐盟、聯(lián)合國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家和組織的法案分析，國(guó)際法律體系中很少直接針對(duì)電子文件管理而制定專項(xiàng)法律法規(guī)。只有在美國(guó)個(gè)別州，如伊利諾伊州，專門制定了《政府電子文件法》來(lái)管理政府的電子文件，以減少對(duì)紙張的依賴，節(jié)約經(jīng)費(fèi)。國(guó)際上較少針對(duì)電子文件管理專門制定法律法規(guī)，這一方面和各國(guó)行政管理體制和法律體系制度密切相關(guān)；另一方面，國(guó)際上涉及電子文件管理的法律條款通常分散在電子政務(wù)、公共文件管理、電子商務(wù)、電子簽名、數(shù)據(jù)保護(hù)、證據(jù)法等其他相關(guān)法律中。1.1.2國(guó)外文件法體系較成熟。雖然這些發(fā)達(dá)國(guó)家很少直接針對(duì)電子文件制定法律，但在比較成熟的傳統(tǒng)文件管理領(lǐng)域，還是比較系統(tǒng)地建立了與文件管理密切相關(guān)的檔案、利用、隱私、證據(jù)、電子商務(wù)、信托信貸、數(shù)據(jù)保護(hù)等法律法規(guī)以及文件管理程序和制度。在成熟的文件管理法律體系基礎(chǔ)上，只需適當(dāng)補(bǔ)充和增加電子文件管理的條款內(nèi)容，補(bǔ)充或修訂后的法律和以前的文件管理法律可共同指導(dǎo)和規(guī)范電子文件管理的司法和實(shí)踐。如美國(guó)建立聯(lián)邦議會(huì)法案、統(tǒng)一州法委員會(huì)、美國(guó)法典、各州法案等，均從不同業(yè)務(wù)和視角為電子文件管理提供指導(dǎo)和實(shí)踐指南。1.1.3明確文件管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。在州政府層面，美國(guó)建立了相應(yīng)的文件管理機(jī)構(gòu)，并規(guī)定了機(jī)構(gòu)成員組成及職責(zé)等。如美國(guó)法典44U.S.C.第27章規(guī)定建立國(guó)會(huì)文件顧問(wèn)委員會(huì)，該委員會(huì)是永久機(jī)構(gòu)，法典對(duì)委員會(huì)委員組成、權(quán)力、作用等進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)美國(guó)法典44U.S.C.第33章，美國(guó)建立了聯(lián)邦官員的文件和文檔方面的國(guó)家研究委員會(huì)，該法典條款還對(duì)委員會(huì)職責(zé)、成員資格、委員會(huì)權(quán)力、撥款等進(jìn)行了規(guī)定，明確電子文件的法律地位。美國(guó)、加拿大、歐盟、聯(lián)合國(guó)等相關(guān)法案都承認(rèn)電子文件的法律地位，如《聯(lián)合國(guó)電子商務(wù)示范法》第6條“書面形式”和第9條“數(shù)據(jù)電文的可接受性和證據(jù)”，美國(guó)《統(tǒng)一電子交易法》（UETA）“第7節(jié)電子文件、電子簽名和電子合同的法律效力”等。1.1.4各國(guó)電子文件管理立法側(cè)重點(diǎn)不同。同為電子文件立法，各國(guó)根據(jù)自身管理方式機(jī)構(gòu)設(shè)置以及社會(huì)習(xí)慣的不同，在文件的獲取、存儲(chǔ)、交換和證明等方面?zhèn)戎攸c(diǎn)不同，如加拿大《個(gè)人信息保護(hù)和電子文件法》第37節(jié)“文件的保留”，與美國(guó)《統(tǒng)一電子交易法》第12節(jié)“電子文件的保留、原件”，雖然兩者都規(guī)定了電子文件的留存，但規(guī)定的條款內(nèi)容角度不同。1.1.5直接強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的作用。國(guó)外電子文件法律法規(guī)的另一重要特征是都強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和互操作的作用，如美國(guó)《統(tǒng)一電子法律資料法案》（UELMA）第9節(jié)“標(biāo)準(zhǔn)”和第19節(jié)“互操作性”、《聯(lián)合國(guó)電子商務(wù)示范法》第17條“運(yùn)輸單據(jù)”第四款、歐盟《公共采購(gòu)電子發(fā)票指令》“關(guān)鍵行動(dòng)”第二款、《聯(lián)合國(guó)電子簽名示范法》第7條等直接要求遵循或使用標(biāo)準(zhǔn)。

