稅收征管合作機(jī)制研究

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摘要：“一帶一路”倡議給我國及沿線國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貿(mào)易往來帶來了很多新的契機(jī)，而在發(fā)展的同時(shí)也有許多新生問題出現(xiàn)，這些問題中稅收占很大比重。稅收征管合作論壇上提出的“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制，對于實(shí)現(xiàn)我國與“一帶一路”沿線國家共同發(fā)展，促進(jìn)“走出去”企業(yè)對外投資與加強(qiáng)國際貿(mào)易合作有重要意義。本文從稅收征管體制的提出、稅收促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要性、“一帶一路”沿線國家稅收征管合作中存在的問題以及完善建議四個(gè)方面展開分析。

關(guān)鍵詞：稅收征管合作機(jī)制；情報(bào)交換；反避稅；爭端解決機(jī)制

一、稅收征管合作機(jī)制的提出

自2013年主席提出建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”形成“一帶一路”倡議后，國內(nèi)許多企業(yè)紛紛到沿線國家或地區(qū)進(jìn)行對外投資和工程承包等活動(dòng)，以此拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)正一步步深入推進(jìn)，稅收不斷在優(yōu)化生產(chǎn)要素配置、加強(qiáng)國際貿(mào)易合作方面發(fā)揮著重要作用。2019年4月18日第一屆“一帶一路”稅收征管合作論壇在我國浙江烏鎮(zhèn)召開，此論壇以“加強(qiáng)稅收合作，改善營商環(huán)境”為主題，成立了“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制。加強(qiáng)稅收的合作對于“一帶一路”沿線國家之間跨境貿(mào)易和投資壁壘的消除、國際經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步合作以及稅收政策的深度溝通具有重要意義?！耙粠б宦贰倍愂照鞴芎献鳈C(jī)制是為了促進(jìn)“一帶一路”合作方的貿(mào)易自由化、投資便利化以及經(jīng)濟(jì)增長而設(shè)立的非營利性官方合作機(jī)制，它是對現(xiàn)行多邊稅收合作機(jī)制和國際稅收體系的有益補(bǔ)充。該機(jī)制以“一帶一路”稅收征管能力促進(jìn)聯(lián)盟和稅收征管合作論壇為支柱，為積極推動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程進(jìn)一步助力。

二、稅收促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的重要性

自從“一帶一路”倡議提出以來，我國有更多的企業(yè)“走出去”進(jìn)行海外投資，但是由于沿線國家的稅收制度各有不同，在投資與經(jīng)濟(jì)往來的過程中免不了會(huì)產(chǎn)生稅收方面的風(fēng)險(xiǎn)和爭議，或者企業(yè)通過稅收協(xié)定存在的漏洞進(jìn)行國際避稅，因此加強(qiáng)稅收征管合作，通過稅收促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)尤為重要。

（一）減少稅收風(fēng)險(xiǎn)，提高區(qū)域合作

“一帶一路”沿線國家眾多，其經(jīng)濟(jì)水平與稅收制度有很大差異，各國在稅收方面的法律體系也各不相同，并且在近年來BEPS（BaseErosionandProfitShifting，稅基侵蝕和利潤轉(zhuǎn)移）的落實(shí)下，許多國家也在進(jìn)行稅法改革，因此風(fēng)險(xiǎn)處理經(jīng)驗(yàn)少的企業(yè)在投資時(shí)所面臨的稅收風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加，從而造成人力、物力、財(cái)力的損失，減少投資帶來的經(jīng)濟(jì)收益。所以，沿線國家應(yīng)增加稅收政策交流，完善稅收協(xié)定，加強(qiáng)稅收征管合作，以規(guī)避稅收風(fēng)險(xiǎn)，互利共贏。

（二）稅收合作可避免惡性稅收競爭

在“一帶一路”沿線國家進(jìn)行貿(mào)易往來時(shí)，稅收制度的差異使生產(chǎn)要素趨于向條件更有利的國家流入，為此國家的稅制改革容易引起稅收的惡性競爭，破壞稅收中性，使得稅收負(fù)擔(dān)扭曲。加強(qiáng)國家之間的稅收征管合作，可以在稅收問題有爭議的時(shí)候根據(jù)提前達(dá)成的共識進(jìn)行解決，抵制有害稅收競爭。

