生態(tài)文明下的農(nóng)村生態(tài)法規(guī)體系建設

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摘要：農(nóng)村生態(tài)法規(guī)體系建設是實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)文明法治化的重要基礎，是貫徹落實生態(tài)文明入憲、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。當前存在的城鄉(xiāng)二元結構的生態(tài)文明治理模式，導致農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系中的豐富性、協(xié)調性、科學性和執(zhí)行性不足等矛盾，制約農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)發(fā)展。建構保護農(nóng)村環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展為核心農(nóng)村生態(tài)文明綜合法與單行法體系，加強農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)行性法規(guī)體系和黨內(nèi)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系建設，為建成生態(tài)宜居的美好鄉(xiāng)村提供制度保障。

關鍵詞：農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系生態(tài)法治

2018年3月12日，中華人民共和國憲法第五次修正案，又將“生態(tài)文明”寫入憲法。5月18日，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“持續(xù)開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動，打造美麗鄉(xiāng)村”。這意味著改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、建設美好鄉(xiāng)村有更高的要求，上升到制度層面。通過實行嚴格而健全的制度，為農(nóng)村生態(tài)文明法治建設提供依據(jù)。

一、農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系與生態(tài)法治內(nèi)涵

1.生態(tài)文明法規(guī)體系之界定對于“法規(guī)體系”這個詞，從目前的法學理論上看，還沒有對其作出明確界定。因此，為理解法規(guī)體系之內(nèi)涵，需尋找其相近詞——法律體系。關于法律體系的理解，其中一個代表性的觀點認為，法律體系是一個由一國現(xiàn)行法律規(guī)則、原則按照一定的邏輯順序所組合形成的整體，其基本構建元素是法律部門，其原子是法律規(guī)則和原則。而對于法規(guī)體系這個詞，更多的是用在描述黨內(nèi)法規(guī)方面。學者曾對黨內(nèi)法規(guī)體系具體內(nèi)涵作出了明確的界定，是指構成黨內(nèi)法規(guī)的各個組成部分及其所呈現(xiàn)出的結構和樣式，包括內(nèi)部規(guī)范和外部規(guī)范，其內(nèi)容涉及抽象性規(guī)范、黨內(nèi)規(guī)章制度和倫理文化三個方面。綜上，無論是“法律體系”還是“黨內(nèi)法規(guī)體系”，表達的都是由一定的元素所構成的一個整體體系，所不同的是在具體構成要素方面。法律體系的構成要素是部門法，黨內(nèi)法規(guī)體系的構成要素是政黨規(guī)范。因此，從這個意義上來理解法規(guī)體系，本文認為，法規(guī)體系，指的是法源意義上的，即指除法律（狹義上的）以外的就某專門領域而形成的一系列規(guī)范制度的整體，其構成要素是法規(guī)，包括地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、解釋性文件和其他規(guī)范性文件等等。而生態(tài)文明法規(guī)體系，指的是關于環(huán)境生態(tài)和生態(tài)文明方面所形成的一系列的規(guī)范整體。

2.農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設與農(nóng)村生態(tài)法治之關系保障民眾飲水衛(wèi)生、飲食安全、居住環(huán)境安心，滿足廣大老百姓對生態(tài)環(huán)境的需求，是全面建設小康社會的內(nèi)在要求，是一項人類的共同事業(yè)，需要法治為其保駕護航。在實現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)文明中，運用法治思維，通過建章立據(jù)，是農(nóng)村生態(tài)文明法治建設的基礎。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展變化，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞加劇，水污染、土壤污染嚴重，農(nóng)村生態(tài)文明建設變得更加復雜。因此，實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村建設，需要各種社會調整方式，運用經(jīng)濟、行政、法制等多種調整方式。但在所有的社會調整方式中，法規(guī)法制作為一種制度保障，具有相對的權威性、正當性、穩(wěn)定性、規(guī)范性、程序性等優(yōu)勢而成為當前社會治理的主要方式。它將那些對農(nóng)村生態(tài)文明建設有利的制度規(guī)范和有效的治理模式以法規(guī)的形式加以穩(wěn)定下來，為農(nóng)村生態(tài)文明建設提供和諧安穩(wěn)的外部環(huán)境。但值得注意的是，要實現(xiàn)生態(tài)文明建設的法治保障功能，必須要有“生態(tài)良法”可依，也即所制定的生態(tài)法規(guī)必須符合科學、合理精神，從而為農(nóng)村生態(tài)文明建設提供法治保障。

二、農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設之問題

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關。隨著近些年農(nóng)村城市化的發(fā)展，對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境帶來嚴重的負面影響。長期以來，在社會經(jīng)濟城鄉(xiāng)二元結構治理模式下，更注重城市生態(tài)文明法治化建設，缺失于農(nóng)村生態(tài)法治建設，與農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需求不相是適應。由于長期的農(nóng)村生態(tài)文明法治化缺位，使得農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設也存在一些問題。