1.2國(guó)外立法實(shí)踐的參考意義

由于歷史原因，我國(guó)沒(méi)有專門的文件法，無(wú)法通過(guò)修訂方式增加電子文件管理?xiàng)l款，電子文件單獨(dú)立法成為呼應(yīng)社會(huì)發(fā)展需求的必然途徑?，F(xiàn)行的《電子文件管理暫行辦法》（中辦國(guó)辦廳字〔2009〕39號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“39號(hào)文”）頒布以來(lái)，在推動(dòng)我國(guó)電子文件管理工作方面發(fā)揮了重要作用。但隨著實(shí)踐的深入，39號(hào)文在法律效力認(rèn)定和執(zhí)行機(jī)制等方面出現(xiàn)了許多需要改進(jìn)的地方。另外，它并非真正意義上的法律法規(guī)，效力和適用范圍有限，無(wú)法承擔(dān)起作為全社會(huì)電子文件管理“基本法”的重任。技術(shù)和實(shí)踐的發(fā)展迫切需要以法律或行政法規(guī)方式確立電子文件的法律效力，構(gòu)建中國(guó)特色的電子文件管理工作體系，規(guī)范和調(diào)整電子文件涉及的相關(guān)社會(huì)關(guān)系。國(guó)際法案對(duì)我國(guó)電子文件管理立法主要有如下參考意義。一是電子文件管理制度和國(guó)家行政管理體制密切相關(guān)。二是應(yīng)通過(guò)法律法規(guī)明確電子文件的法律地位。三是重視標(biāo)準(zhǔn)化在電子文件管理中的引領(lǐng)作用。四是建立測(cè)試和認(rèn)證機(jī)制，保障電子文件真實(shí)、完整、可用和安全。五是法律、政策、標(biāo)準(zhǔn)、管理、技術(shù)等多種方法并行，相互協(xié)調(diào)保障電子文件管理機(jī)制落實(shí)。

2新《檔案法》對(duì)電子文件管理立法的影響分析

2021年1月1日開(kāi)始正式實(shí)施的新《檔案法》第三十七條規(guī)定：電子檔案應(yīng)當(dāng)來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)。這與電子文件的特征和電子文件管理的要素完全一致，是現(xiàn)階段關(guān)于電子檔案形成和管理要求的高度概括和總結(jié)，對(duì)于做好電子文件管理工作具有重要意義。分析新《檔案法》對(duì)于電子文件管理工作立法的影響也需要從這三個(gè)方面入手。

2.1來(lái)源可靠即電子文件形成要有法定性

“來(lái)源可靠”是指電子檔案由經(jīng)過(guò)授權(quán)和確認(rèn)的法定形成者，在既定的業(yè)務(wù)活動(dòng)中，在特定的時(shí)間，在安全可靠的系統(tǒng)環(huán)境中形成。檔案因活動(dòng)的需要而產(chǎn)生，活動(dòng)來(lái)源賦予檔案原生性信息的本質(zhì)特征。時(shí)間用于明確電子檔案產(chǎn)生于何時(shí)，是對(duì)責(zé)任者和職能活動(dòng)的重要補(bǔ)充。信息系統(tǒng)是指創(chuàng)建、處理、傳輸電子檔案的軟硬件系統(tǒng)，是電子檔案特有的來(lái)源，是一種重要的背景屬性?！皝?lái)源可靠”是電子文件成為電子檔案的前提。[6]

