新土地管理法為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)
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［摘要］農(nóng)村土地問(wèn)題是破解我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的關(guān)鍵。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視農(nóng)村土地制度改革，在農(nóng)村土地征收、農(nóng)村“三塊地”等制度改革方面取得了顯著成就。2019年8月26日，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地管理法》修正案，在“堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖、堅(jiān)決農(nóng)民利益不受損、堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的集約用地”基礎(chǔ)上，新修訂的土地管理法對(duì)多項(xiàng)制度進(jìn)行了調(diào)整，是三次修改中改動(dòng)最大的一次創(chuàng)新。文章結(jié)合新土地管理法在政策、制度等方面的變化闡釋新土地管理法為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造的優(yōu)勢(shì)，旨在為各地貫徹落實(shí)新土地管理法、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)深入提供思路及方法。
［關(guān)鍵詞］《中華人民共和國(guó)土地管理法》；鄉(xiāng)村振興；優(yōu)勢(shì)
引言
2019年8月26日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議表決通過(guò)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》（以下簡(jiǎn)稱為新《土地管理法》）的決定，并于2020年1月1日起正式實(shí)行。從我國(guó)《土地管理法》的發(fā)展歷程來(lái)看，其從1986年6月25日首次審議通過(guò)以來(lái)共經(jīng)歷了三次修改。第一次為1998年12月29日，主要修改內(nèi)容為“國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。建設(shè)單位使用國(guó)有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得。”第二次為2004年8月28日，主要修改內(nèi)容為“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡谌涡薷募礊楸敬涡薷?，是三次修改中改動(dòng)最大的一次，共修訂35條、40余處。國(guó)家自然資源部指出，此次修改土地管理法，在堅(jiān)持土地公有制不動(dòng)搖、堅(jiān)決農(nóng)民利益不受損、堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的集約用地基礎(chǔ)上依法保障農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有重大意義。從整體上來(lái)看，此次修改土地管理法有四大亮點(diǎn)：其一為土地征收，首次明確“公共利益”這一概念，細(xì)化了土地征收程序，并改革了土地征收不暢制度，保證農(nóng)村土地征收“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”；其二，下放宅基地審批權(quán)，新增“戶有所居、一戶一宅”原則，鼓勵(lì)宅基地合理、合法流轉(zhuǎn)，有助于盤活農(nóng)村閑置宅基地，助力鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)；其三，破除集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律壁壘，突破土地供給格局；其四，將基本農(nóng)田提升為永久農(nóng)田。這些新《土地管理法》的修訂與改革亮點(diǎn)為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造了顯著優(yōu)勢(shì)。
1政策導(dǎo)向一致，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)
新《土地管理法》明確了加強(qiáng)節(jié)約集約利用土地、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展的政策導(dǎo)向，這與黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的戰(zhàn)略出發(fā)點(diǎn)完全吻合、政策導(dǎo)向完全一致。我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，旨在突破“三農(nóng)”問(wèn)題，轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)與均衡發(fā)展[1]。根據(jù)國(guó)家土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地三類。宅基地為建設(shè)用地，在新《土地管理法》實(shí)行背景下，農(nóng)村宅基地可有條件、合理、依法地轉(zhuǎn)化為農(nóng)用地；而閑置宅基地與住宅從功效層面來(lái)分析與未利用地相似。在土地資源緊缺的大環(huán)境下，閑置宅基地與住宅無(wú)疑是對(duì)土地資源的浪費(fèi)。新《土地管理法》第四十二條規(guī)定：國(guó)家鼓勵(lì)土地整理，改造整治閑散地和廢棄地。第五十九條規(guī)定：村民住宅應(yīng)當(dāng)符合村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局。第二十六條規(guī)定：鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)及其成員盤活利用宅基地和閑置住宅。新《土地管理法》與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策導(dǎo)向一致，旨在消除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，尤其是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展間的差距。此次土地管理法的修訂，將土地管理置于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大框架下，無(wú)論是提倡城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃，還是打破城鄉(xiāng)要素流通中的體制機(jī)制壁壘，都突出對(duì)鄉(xiāng)村的振興以及對(duì)各類要素流向鄉(xiāng)村的支持與鼓勵(lì)。