1.農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系豐富性不足農(nóng)村生態(tài)文明建設涉及的領域多、范圍廣，生態(tài)保護的領域既包括大氣、土壤、水體，也包括污染防治、野生動物保護和自然保護區(qū)等。但目前關于農(nóng)村生態(tài)法規(guī)建設還不夠充分，還未實現(xiàn)全覆蓋，導致某些領域的生態(tài)環(huán)境保護還處于無法可依的狀態(tài)，導致農(nóng)村生態(tài)文明法治建設滯后。在我國當前的生態(tài)環(huán)境保護法律體系中，主要形成的是以《憲法》為支撐、以《中華人民共和國環(huán)保法》為核心的一系列單行法規(guī)的中國特色環(huán)境保護法體系。但涉及農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境保護的主要有：“對農(nóng)業(yè)資源保護的有《基本農(nóng)田保護條例》《土地管理法實施條例》《秸稈禁燒和綜合利用辦法》等；對農(nóng)業(yè)環(huán)境保護部門的有《全國農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測工作條例（試行）》《農(nóng)業(yè)環(huán)境監(jiān)測報告制度》《綠色食品產(chǎn)品管理暫行辦法》《農(nóng)藥登記規(guī)定》《農(nóng)藥安全使用規(guī)定》等；關于農(nóng)業(yè)環(huán)境標準的有《農(nóng)田灌溉水質標準》《土壤環(huán)境質量標準》《農(nóng)藥安全使用標準》《保護農(nóng)作物的大氣污染物最高允許濃度》《地面水環(huán)境質量標準》《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標準》《農(nóng)業(yè)粉煤灰中污染物控制標準》《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》等?！边@些關于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境法規(guī)體系確實為農(nóng)村生態(tài)文明建設發(fā)揮著重要的作用，但其問題也很明顯：一是缺乏一部獨立的綜合性農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律。我國自開展環(huán)保工作以來，始終重視生態(tài)環(huán)境保護，制定了一系列的環(huán)境保護法規(guī)體系，但保護的對象主要側重于城市，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法律體系并不健全。目前，“對我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護、利用和治理，其主要法治依據(jù)是分散在我國《森林法》《草原法》《水法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》等單行法律體系中，沒有一部專門的系統(tǒng)針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護的法律法規(guī)?！边@些法律雖有體現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境方面，但大都是一些原則性規(guī)定，沒有直接針對性的內(nèi)容，操作性不強，難以滿足當前農(nóng)村社會快速發(fā)展的需要。二是農(nóng)村專門領域立法的空白。在當前快速發(fā)展的農(nóng)村社會，農(nóng)村環(huán)境污染費不僅速度快，而且范圍廣。不但有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的污染，也有城市工業(yè)轉移過程中造成的污染。而由于長期以來中國的環(huán)境保護重城市而輕城市，導致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護立法存在諸多空白。如在農(nóng)田灌溉、化肥農(nóng)藥的污染防治、農(nóng)村飲用水安全、農(nóng)產(chǎn)品安全等方面的立法較為薄弱；隨著農(nóng)村現(xiàn)代化的發(fā)展，在一些新的交叉領域，如農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)等方面都缺乏有效的法律規(guī)范，制約農(nóng)村生態(tài)文明建設。

2.農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系協(xié)調性不足農(nóng)村覆蓋范圍廣，經(jīng)濟發(fā)展不均衡。同時，農(nóng)村生態(tài)文明建設涉及的職能部門多，既有水利部門、林業(yè)部門、農(nóng)業(yè)部門，也有城管部門和環(huán)境資源管理部門。涉及多部門的管理事項，如果在法規(guī)體系建設中不協(xié)調好，就會出現(xiàn)利益部門化，進而導致制度碎片化、職能重疊化矛盾，主要體現(xiàn)為：一是農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系的“碎片化”現(xiàn)象嚴重。應當在同一條款或立法中進行整體性、協(xié)同性設計的法律制度，由于部門利益等原因被不同法律及條款切割，導致碎片化現(xiàn)象。比如農(nóng)村的禽畜糞污處理、重金屬污染、土壤污染、流域環(huán)境污染，這些涉及不同的職能管理部門，不在立法中予以整治，容易導致法規(guī)體系的碎片化，影響法的統(tǒng)一性和適用性。二是地方保護主義下的農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系低效。由于關于農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系的缺失，各地方在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面行使自主立法，內(nèi)容混亂、條塊分割，難以形成完整統(tǒng)一的制度體系。同時，各地方各級政府出臺的規(guī)定具有任意性和不兼容性，銜接機制不夠順暢，缺乏配套機制，制約生態(tài)環(huán)境保護法效果的整體發(fā)揮。甚至有些地方為促進本地經(jīng)濟發(fā)展，解決人口就業(yè)問題，支持污染企業(yè)的發(fā)展，導致對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境破壞的加劇。