2.2程序規(guī)范即電子文件生命周期各環(huán)節(jié)的規(guī)范性

“程序規(guī)范”中的“程序”是指電子檔案形成、歸檔、保存和利用服務(wù)當(dāng)中的操作步驟?！俺绦蛞?guī)范”是指電子文件生成辦理的過(guò)程要遵循一定的制度規(guī)范要求，符合國(guó)家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，更加側(cè)重于“前端控制”。由于數(shù)字信息的記錄特性和信息技術(shù)環(huán)境的快速變遷，一份電子文件從形成到歸檔、保存的過(guò)程中，不可能不發(fā)生變化，其存儲(chǔ)格式和載體都可能會(huì)改變。因此，要將業(yè)務(wù)辦理的過(guò)程控制以特定方式固化到電子文件。2.3要素合規(guī)即對(duì)電子文件的生效要件要求要素合規(guī)是指電子檔案構(gòu)成要素合乎規(guī)范要求。電子檔案構(gòu)成要素由內(nèi)容（content）、結(jié)構(gòu)（structure）和背景（context）三個(gè)要素組成。不同種類的電子檔案其具體的構(gòu)成要素不同，相關(guān)的規(guī)范要求也有所區(qū)別。要素合規(guī)并不強(qiáng)求所有要素的完整，而是允許管理者根據(jù)規(guī)范要求和實(shí)際的情況進(jìn)行一定的取舍。綜上所述，根據(jù)新《檔案法》，滿足來(lái)源可靠、程序規(guī)范、要素合規(guī)的電子文件，即可獲得檔案的法定身份，獲得與傳統(tǒng)載體檔案具有同等效力，可以以電子形式作為憑證使用的法律地位，這三個(gè)要求也成為電子文件歸檔與電子檔案管理的核心主題。制定電子文件管理行政法規(guī)必須符合新《檔案法》的上位法要求。

3電子文件管理立法的相關(guān)考慮

電子文件管理具有鮮明的公共性、規(guī)范性、普遍性和外部性特征，對(duì)其實(shí)行行政法規(guī)立法，規(guī)范廣大行政機(jī)關(guān)的電子文件管理十分迫切。

3.1電子文件管理立法的層級(jí)

我國(guó)法律體系是由憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、行政規(guī)章等多種規(guī)范性文件所構(gòu)成的有機(jī)統(tǒng)一整體。[7]其中，行政法規(guī)是由最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)（國(guó)務(wù)院）制定的有關(guān)國(guó)家行政管理方面的規(guī)范性文件。電子文件管理立法需要對(duì)全國(guó)各行業(yè)各應(yīng)用領(lǐng)域的電子文件及其管理活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，僅靠部門行政規(guī)章和地方性法規(guī)顯然難以達(dá)到此目的。此外，電子文件法律效力的認(rèn)可，是電子文件廣泛應(yīng)用和發(fā)展中最基礎(chǔ)的問(wèn)題。[8]電子文件的法律效力在現(xiàn)有法律中已有所規(guī)定，如《電子簽名法》第三條，但如何落實(shí)和保障電子文件法律效力以及電子文件管理要求等則須對(duì)現(xiàn)有法律條款規(guī)定進(jìn)一步補(bǔ)充和完善，為此《電子簽名法》第三十五條規(guī)定“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的部門可以依據(jù)本法制定政務(wù)活動(dòng)和其他社會(huì)活動(dòng)中使用電子簽名、數(shù)據(jù)電文的具體辦法”。由此，我們可判定需要制定行政法規(guī)（即條例），以便在部分行業(yè)行政規(guī)章如《電子公文傳輸管理辦法》（國(guó)辦函〔2003〕65號(hào)）、《海關(guān)進(jìn)出口貨物申報(bào)管理規(guī)定》（海關(guān)總署令第103號(hào)）等認(rèn)可電子文件法律效力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實(shí)和執(zhí)行已有的法律條款。同時(shí)，按照《中華人民共和國(guó)立法法》第五十六條規(guī)定，為執(zhí)行法律的規(guī)定而制定的規(guī)范性文件屬于行政法規(guī)，因此電子文件管理行政立法應(yīng)當(dāng)以國(guó)務(wù)院行政法規(guī)形式進(jìn)行頒布和實(shí)施，將電子文件的法律效力進(jìn)一步擴(kuò)大到更多行業(yè)和領(lǐng)域（如金融、稅務(wù)、醫(yī)療、審計(jì)等），以促進(jìn)電子文件在我國(guó)更廣泛應(yīng)用。