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推行中勢(shì)必會(huì)面臨著農(nóng)村土地問(wèn)題，如土地征收、土地流轉(zhuǎn)等，新《土地管理法》對(duì)此方面進(jìn)行了明確的規(guī)定，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)提供了有力的法律保障，并可對(duì)各地區(qū)鄉(xiāng)村振興實(shí)踐提供指導(dǎo)、約束與引領(lǐng)。新《土地管理法》在對(duì)土地進(jìn)行整理規(guī)劃的同時(shí)，將城市的多種元素引入鄉(xiāng)村，包括城市的專業(yè)化人才、文化理念和多方信息，將科技引入農(nóng)村，提高農(nóng)民工作效率，使農(nóng)民有機(jī)會(huì)享受中國(guó)高科技機(jī)器，同時(shí)，專業(yè)化人才入鄉(xiāng)，和農(nóng)民共同創(chuàng)造新類型農(nóng)作物，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。新《土地管理法》中有一項(xiàng)建設(shè)農(nóng)業(yè)園的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)業(yè)園可以召集鄉(xiāng)村中空閑的人加入建設(shè)過(guò)程中，有些鄉(xiāng)村中的女性需要在家照看小孩和老人，他們沒(méi)有時(shí)間出去工作，家中只有一個(gè)人出去工作，收入資源不足，加大了家庭的壓力，影響鄉(xiāng)村農(nóng)民幸福度，不利于實(shí)施鄉(xiāng)村振興計(jì)劃，而鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)園可以將這些空閑的女性召集在一起，農(nóng)業(yè)園的位置距離農(nóng)村比較近，方便女性接送孩子以及照顧老人，同時(shí)，農(nóng)業(yè)園的工作和農(nóng)村女性息息相關(guān)，有利于她們找到自信心，還能緩解家庭壓力，有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)。
2保障農(nóng)民權(quán)益，可激活農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興積極性
農(nóng)民“生活富?！笔青l(xiāng)村振興的總體目標(biāo)之一，而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民“生活富?！?，一方面依賴于國(guó)家及政府的資金投入與政策支持，另一方面則依靠于農(nóng)民非農(nóng)收入的提升。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略推行之處，各地政府為發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)制定并采取了一系列措施，如設(shè)立示范村、建設(shè)農(nóng)業(yè)園等，鼓勵(lì)農(nóng)民通過(guò)技能提升、拓寬就業(yè)面等增加非農(nóng)收入。但當(dāng)農(nóng)業(yè)園建成投產(chǎn)后，因農(nóng)民內(nèi)因及認(rèn)知程度不足，加之財(cái)政補(bǔ)貼的減少，很多農(nóng)民入不敷出，在農(nóng)田不足的情況下，農(nóng)民生活并未得到改善，甚至生活質(zhì)量有所降低。主要原因在于部分政府的政策與資金投入缺乏持續(xù)性，引發(fā)農(nóng)民依賴心理，無(wú)法從根本上提高農(nóng)民提升自身收入的積極性。新《土地管理法》在“堅(jiān)決農(nóng)民利益不受損”基礎(chǔ)上進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)、強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民權(quán)益的保障，農(nóng)民權(quán)益得到充分尊重與保護(hù)，才有動(dòng)力、有活力主動(dòng)、積極地參與到鄉(xiāng)村振興中[2]。為此新《土地管理法》在此方面的修改是對(duì)鄉(xiāng)村振興的重大利好。其一，保證農(nóng)民的土地不被隨意征收。新《土地管理法》中首次明確界定了何為“公共利益”，并對(duì)“任何單位和個(gè)人使用土地，必須使用國(guó)有土地”這一規(guī)定進(jìn)行了修訂。實(shí)際上，農(nóng)村閑置宅基地及住宅與未利用土地相似，是對(duì)土地資源的浪費(fèi)，因此對(duì)此類土地進(jìn)行征收已經(jīng)成為獲得新增土地的重要方式。新《土地管理法》明確了基于公共利益可動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)的六種情形，如政府組織的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷等。對(duì)于不在情形內(nèi)動(dòng)用國(guó)家征收權(quán)的行為予以嚴(yán)厲的制止與懲罰，在最大程度上保障了農(nóng)民的土地權(quán)益，保證農(nóng)民土地不可隨意征收。其二，對(duì)原有征地補(bǔ)償制度進(jìn)行改善，明確指出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能低于征地農(nóng)民原有的生活水平。原《土地管理法》征地補(bǔ)償方案根據(jù)被征收土地的原有功能予以編制，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)則根據(jù)年產(chǎn)值倍數(shù)法予以確定。而修改后的征地補(bǔ)償需要考慮區(qū)片綜合地價(jià)、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地產(chǎn)值、區(qū)位等多元化因素，以此為依據(jù)確定征地補(bǔ)償款。除此之外，新《土地管理法》新增了農(nóng)村村民住宅補(bǔ)償、社會(huì)保障款等規(guī)則，在保證被征地農(nóng)民生活水平、生活質(zhì)量的基礎(chǔ)上構(gòu)建了更具有長(zhǎng)效性、實(shí)效性的保障體系。其三，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)。原《土地管理法》中對(duì)土地征收采取審核批準(zhǔn)后予以公示的方法，而新《土地管理法》則將公示環(huán)節(jié)前置，賦予農(nóng)民知情權(quán)的同時(shí)，賦予農(nóng)民監(jiān)督權(quán)、話語(yǔ)權(quán)及參與權(quán)，與農(nóng)村區(qū)域自治政策（基層群眾自治制度）導(dǎo)向一致，致力于發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，使其認(rèn)識(shí)到自身的重要價(jià)值，繼而積極投身于鄉(xiāng)村振興中。
3優(yōu)化供給格局，助推鄉(xiāng)村康養(yǎng)及旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展