（三）國際稅收征管合作可以有效抵制國際避稅

“一帶一路”倡議下國家進(jìn)行貿(mào)易與投資必然會(huì)有企業(yè)通過國家間不同的稅收制度或者稅收協(xié)定的漏洞進(jìn)行國際避稅，從而侵蝕稅基，這不利于國際稅源的管理與監(jiān)控，損害稅收權(quán)益。我國與“一帶一路”沿線國家應(yīng)加強(qiáng)國際征管合作，及時(shí)交換稅收情報(bào)，共享稅收信息，進(jìn)行征管互助，以打擊國際避稅。

三、“一帶一路”沿線國家稅收征管合作中存在的問題

（一）單一情報(bào)交換無法滿足征管需要

自“一帶一路”倡議提出后，我國與沿線國家的稅收情報(bào)交換正在有序進(jìn)行，情報(bào)交換數(shù)量也不斷增加。盡管稅收情報(bào)交換的質(zhì)量不斷提高，但是沿線國家尚未建立普遍的法律體系與機(jī)制，仍有部分國家沒有簽訂稅收情報(bào)交換條款，并且國家間的稅收情報(bào)交換所需時(shí)間較長，不利于企業(yè)合法權(quán)益得到保護(hù)。隨著“一帶一路”倡議提出后對外投資的增加，稅收情報(bào)交換需求也在增加，目前國際上專業(yè)的稅收情報(bào)交換平臺較少，專業(yè)人才不足，對于稅務(wù)部門與其他部門之間的操作不流暢，不利于涉稅信息共享，無法滿足高要求的征管需要。1.情報(bào)內(nèi)容單一。目前，我國與“一帶一路”沿線國家關(guān)于情報(bào)交換主要是實(shí)施避免雙重征稅協(xié)定的規(guī)定方面，這使得涉及的相關(guān)稅種、情報(bào)的類型、范圍都比較單一。近年來，沿線國家的稅收情報(bào)交換涉及的稅種不斷增加，主要包括企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、關(guān)稅、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用等。但是我國仍以企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅為主，情報(bào)內(nèi)容主要以企業(yè)的境內(nèi)外的涉稅信息為主，較為單一化。2.情報(bào)交換形式單一?！秶H稅收情報(bào)交換工作規(guī)程》規(guī)定稅收情報(bào)交換的形式有專項(xiàng)情報(bào)交換、自動(dòng)情報(bào)交換、自發(fā)情報(bào)交換、行業(yè)范圍情報(bào)交換、同期稅務(wù)檢查和授權(quán)代表訪問等。然而，我國與沿線國家之間的稅收情報(bào)交換基本上都是專項(xiàng)情報(bào)交換，其他形式很少涉及。但是專項(xiàng)稅收情報(bào)交換需要配備更高水平的征管能力。就目前沿線國家的情況來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，國家稅收情報(bào)交換經(jīng)驗(yàn)不足，配備更高效率的征管挑戰(zhàn)也很大，而自動(dòng)情報(bào)交換所需要的交換成本較低，頻率也比較低，對征管水平的要求也更容易達(dá)到，但是我國與沿線國家對自動(dòng)情報(bào)交換的使用極少。