3.2電子文件管理立法的功能作用

行政法律法規(guī)的基本功能有規(guī)范與控制功能、組織與調(diào)解功能、改革與穩(wěn)定功能，其中規(guī)范與控制功能是行政法律法規(guī)最基本的功能。在電子文件管理立法中，主要是發(fā)揮其對(duì)行政管理行為的規(guī)范與控制作用，確保行政管理系統(tǒng)及其運(yùn)行過(guò)程符合電子文件管理的要求。電子文件管理行政法規(guī)的主要功能和作用是鼓勵(lì)、引導(dǎo)和促進(jìn)機(jī)關(guān)單位使用電子文件履行法定職能，規(guī)范和控制機(jī)關(guān)單位的電子文件管理行為，確保相關(guān)機(jī)關(guān)單位依法履行管理電子文件的社會(huì)職能，實(shí)現(xiàn)當(dāng)前39號(hào)文第一條所述的宗旨和目的。

3.3電子文件管理立法與39號(hào)文的關(guān)系

39號(hào)文是中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳于2009年發(fā)布的，是我國(guó)第一部電子文件管理的法規(guī)文件，是我國(guó)電子文件管理法制化和制度化建設(shè)的里程碑，它表明了我國(guó)對(duì)加強(qiáng)電子文件管理的國(guó)家意志，對(duì)指導(dǎo)和規(guī)范電子文件管理發(fā)揮了重要作用。隨著信息技術(shù)和社會(huì)的發(fā)展，客觀上需要更高層級(jí)的法律規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整電子文件管理中的社會(huì)關(guān)系，以規(guī)范和控制各類社會(huì)機(jī)構(gòu)的電子文件管理行為。同時(shí)，為進(jìn)一步落實(shí)和實(shí)施39號(hào)文的文件精神，電子文件管理行政法規(guī)需要做進(jìn)一步完善和發(fā)展。一是進(jìn)一步明確電子文件的法律效力、調(diào)整對(duì)象、適用范圍等。二是制定面向社會(huì)適用面更廣泛的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)。三是進(jìn)一步完善電子文件全程控制、前端管理的條款，更加注重對(duì)文件生成辦理業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的指導(dǎo)。四是建立標(biāo)準(zhǔn)體系和配套的測(cè)試認(rèn)證機(jī)制，保障電子文件標(biāo)準(zhǔn)貫徹執(zhí)行。總之，電子文件管理行政法規(guī)的法規(guī)性質(zhì)和效力、制定程序、適用范圍、全程管理要求、電子文件的測(cè)試和認(rèn)證機(jī)制等和39號(hào)文之間存在一定的差異。電子文件管理行政法規(guī)是在39號(hào)文的文件精神基礎(chǔ)上制定的，是隨著技術(shù)和社會(huì)發(fā)展客觀需要而對(duì)39號(hào)文的進(jìn)一步發(fā)展，兩者是行政法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)的銜接協(xié)調(diào)和一致性關(guān)系。

