網(wǎng)絡(luò)文化市場分級監(jiān)管問題探析

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摘要：互聯(lián)網(wǎng)時代，我國在對網(wǎng)絡(luò)文化市場進行監(jiān)管方面，還存在監(jiān)管體制不順暢、監(jiān)管機制不完善和監(jiān)管能力有待提高等現(xiàn)實問題。為進一步形成對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管合力，需要構(gòu)建政府監(jiān)管與市場主體自律相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)文化市場分級監(jiān)管體系；同時，要在完善法律法規(guī)、加強溝通協(xié)調(diào)和提升監(jiān)管能力方面做好保障。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)絡(luò)文化；市場監(jiān)管；分級監(jiān)管

一、研究背景

（一）網(wǎng)絡(luò)文化市場存在的問題

網(wǎng)絡(luò)文化是一種以網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)為基礎(chǔ)、在網(wǎng)絡(luò)虛擬空間進行的文化活動與文化消費，在繁榮民族文化和豐富人民精神生活方面占據(jù)重要地位（1）?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的飛速發(fā)展，給網(wǎng)絡(luò)文化市場的繁榮提供了強大的“助推劑”。然而，絢麗多彩的網(wǎng)絡(luò)文化在豐富人民群眾精神生活的同時，也暴露出許多與主流價值觀不相容的問題，比如部分互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)或平臺罔顧國家法律和道德的約束，制作和傳播低俗、色情、暴力等內(nèi)容，嚴(yán)重損害人民群眾特別是青少年的身心健康等。如果對這些問題不聞不問，輕則影響我國網(wǎng)絡(luò)文化市場的健康可持續(xù)發(fā)展，重則威脅到國家的意識形態(tài)安全。因此，加強對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管成為當(dāng)前新形勢下的重要命題。

（二）網(wǎng)絡(luò)文化市場的參與主體

從監(jiān)管角度看，網(wǎng)絡(luò)文化市場的參與主體有政府、企業(yè)、行業(yè)組織和網(wǎng)民（消費者）等，它們構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)文化市場的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈（1）。政府作為主管和協(xié)調(diào)者，協(xié)同和指導(dǎo)其他主體如行業(yè)組織、企業(yè)等，共同參與對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管（1）。由于網(wǎng)絡(luò)文化市場涵蓋新聞出版、宣傳發(fā)行、藝術(shù)服務(wù)等多個領(lǐng)域，因此，我國對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管幾乎涉及各個政府部門。如針對互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容的信息，宣傳部門、網(wǎng)信辦、廣電部門、文化旅游部門、版權(quán)部門（版權(quán)局或知識產(chǎn)權(quán)局）等均有監(jiān)管的義務(wù)。行業(yè)組織是按照自愿原則成立的、代表網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)利益的一種非營利性民間社會團體，它在參與網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管方面，既是行業(yè)成員（網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)）利益的“代言人”和“維護者”，同時亦是行業(yè)成員（網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)）與政府監(jiān)管之間的“溝通者”和“協(xié)調(diào)者”，在規(guī)范行業(yè)成員（網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)）市場行為等方面發(fā)揮著重要作用。網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)是網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品與服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者，他們依據(jù)國家法律法規(guī)的要求，對網(wǎng)絡(luò)文化平臺進行審查，對從事文化產(chǎn)品與服務(wù)的從業(yè)者進行法制教育，是當(dāng)前我國網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管中的主要力量。網(wǎng)民在消費網(wǎng)絡(luò)文化的同時，也是網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管的對象，應(yīng)該與政府相關(guān)部門、網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)、行業(yè)組織一道，共同維護網(wǎng)絡(luò)文化市場秩序。

二、網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管的主要模式

由于各國的歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情、思維觀念等不盡相同，在網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管方面形成了各具特色的監(jiān)管模式。當(dāng)前，國際上主要有以下幾種類型：

（一）行業(yè)自律型

該類型監(jiān)管模式的特點是“少干預(yù)、重自律”，認為政府不宜也不可能對網(wǎng)絡(luò)文化市場實施完全的控制，而應(yīng)在政府的指導(dǎo)下，由執(zhí)法者、企業(yè)和用戶三方協(xié)調(diào)管理，在法律框架之下進行行業(yè)自律管理（2）。該類型監(jiān)管模式的代表性國家是英國。在英國，承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容監(jiān)管主要責(zé)任的是“網(wǎng)絡(luò)觀察基金會”（In鄄ternetWatchFoundation，簡稱IWF）。此外，英國還根據(jù)不同互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容管理成立其他行業(yè)自律組織，如“互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商協(xié)會”（InternetServiceProviderAssociation，簡稱ISPA）、移動寬帶集團（MobileBroadbandGroup，簡稱MBG）等。他們代表互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商、移動虛擬運營商等向英國內(nèi)政部、商業(yè)創(chuàng)新和技能部等政府機構(gòu)提出意見與建議，以保護互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)提供商和移動虛擬運營商的利益。同時，采取必要措施，確保會員不能違反英國的法律。