3.農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系執(zhí)行性不足生態(tài)文明是尊重自然、順應自然、保護自然的理念，農(nóng)村生態(tài)文明建設不僅影響農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，也關系到農(nóng)村社會的安全穩(wěn)定，保護好農(nóng)村生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，構建農(nóng)村和諧社會。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，也是最普惠的民生福祉。因此，農(nóng)村生態(tài)文明建設不是空喊口號，必須要落地實施。為更好地保障農(nóng)村生態(tài)文明的建設，農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)必須要具有操作性、針對性。但目前我國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護法規(guī)普遍存在執(zhí)行力不足的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)為：一是農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)行性法規(guī)的缺失。由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境立法的滯后，沒有專門的統(tǒng)一的針對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法規(guī)體系。因此，對農(nóng)村生態(tài)文明法治建設適用的是《中華人民共和國環(huán)境保護法》體系，而這些對農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護方面的規(guī)定大都是原則性的規(guī)范。如《水污染防治法》《農(nóng)業(yè)法》《環(huán)境保護法》對農(nóng)村污染的防治和保護都是原則性規(guī)范，內(nèi)容簡單，過于籠統(tǒng)，缺乏適用性。而且對于農(nóng)村生態(tài)立法基本都是“確認性”規(guī)則，也即明確應保護的行為，確沒有相應的違反后的懲罰措施，造成違法之后沒有制裁后果，影響生態(tài)環(huán)境法的權威。二是聚焦農(nóng)村生態(tài)法規(guī)正當程序和保障措施的法規(guī)范欠缺。在當前各地方的生態(tài)保護立法程序缺乏規(guī)范，特別是一些基層人民政府出臺的文件沒有經(jīng)過嚴格程序，出臺的任意性較強，不符合農(nóng)村發(fā)展實際，執(zhí)行難落實難。與此同時，由于立法機關在行政管理體制改革、人力資源配置和公共財政預算安排方面缺乏必要的權力，很多立法確立的法律制度缺少與之相符合的執(zhí)行機構、人員配備和經(jīng)費支持，其可操作性大打折扣?；鶎迎h(huán)境執(zhí)法機構普遍存在建設不到位，執(zhí)法主體力量不足，執(zhí)法程序不規(guī)范等問題，導致農(nóng)村生態(tài)文明建設效果差。

三、完善農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設的對策

由于當前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的復雜性和多樣性，解決農(nóng)村環(huán)境問題不可能一步到位，它需要運用法律、經(jīng)濟、技術等多種手段實現(xiàn)綜合治理。本文針對上文提出的農(nóng)村生態(tài)文明建設中法規(guī)體系建設中的不足，提出具體的構建農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設的路徑，從法律層面為農(nóng)村生態(tài)文明建設提供制度保障和依據(jù)。

1.制定《農(nóng)村生態(tài)文明促進法》作為農(nóng)村生態(tài)文明保護綜合法解決農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，完善農(nóng)村生態(tài)文明法治建設，離不開“農(nóng)村生態(tài)文明”基本法的出臺?；痉ㄊ菍ι鷳B(tài)文明的基本內(nèi)容作出全面的規(guī)定，可以發(fā)揮統(tǒng)領和引領作用，消除各環(huán)境資源相關的法規(guī)范之間的不一致。在我國當前，以《環(huán)境保護法》為核心的環(huán)境保護法體系已形成，其中也有很多內(nèi)容涉及農(nóng)村環(huán)境保護的，但主要是一些分散的、原則性的規(guī)定，難以適用于解決當前農(nóng)村環(huán)境惡化的問題。因此，制定一部統(tǒng)一的、獨立的《農(nóng)村生態(tài)文明促進法》，作為農(nóng)村生態(tài)文明建設的基本法，為農(nóng)村經(jīng)濟與環(huán)境協(xié)調發(fā)展提供依據(jù)，確保農(nóng)村生態(tài)文明保護有法可依。在制定《農(nóng)村生態(tài)文明促進法》時，應結合生態(tài)文明體制改革設想和新修改的憲法體現(xiàn)的生態(tài)文明精神，全面規(guī)定以下基本內(nèi)容：一是界定農(nóng)村生態(tài)文明的基本內(nèi)涵、地位，明確農(nóng)村生態(tài)文明建設的主體、內(nèi)容、目標和標準等相關內(nèi)容。二是根據(jù)農(nóng)村生態(tài)文明建設的特點和問題，打破城鄉(xiāng)二元結構體系，突出對農(nóng)村生產(chǎn)、生活污染的內(nèi)容，完善農(nóng)村資源有償使用、生態(tài)補償、環(huán)境保護治理、生態(tài)文明績效評價考核和責任追究制度以及相關的法律責任等內(nèi)容。同時，鑒于農(nóng)村環(huán)境問題的零散性特點，在《農(nóng)村生態(tài)文明促進法》的指引下，各地方可根據(jù)自身生態(tài)文明建設的要求制定實施性法規(guī)和規(guī)章，從而共同構建一個統(tǒng)一協(xié)調的農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系。