3.4電子文件管理立法宗旨

3.4.1體現(xiàn)系統(tǒng)治理的思想。電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)國(guó)家治理電子文件的思想意志，在強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮主體作用的同時(shí)，注重發(fā)揮其他社會(huì)機(jī)構(gòu)（如科研、培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)建設(shè)企業(yè)等）的作用，多種類型的機(jī)構(gòu)相互配合、協(xié)同管理；強(qiáng)化法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)化和監(jiān)督檢查等多種管理方法和手段的綜合治理作用；注重市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制的治理作用（如測(cè)試和認(rèn)證、人員培訓(xùn)等）。總之，電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)充分體現(xiàn)對(duì)電子文件實(shí)施系統(tǒng)性和綜合性的治理思想。3.4.2強(qiáng)化統(tǒng)一管理的思想。統(tǒng)一管理是電子文件管理的重要思想。國(guó)家以行政法規(guī)形式來(lái)法制化管理電子文件時(shí)，應(yīng)建立電子文件統(tǒng)一的管理制度，面向各類機(jī)構(gòu)均實(shí)施管理，對(duì)電子文件管理涉及的產(chǎn)品（系統(tǒng)）、人員、測(cè)試認(rèn)證等都進(jìn)行規(guī)范化和法制化。只有做到這些，才能強(qiáng)化電子文件統(tǒng)一管理思想。3.4.3落實(shí)全程控制的思想。由于電子文件具有易更改、易消失等特征，在電子文件全生命周期持續(xù)不斷對(duì)其施加管理，使其始終處于受控狀態(tài)，是保證電子文件憑證作用的基本前提。全程控制是對(duì)電子文件全面、科學(xué)和系統(tǒng)的管理。電子文件管理行政法規(guī)內(nèi)容應(yīng)當(dāng)覆蓋電子文件從形成到銷毀全過(guò)程，最大限度地將可能出現(xiàn)的不良狀態(tài)和不良行為消滅在萌芽時(shí)期。3.4.4體現(xiàn)應(yīng)用為本導(dǎo)向。為促進(jìn)電子文件在更廣泛行業(yè)和領(lǐng)域的應(yīng)用，最大限度地確保電子文件現(xiàn)行和歷史效用，應(yīng)優(yōu)先保障電子文件的形成和辦理，即在行業(yè)應(yīng)用優(yōu)先生成電子文件，在業(yè)務(wù)辦理中優(yōu)先采信和使用電子文件，只有文件在前端業(yè)務(wù)中首先被應(yīng)用，后端的歸檔和開(kāi)發(fā)利用等才能更為高效和自然。管理行政法規(guī)中應(yīng)當(dāng)為電子文件應(yīng)用提供法規(guī)制度、技術(shù)防護(hù)和管理程序等協(xié)同機(jī)制，努力創(chuàng)造各行業(yè)優(yōu)先應(yīng)用電子文件的環(huán)境和制度保障，充分體現(xiàn)電子文件應(yīng)用為本的思想。

4電子文件管理立法制度設(shè)計(jì)框架

4.1電子文件管理法規(guī)框架

國(guó)家電子文件管理行政法規(guī)立法的框架是繼承和銜接39號(hào)文確立的加強(qiáng)管理、發(fā)揮作用的總體思想，進(jìn)一步明確電子文件管理原則、調(diào)整對(duì)象、法律效力，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)等手段強(qiáng)化技術(shù)保障，并通過(guò)明確電子文件相關(guān)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系來(lái)促進(jìn)其應(yīng)用。

4.2電子文件管理法規(guī)的原則

為了給電子文件管理工作提供行動(dòng)指南，也為電子文件的管理措施制定和實(shí)施效果判斷等提供依據(jù)，電子文件管理應(yīng)當(dāng)遵循信息技術(shù)發(fā)展和信息化條件下形成、處理和利用文件的規(guī)律，堅(jiān)持統(tǒng)一管理、全程控制、規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、便于利用、安全保密五大原則。