（二）政府主導(dǎo)型

該類型認為，應(yīng)通過政府立法以及行政等手段對網(wǎng)絡(luò)文化市場進行監(jiān)管，該類型監(jiān)管模式的代表性國家是德國。政府通過立法，針對網(wǎng)絡(luò)謠言、虛假新聞等進行治理，如《信息自由法》《公共秩序法》《信息自由和傳播服務(wù)法》等法律法規(guī)都有相關(guān)的治理條款，《社交媒體管理法》對臉書、推特等社交網(wǎng)絡(luò)平臺提出了更為嚴(yán)格的監(jiān)管要求。近年來，德國主張在不放松政府主導(dǎo)的前提下，也開始注重發(fā)揮行業(yè)自律監(jiān)管的作用，構(gòu)建了“受監(jiān)管的自我監(jiān)管”機制，形成了覆蓋全國的聯(lián)邦、各州、行業(yè)組織的網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管架構(gòu)，從而充分維護了政府在網(wǎng)絡(luò)文化監(jiān)管中的主導(dǎo)地位。

（三）自我調(diào)節(jié)型

該類型監(jiān)管模式的特點是在強調(diào)遵守國家法律規(guī)約的前提下，實行自我管理，同時，通過公共教育提升網(wǎng)民的媒體素養(yǎng)，以此促進網(wǎng)絡(luò)文化市場的健康發(fā)展。該類型監(jiān)管模式的代表性國家鼓勵行業(yè)自律，通過制定行業(yè)規(guī)范，并要求所有網(wǎng)絡(luò)服務(wù)提供商和網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容提供商均需嚴(yán)格遵守行業(yè)規(guī)則。通過政府推廣、公益組織參與，透過高質(zhì)量的校本課程和社區(qū)教育項目，大力提升網(wǎng)民的網(wǎng)絡(luò)素養(yǎng)教育（3）。該模式經(jīng)過多年的實踐，取得了較好的效果?？傊?，無論是哪種網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管模式，代表了世界各國對網(wǎng)絡(luò)文化市場的認識和態(tài)度，實質(zhì)都是立足于發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)文化的優(yōu)勢，更好地為國家利益服務(wù)。

三、我國網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管存在的問題

我國網(wǎng)絡(luò)文化市場經(jīng)過多年的發(fā)展，在監(jiān)管方面已初步構(gòu)建起以政府行政監(jiān)管主導(dǎo)的市場機制調(diào)節(jié)和行業(yè)自律相結(jié)合的市場監(jiān)管格局（4）。但是，在當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管實踐中還存在諸多問題，除了法律法規(guī)不完善以及監(jiān)管人員的理念有待提高等問題以外，監(jiān)管體制不順暢、監(jiān)管機制不完善和監(jiān)管人員的能力有待提高，已成為當(dāng)前網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管實踐中存在的主要問題（1）（2）。

（一）監(jiān)管體制不順暢

監(jiān)管體制不順暢集中體現(xiàn)在政府對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管存在重疊交叉。從全國范圍看，政府對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管職能被分散在多個政府職能部門，如國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室職責(zé)包括指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)部門加強互聯(lián)網(wǎng)信息內(nèi)容管理，依法查處違法違規(guī)網(wǎng)站等。文旅部督查督辦文化領(lǐng)域的大案要案，維護市場秩序，這里的文化市場當(dāng)然包括網(wǎng)絡(luò)文化市場，其他的如公安部、電信部門等也有監(jiān)管職能（1）。從局部范圍看，大多數(shù)政府監(jiān)管部門在國家、省、市、縣（區(qū)）四級層面都設(shè)置了相應(yīng)的監(jiān)管分支機構(gòu)，如在地級市，對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管就涉及宣傳部、網(wǎng)信辦、公安、通信管理部門、文化和旅游局（執(zhí)法大隊）等單位。因為網(wǎng)絡(luò)表演不僅僅是一個市場行為，在網(wǎng)絡(luò)直播和表演過程中也可能涉及意識形態(tài)等，所以形成了這樣的管理模式（5）。這種監(jiān)管職能上的重疊交叉容易導(dǎo)致監(jiān)管主體責(zé)任不清等問題。