2.構建農(nóng)村交叉領域生態(tài)文明保護單行法體系隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，科學技術的運用，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護面臨一些新的問題，如涉及農(nóng)村金融經(jīng)濟、農(nóng)村科技等交叉領域的生態(tài)文明保護不足。目前我國的《環(huán)境保護法》體系主要注重于農(nóng)村的資源保護和環(huán)境保護層面，對于一些交叉領域很少涉及。因此，構建農(nóng)村交叉領域生態(tài)文明保護單行法體系是完善農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設的一項重要內(nèi)容。以農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展為核心，加強農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)體系建設，循環(huán)經(jīng)濟是一種生態(tài)經(jīng)濟，它是將清潔生產(chǎn)和廢棄物的綜合利用融為一體的發(fā)展模式，被專家稱為化解農(nóng)村“三農(nóng)”問題的經(jīng)濟模式。國家“十一五”規(guī)劃明確提出，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，堅持節(jié)約開發(fā)并重，構建社會資源循環(huán)利用體系。因此，要解決農(nóng)村環(huán)境問題，應建立農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展法規(guī)體系，制定《農(nóng)業(yè)循環(huán)經(jīng)濟促進法》《農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)促進法》《農(nóng)業(yè)環(huán)境影響評價法》等，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建提供法制保障。同時，在建設農(nóng)村循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)體系基礎之上，完善農(nóng)業(yè)污染治理、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品無公害化等單行法規(guī)體系建設。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活污染涉及面廣、分布較散，農(nóng)村飲用水污染、土壤污染，需要有專門的單行法規(guī)定，能夠有針對性的解決農(nóng)村農(nóng)業(yè)污染問題。

3.完善農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)行性法規(guī)法律的生命在于實施，生態(tài)文明執(zhí)法涉及面廣、關系復雜，有關職能部門權限不清，容易發(fā)生執(zhí)法部門相互“爭利”或“推諉”現(xiàn)象。而通過出臺專門的、具體的農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)法實施準則和執(zhí)法程序規(guī)范，可以加強農(nóng)村生態(tài)文明的執(zhí)法能力。制定專門的農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)行性法規(guī)，主要應包括以下幾個方面內(nèi)容：一是明確農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機構，建立從中央到地方垂直統(tǒng)一管理機構體系，不隸屬于地方政府，專門負責農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測、治理和統(tǒng)籌規(guī)劃。同時，在執(zhí)行性法規(guī)里配備相應的執(zhí)法編制和隊伍，特別要加強基層農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)法力量建設，及時、有效地解決農(nóng)村相關生態(tài)環(huán)境問題。二是規(guī)范執(zhí)法手段和執(zhí)法程序，隨著公民權利意識的增強，生態(tài)文明執(zhí)法手段和程序必須嚴格依照法律規(guī)定進行，增強依法行政意識。三是規(guī)定生態(tài)文明的行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接，進一步健全環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法聯(lián)動機制，進一步明確檢察機關的監(jiān)督職責，建立行政執(zhí)法與刑事司法的銜接與案件的移送機制。四是落實農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)法的監(jiān)督規(guī)范，將生態(tài)執(zhí)法的事前、事中和事后監(jiān)督有機地銜接，將生態(tài)文明的監(jiān)督貫穿執(zhí)法全過程。加強對基層政府的環(huán)境問題問責，實行執(zhí)法責任追究制。

四、結語

自我國實行改革開放以來，城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡，農(nóng)村發(fā)展存在諸多問題，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設也面臨諸多挑戰(zhàn)。長期實行的城鄉(xiāng)二元管理體制，農(nóng)村生態(tài)文明法治建設長期滯后，導致農(nóng)村生態(tài)文明法制建設中的諸多不足，包括農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系建設的豐富性不足、協(xié)調性不足、執(zhí)行性不足等問題，導致農(nóng)村生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展不平衡。因此，構建以農(nóng)村生態(tài)文明保護綜合法為基礎，以農(nóng)村交叉領域生態(tài)文明單行法為核心，以完善農(nóng)村生態(tài)文明執(zhí)行性法規(guī)體系為支撐，形成一個健全的農(nóng)村生態(tài)文明法規(guī)體系，為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)與生態(tài)保護協(xié)調發(fā)展提供法治依據(jù)。

參考文獻

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作者：周歡秀 單位：南昌理工學院法學院