4.3電子文件立法的重點(diǎn)問(wèn)題

4.3.1電子文件的概念辨析。電子文件的概念是電子文件管理工作和電子文件管理立法的基石。在這方面，國(guó)內(nèi)外出現(xiàn)數(shù)據(jù)電文、視聽(tīng)資料、電子文件等多個(gè)概念或定義，雖然共同強(qiáng)調(diào)了利用計(jì)算機(jī)等電子設(shè)備或手段，但這些概念之間還存在一定的差異，主要表現(xiàn)在：（1）是文件還是信息記錄我國(guó)相關(guān)法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有對(duì)文件和信息記錄進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。國(guó)外法規(guī)和文獻(xiàn)則主要是基于文件（record）定義電子文件（electronicrecord），因此，文件的許多概念和成例可以沿用。（2）形成主體是否包括個(gè)人除各類機(jī)構(gòu)外，個(gè)人（自然人）也能夠形成電子文件，關(guān)鍵是是否產(chǎn)生于涉及其他人的法定活動(dòng)。如果僅僅涉及與他人無(wú)關(guān)的私人事務(wù)，則不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行約束調(diào)整。（3）強(qiáng)調(diào)電子文件形成原因強(qiáng)調(diào)電子文件形成的原因，有利于清晰明了地規(guī)定所管理電子文件的范圍和類型。39號(hào)文規(guī)定電子文件是在處理公務(wù)過(guò)程中形成的信息記錄，信息記錄記載了活動(dòng)憑證的內(nèi)容、背景和結(jié)構(gòu)等信息，具備了文件的要素和結(jié)構(gòu)，因此才具有文件的屬性和功能。因此，電子文件管理行政法規(guī)修改采用39號(hào)文所規(guī)定的電子文件的定義比較適宜，該概念對(duì)電子文件的內(nèi)涵，如形成主體、形成原因、形成方式等都作了明確的規(guī)定。4.3.2電子文件管理范圍界定。電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)針對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企事業(yè)單位和其他組織在處理法定事務(wù)中使用的所有電子文件。電子文件的概念范圍極為廣泛，本著“有所為、有所不為”的原則，對(duì)電子文件管理行政法規(guī)劃定的管理范圍建議為：一是管理所有需要管理的電子文件，不論其載體如何。二是明確電子文件管理機(jī)構(gòu)及職責(zé)。三是突出對(duì)電子文件進(jìn)行全程管理。四是要加強(qiáng)測(cè)試和認(rèn)證機(jī)制建設(shè)，確保標(biāo)準(zhǔn)和管理要求落實(shí)到位。4.3.3明確電子文件的法律效力。電子文件的法律效力問(wèn)題是電子文件管理立法工作的基礎(chǔ)性問(wèn)題。當(dāng)前，電子文件的法律效力在現(xiàn)有法律法規(guī)中已有所規(guī)定，但這些規(guī)定有一定的局限性，如《電子簽名法》只有在雙方約定情況下才適用。[9]此外，我國(guó)政務(wù)服務(wù)和社會(huì)民生等領(lǐng)域?qū)﹄娮游募尚ЯΦ囊?guī)定大都模糊不清，部分行業(yè)甚至明確否定其法律效力，這直接導(dǎo)致社會(huì)整體上對(duì)電子文件重視不夠、管理比較混亂，紙質(zhì)文件仍大量應(yīng)用。這既不適應(yīng)信息化所要求的“提高效率”，也不適應(yīng)綠色環(huán)保理念。電子文件管理行政法規(guī)可在現(xiàn)有法律認(rèn)可數(shù)據(jù)電文法律效力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確法律效力的判定要件，將認(rèn)可范圍擴(kuò)展到更多行業(yè)和應(yīng)用領(lǐng)域，以促進(jìn)電子文件在更大范圍的應(yīng)用。4.3.4落實(shí)電子文件全程控制要求。電子文件是各單位業(yè)務(wù)處理的重要憑證，是國(guó)家重要的信息資源。如果機(jī)關(guān)單位缺乏對(duì)電子文件必要的控制能力，將導(dǎo)致電子文件無(wú)法有效留存，導(dǎo)致流失、失控等現(xiàn)象發(fā)生，難以合理配置、整合和利用電子文件。為了將電子文件管理過(guò)程中存在的“失存”“失有”“失用”等風(fēng)險(xiǎn)和不良管理狀態(tài)消滅在萌芽狀態(tài)，電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)對(duì)電子文件的形成、辦理、存儲(chǔ)、傳輸、交換、歸檔、移交、利用、長(zhǎng)期保存、遷移、銷毀等全過(guò)程管理環(huán)節(jié)的管理要求進(jìn)行規(guī)定，確保電子文件全程始終處于受控狀態(tài)，以保障和實(shí)現(xiàn)電子文件的真實(shí)、完整、可用和安全。4.3.5進(jìn)一步強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)的作用。標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是電子文件管理的基本依據(jù)和具體工作指南，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)直接影響著電子文件管理的法規(guī)建設(shè)。國(guó)內(nèi)外電子文件管理相關(guān)法規(guī)都重視標(biāo)準(zhǔn)化在電子文件管理中的作用。