（二）監(jiān)管機制不完善

由于網(wǎng)站的經(jīng)營地與登記地可能存在不在一地的情形，有的甚至租用國外的服務(wù)器，網(wǎng)絡(luò)文化市場的這種虛擬性和跨界性使跨區(qū)域和跨部門的監(jiān)管成為常態(tài)。然而，當(dāng)?shù)匚幕袌鰣?zhí)法部門與上級政府監(jiān)管部門溝通比較缺乏，與同級政府監(jiān)管部門（特別是跨行業(yè)、跨區(qū)域政府監(jiān)管部門）之間更沒有建立有效的協(xié)作監(jiān)管機制，致使執(zhí)法效果不佳、難以形成監(jiān)管合力。同時，行業(yè)協(xié)會在促進網(wǎng)絡(luò)文化相關(guān)政策與法規(guī)的實施等方面起到的作用不明顯。長期以來，部分行業(yè)組織依附于某個政府部門而存在，他們直接或間接地承擔(dān)著某個行業(yè)政府主管部門的部分工作和任務(wù)；有的行業(yè)組織負責(zé)人只是為了解決政府部門人員的待遇問題，他們往往對本行業(yè)組織的定位和職能難以掌握和了解，積極主動開展工作的意識不強，等、靠、要的思想嚴(yán)重。在行業(yè)協(xié)會改革后，不能快速進入角色，最終對行業(yè)協(xié)會的作用發(fā)揮造成阻礙（2）。另外，政府與網(wǎng)絡(luò)文化市場的其他參與主體之間協(xié)同監(jiān)管機制尚需要完善。如政府與網(wǎng)絡(luò)文化市場其他參與主體之間的執(zhí)法協(xié)作機制、信息通報機制、協(xié)調(diào)配合機制尚不完善，執(zhí)法信息公開機制、網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管激勵機制等尚不健全（5）。

（三）監(jiān)管能力待提高

互聯(lián)網(wǎng)具有超時空性和無邊界性，這與線下文化市場監(jiān)管不同。線下的文化市場監(jiān)管主要涉及娛樂、演出、網(wǎng)吧、音像、書報刊、廣播影視、印刷業(yè)、美術(shù)品、藝術(shù)培訓(xùn)等，它們通常都有一個實體性的標(biāo)的物作依托，如書籍、報刊市場以紙質(zhì)印刷品為承載物；娛樂演出以物理場所為載體，因而監(jiān)管相對容易。而在互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下，對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管增添了許多不確定性，如某直播企業(yè)的信息服務(wù)備案地在南京，而服務(wù)器托管可能在其他城市、甚至是在國外，這客觀上導(dǎo)致對網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管的難度大大增加（7）。從監(jiān)管執(zhí)法隊伍建設(shè)而言，從業(yè)人員的數(shù)量與監(jiān)管能力有待提高。如北京市投入網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目備案審查的人員編制僅十余人（5）；廣州市僅配備8名執(zhí)法人員從事網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管工作（2）。人員數(shù)量的不足，在面對監(jiān)管面寬、任務(wù)重的現(xiàn)實情況下，將很難形成有效的監(jiān)管態(tài)勢。同時，由于網(wǎng)絡(luò)文化市場依托互聯(lián)網(wǎng)，并且涉及多個行業(yè)和領(lǐng)域，這需要監(jiān)管人員具有比較完備的知識體系和較高的信息素養(yǎng)。然而，實踐中許多從業(yè)人員不是專業(yè)的計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)人才，掌握的信息技術(shù)應(yīng)用水平有限，對于高端的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用技術(shù)等往往一籌莫展，這從某種程度嚴(yán)重制約了監(jiān)管效果。

四、優(yōu)化我國網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管體系

文化市場監(jiān)管是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要多個部門、多個參與主體的共同參與、形成合力。為此，政府應(yīng)在把握好網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管方向的前提下，努力協(xié)調(diào)好網(wǎng)絡(luò)文化市場參與的各方力量，形成分級監(jiān)管體系（2），如圖1所示。政府在網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管中具有主導(dǎo)地位和強大的影響力體，要總結(jié)和吸收國際上各種監(jiān)管方式的優(yōu)點，加緊推進法律落地進程，完善相關(guān)法律法規(guī)，確保網(wǎng)絡(luò)文化市場相關(guān)領(lǐng)域均有法可依、有章可循。對于網(wǎng)絡(luò)文化市場相關(guān)法律法規(guī)配套細則不完善的，應(yīng)盡快制定實施細則，對相關(guān)條款進行補充，對各類網(wǎng)絡(luò)文化市場給予行政處罰的違法違規(guī)行為、種類和幅度的范圍作出具體、明確的規(guī)定（8）。同時，要加強網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管隊伍建設(shè)，提升團隊成員的整體專業(yè)技術(shù)水平，提升網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管效能和效力。行業(yè)組織要主動作為，發(fā)揮好行業(yè)成員（網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)）利益的“代言人”和“維護者”作用。在這個方面，中國商業(yè)聯(lián)合會媒體購物專業(yè)委員會在對直播帶貨的規(guī)范和引導(dǎo)方面作出了很好的表率，進行了規(guī)范，很好地避免了虛假、夸大功效等方面的問題，實施了有力的市場監(jiān)管（9）。網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)作為網(wǎng)絡(luò)文化產(chǎn)品和服務(wù)輸出的主陣地，應(yīng)自覺加強對文化產(chǎn)品和服務(wù)輸出內(nèi)容的監(jiān)管。依照行業(yè)規(guī)定、市場規(guī)范經(jīng)營，建立自身的審查專業(yè)隊伍來過濾不良文化內(nèi)容，在網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管中發(fā)揮重要作用。而網(wǎng)民要加強自律。自律是一種發(fā)自內(nèi)心的自我規(guī)范，是網(wǎng)絡(luò)社會的基本價值觀，在網(wǎng)絡(luò)文化市場產(chǎn)品流通中自覺遵守社會公德。