大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的有效路徑。近年來(lái)，隨著我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的縱深推進(jìn)，鄉(xiāng)村規(guī)劃愈加完善，但因土地不足，多元化的旅游功能無(wú)法成功嵌入到鄉(xiāng)村規(guī)劃中，既違背了多規(guī)合一的城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃原則，而且會(huì)限制鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展，制約鄉(xiāng)村旅游業(yè)溢出及帶動(dòng)效應(yīng)的發(fā)揮。與此同時(shí)，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)已經(jīng)步入老齡化時(shí)代，人口老齡化所帶來(lái)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、公共資源壓力不容忽視，加之積極老齡化理念尚未得到深入與推廣，從整體上來(lái)看我國(guó)養(yǎng)老問(wèn)題仍對(duì)國(guó)家政策及資金投入有較大的依賴性。因此發(fā)展農(nóng)村旅游業(yè)及康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為鄉(xiāng)村振興的著力點(diǎn)。從鄉(xiāng)村旅游業(yè)與康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，其依賴于完善的基礎(chǔ)設(shè)施，如旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游項(xiàng)目、民宿、康養(yǎng)配套設(shè)施等。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要使用大規(guī)模的土地，現(xiàn)有國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)已經(jīng)無(wú)法全面滿足鄉(xiāng)村新型產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的用地需求。新《土地管理法》消除了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的法律障礙，突破了原有土地供給格局，鄉(xiāng)村旅游業(yè)及康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)除了利用國(guó)有建設(shè)用地指標(biāo)以外，還可以利用集體建設(shè)用地，在很大程度上推進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整與升級(jí)。城市人逐漸追求鄉(xiāng)村的生活，鄉(xiāng)村是大自然的產(chǎn)物，青山綠水，沒(méi)有污染，適合城市人前往旅游，適合發(fā)展旅游業(yè)，新《土地管理法》確定土地指標(biāo)，國(guó)家可以在農(nóng)村建設(shè)旅游基礎(chǔ)項(xiàng)目，為游客提供寬廣的旅游空間，同時(shí)，農(nóng)民土地歸屬問(wèn)題被解決，降低農(nóng)民出現(xiàn)爭(zhēng)吵的幾率，有利于建設(shè)鄉(xiāng)村文化，政府可以將“文明鄉(xiāng)村”作為旅游宣傳的主題之一，一方面吸引更多的游客前往觀光，另一方面響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，建立美好文明鄉(xiāng)村。
4加大土地供給，有助于全面盤活農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)
新《土地管理法》第六十二條集中規(guī)定了對(duì)宅基地的管理內(nèi)容，確定了縣級(jí)人民政府應(yīng)保障農(nóng)村村民戶有所居、一戶一宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃應(yīng)改善村民居住環(huán)境、村民自愿有償退出宅基地、國(guó)家鼓勵(lì)盤活利用閑置宅基地等原則。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地如實(shí)法律障礙的破除以及農(nóng)村宅基地的盤活為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。新《土地管理法》實(shí)行背景下，可在保證國(guó)有建設(shè)用地存量的基礎(chǔ)上合理使用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地及宅基地。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村宅基地閑置率約為10.7%，愈發(fā)達(dá)地區(qū)閑置率越高。宅基地盤活后，所增加的土地?cái)?shù)量十分可觀，無(wú)論是轉(zhuǎn)化為居住地使用，還是轉(zhuǎn)化為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都將為農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入能量，而且可以有效緩解農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源不足的問(wèn)題。新《土地管理法》在土地方面保障了農(nóng)民的利益，將鄉(xiāng)村逐漸向城市靠攏，農(nóng)民生產(chǎn)的食物可以被帶入城市，城市的技術(shù)被引入鄉(xiāng)村，為農(nóng)村提供更大的發(fā)展空間，新土地模式能有效發(fā)揮農(nóng)民的最大能力，讓他們擁有自己的事業(yè)，提高人民幸福度，加速城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)型進(jìn)程。
5結(jié)束語(yǔ)
依個(gè)人觀點(diǎn)來(lái)看，新《土地管理法》的實(shí)行是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)化的必然選擇，也是推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的必由之路。結(jié)合上述分析，此次土地管理法規(guī)則的修訂與政策制度的改革促進(jìn)了農(nóng)村集體用地的市場(chǎng)化，能夠盤活農(nóng)村土地，激活土地市場(chǎng)生命力，并可實(shí)現(xiàn)土地附著物的合法化，為農(nóng)村勞動(dòng)力向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型提供了可能。與此同時(shí)，新《土地管理法》下，農(nóng)民土地權(quán)益得到進(jìn)一步保障，可激勵(lì)農(nóng)民參與非農(nóng)生產(chǎn)，提高農(nóng)民的非農(nóng)收入，對(duì)于縮小城鄉(xiāng)居民收入差距、促進(jìn)各類要素流向鄉(xiāng)村具有重要意義，可從經(jīng)濟(jì)、文化、理念等各個(gè)層面推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。
參考文獻(xiàn)
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[2]魏武剛.新修訂的土地管理法給鄉(xiāng)村帶來(lái)什么[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇，2020（1）：40-41.
作者:李哲群 單位:漳平市國(guó)土資源局西園國(guó)土資源所