當(dāng)前，我國(guó)電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)還存在與法規(guī)建設(shè)不相適應(yīng)的地方，主要表現(xiàn)在：一是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏統(tǒng)一統(tǒng)籌，標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容之間相互不協(xié)調(diào)；二是已有的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺乏有效的實(shí)施。為保障標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和法規(guī)體系建設(shè)之間的協(xié)調(diào)性，電子文件管理行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)規(guī)定電子文件管理標(biāo)準(zhǔn)制定部門，還需要明確標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象：電子文件、信息系統(tǒng)及其全過(guò)程管理，體現(xiàn)電子文件管理測(cè)試和認(rèn)證體系所依賴的標(biāo)準(zhǔn)符合性測(cè)試、認(rèn)證和評(píng)定的技術(shù)和管理方法。4.3.6建立合理的測(cè)試和認(rèn)證機(jī)制。只有真實(shí)、完整、可用和安全的電子文件才具有憑證價(jià)值和歷史價(jià)值等作用。為保障電子文件的法律效力，履行機(jī)構(gòu)公務(wù)職能，國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有法律法規(guī)都建立了相應(yīng)的技術(shù)和管理保障機(jī)制。為保障電子文件的法律效力，有必要參考借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)一的認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理制度，建立適合我國(guó)電子文件管理的測(cè)試和認(rèn)證體系，組織第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展相關(guān)的測(cè)試和認(rèn)證工作。對(duì)有關(guān)保障電子文件真實(shí)、完整、可用和安全所需要的技術(shù)要求、管理規(guī)則、方法等可以標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的形式予以固化或體現(xiàn)，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范通過(guò)相關(guān)行政規(guī)章或管理政策予以引用，使之成為必須遵守的要求。最終在技術(shù)和管理等協(xié)同作用下保障電子文件的真實(shí)、完整、可用和安全，支持其法律效力。4.3.7界定電子文件的權(quán)利歸屬。電子文件作為機(jī)構(gòu)和個(gè)人業(yè)務(wù)活動(dòng)的記錄，既是機(jī)構(gòu)的信息資源，也是其業(yè)務(wù)資產(chǎn)。在信息社會(huì)，電子文件的權(quán)利是多元的，它表現(xiàn)為權(quán)利本身的廣泛性和權(quán)利主體的多元化[10]；就電子文件的價(jià)值來(lái)看，它具有經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)、法律憑證、信息安全、歷史文化記憶等高附加值；就其涉及的權(quán)利主體和權(quán)利來(lái)看，它具有電子文件形成者、保管者、管理者和利用者等權(quán)利主體之間的所有權(quán)、持有權(quán)、控制權(quán)、利用權(quán)、隱私權(quán)等復(fù)雜的權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系。目前，我國(guó)現(xiàn)有法律法規(guī)都沒(méi)有對(duì)電子文件相關(guān)的權(quán)利歸屬進(jìn)行規(guī)定。鑒于電子文件管理行政法規(guī)擬作為行政法規(guī)頒布和實(shí)施，它不具備法律的地位和作用，它的性質(zhì)決定了它可能難以適合規(guī)定復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)和調(diào)整相關(guān)的社會(huì)關(guān)系，其作用還是以引導(dǎo)和促進(jìn)電子文件管理的發(fā)展為主。因此，電子文件管理行政法規(guī)可暫不對(duì)電子文件復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)歸屬進(jìn)行界定，或僅對(duì)爭(zhēng)議性較少的權(quán)屬概念不完全列舉。

5結(jié)語(yǔ)

通過(guò)對(duì)上述電子文件管理主要問(wèn)題的研究，根據(jù)國(guó)家現(xiàn)有法律法規(guī)制度尤其是39號(hào)文等要求，并在參考國(guó)際相關(guān)立法實(shí)踐基礎(chǔ)上，建議電子文件管理行政法規(guī)框架主要內(nèi)容如下：對(duì)電子文件管理的立法目的和宗旨、適用范圍、管理原則、電子文件法律效力和生效要件等進(jìn)行規(guī)定；對(duì)電子文件管理機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、管理機(jī)構(gòu)的人員和經(jīng)費(fèi)等進(jìn)行規(guī)定；對(duì)電子文件從形成到銷毀的全過(guò)程管理等進(jìn)行規(guī)定；對(duì)通過(guò)測(cè)試和認(rèn)證保障電子文件管理基本機(jī)制運(yùn)行進(jìn)行規(guī)定；對(duì)電子文件的部分權(quán)屬進(jìn)行列舉，對(duì)管理中的違法行為、違法主體、違法處罰等進(jìn)行規(guī)定。

作者:劉冰 單位:中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院