五、網(wǎng)絡(luò)文化市場分級監(jiān)管有效實施的保障

（一）完善法律法規(guī)

作為監(jiān)管依據(jù)的政策法規(guī)滯后是制約監(jiān)管工作有效開展的障礙。為此，面對快速發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)文化市場，首先，政府主管部門應(yīng)吸收國際網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管優(yōu)點，注重頂層設(shè)計，強化立法統(tǒng)籌，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，促進立法的公平、公正和公開，將網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管立法上升到維護意識形態(tài)安全的戰(zhàn)略層面（4）。其次，要加快立法的進度，制定并完善網(wǎng)絡(luò)文化市場各領(lǐng)域政策法規(guī)，明確從市場準(zhǔn)入到產(chǎn)品內(nèi)容、從經(jīng)營行為到權(quán)利保護等方面都可依照的法律法規(guī)，確保網(wǎng)絡(luò)文化市場各領(lǐng)域有法可依。第三，要增強立法的實效性（10），對于現(xiàn)行法律法規(guī)應(yīng)注重實踐應(yīng)用環(huán)節(jié)，盡快出臺相應(yīng)的細則，對相關(guān)條款進行解釋補充，確保法律的延續(xù)性和可操作性，使網(wǎng)絡(luò)文化市場各領(lǐng)域都在法律范圍內(nèi)運行（2）。

（二）加強溝通協(xié)調(diào)

這是網(wǎng)絡(luò)文化市場分級監(jiān)管實施的“調(diào)節(jié)劑”。建設(shè)網(wǎng)絡(luò)文化市場分級監(jiān)管體系，是要加強政府在網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管中的主導(dǎo)地位，理性傾聽網(wǎng)絡(luò)文化市場所有參與主體各方訴求，高效的溝通協(xié)調(diào)，通力協(xié)作，共同履行對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管。為此，政府部門要有意識地去宣傳、推廣先進的網(wǎng)絡(luò)文化，營造良好的網(wǎng)絡(luò)文化市場生態(tài)。行業(yè)協(xié)會既要加強與政府部門的溝通，共同協(xié)商對網(wǎng)絡(luò)文化市場進行管理，也要根據(jù)市場實際需要，積極引導(dǎo)會員企業(yè)加強自律和自我管理。對于自律能力弱、自我控制意識較差的網(wǎng)絡(luò)文化企業(yè)、網(wǎng)民，政府要加強干預(yù)，甚至在一定程度上限制參與網(wǎng)絡(luò)文化市場（11）。

（三）提升監(jiān)管能力

一是強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平?？梢詮木W(wǎng)絡(luò)案件類型、適用法規(guī)、常見案由、辦理步驟、取證特點等對新進執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，引導(dǎo)執(zhí)法人員梳理網(wǎng)絡(luò)文化市場執(zhí)法要點，適應(yīng)新時期對網(wǎng)絡(luò)文化市場的監(jiān)管需要。二是要廣泛吸納高技術(shù)人才加入監(jiān)管隊伍，提升執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，與國內(nèi)知名高校和科研院所進行合作，開展各類縱向、橫向的課題研究，為網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管建言獻策。三是創(chuàng)新技術(shù)監(jiān)管手段。配備專用的網(wǎng)絡(luò)文化市場執(zhí)法工具（如能快速巡查網(wǎng)絡(luò)上不良信息的網(wǎng)絡(luò)文化智能巡查系統(tǒng)），使監(jiān)管手段適應(yīng)當(dāng)前不斷變化的互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管要求。加強與高新技術(shù)企業(yè)、科研院所的合作，鼓勵研發(fā)先進的網(wǎng)絡(luò)文化市場監(jiān)管技術(shù)，從而為政府監(jiān)管提供必要的技術(shù)支持。

作者:盧加元 張曉東 單位:南京審計大學(xué)信息工程學(xué)院