（二）稅收服務(wù)質(zhì)量有待提高

1.稅收服務(wù)水平有待提高。隨著“一帶一路”倡議的提出，貿(mào)易和對外投資不斷增加，“走出去”和“引進(jìn)來”企業(yè)的數(shù)量不斷增加，但是目前我們還沒有專門的稅收服務(wù)機(jī)構(gòu)可以為企業(yè)的對外貿(mào)易和跨境投資提供專門的資金支持與信息服務(wù)。稅收服務(wù)水平跟不上經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展則會(huì)導(dǎo)致不同部門之間缺乏信息交流，降低業(yè)務(wù)效率。同時(shí)，各個(gè)國家目前都處于缺乏稅收專業(yè)人才的狀況，缺乏專業(yè)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的對口稅收服務(wù)人才，這將難以對跨國投資的企業(yè)提供專業(yè)幫助。2.稅源管理難度較大。由于加入“一帶一路”倡議的國家眾多，進(jìn)行跨境投資與國際貿(mào)易的企業(yè)更多，以目前的稅收服務(wù)狀況對于這些企業(yè)還做不到專業(yè)的分類、錄入全面的信息與檔案，查找也不方便，更不利于掌握企業(yè)跨境投資的具體情況。從我國的層面看，對于沿線國家的獨(dú)立稅源我國缺少具有針對性的預(yù)測制度，導(dǎo)致稅源信息出現(xiàn)“被動(dòng)接受”局面。另外，稅務(wù)機(jī)關(guān)在進(jìn)行對外投資監(jiān)控時(shí)缺乏法律支撐，這不利于稅源的管理，損害了稅收權(quán)益。

（三）避稅信息不完善、不對稱

“一帶一路”建設(shè)合作的國家眾多，各國稅務(wù)部門對于反避稅的措施實(shí)施情況各不相同，對于跨過納稅人的經(jīng)營情況、投資信息了解的程度各不相同。而國際反避稅的合作需要沿線各國稅務(wù)部門全面協(xié)助，提供跨境企業(yè)的全面納稅信息。但是，目前國際上還沒有這方面的相關(guān)法律，加之各國的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀不同、對于信息的壟斷程度也不同，使得跨國企業(yè)進(jìn)行避稅活動(dòng)有充分的探尋空間，比如各國稅法的漏洞、沿線各國稅收制度的差異等。

（四）當(dāng)前國際稅收爭端解決機(jī)制具有局限性

目前，我國與沿線國家采用的國際爭端解決方法主要有相互協(xié)商程序（MAP），這是一種傳統(tǒng)的國際爭端解決方式。相互協(xié)商程序以自愿平等為前提，通過相互協(xié)商程序解決國際稅收爭議能在最大程度上尊重國家稅收主權(quán)，協(xié)商結(jié)果也能夠得到當(dāng)事國的認(rèn)可和執(zhí)行，正因?yàn)槿绱耍嗷f(xié)商程序明顯具有“軟解決”的性質(zhì)，在面對重大稅收爭端問題時(shí)，相互協(xié)商程序往往不能有效地解決爭端。1.相互協(xié)商程序效率較低。相互協(xié)商程序被各國廣泛接受為解決國際稅收爭端方式的一個(gè)重要原因在于，各國在該程序中擁有較大的自主權(quán)，對于稅收爭議何時(shí)解決、如何解決均由各國自主決定，這也造成了通過該種程序解決稅收爭端問題所需時(shí)間的不確定性，各國為保護(hù)稅收主權(quán)，往往趨利避害，愈重大的稅收爭議在當(dāng)事國之間往往愈難以形成各方一致的結(jié)果。“一帶一路”稅收爭端產(chǎn)生的主要原因之一在于沿線國家的稅收制度差異較大，如國家之間對居民定義、來源地規(guī)則、稅種類別、稅基范圍和稅率高低、納稅年度等概念可能存在不同的理解和看法，單純依靠僅有爭議當(dāng)事國參與的相互協(xié)商程序，意味著當(dāng)事國需要自主地就某些重要的傳統(tǒng)稅收理念進(jìn)行轉(zhuǎn)變或讓步，但這一轉(zhuǎn)變或讓步在短期內(nèi)并不容易實(shí)現(xiàn)。2.相互協(xié)商程序?qū){稅人利益保護(hù)不足。相互協(xié)商程序的主體只能是國家，納稅人雖可以通過向其居民國或國民國申請啟動(dòng)程序，但作為最直接的利害關(guān)系人，納稅人不但不能直接啟動(dòng)相互協(xié)商程序，也不能直接就爭議問題與國家協(xié)商，多數(shù)國家在雙邊稅收協(xié)定的相互協(xié)商程序條款中，也沒有賦予納稅人查閱相關(guān)案件材料和旁聽協(xié)商程序的權(quán)利，納稅人在程序中的參與度不足導(dǎo)致了相互協(xié)商程序的透明度和公開性較低。

四、完善“一帶一路”沿線國家稅收征管合作的建議

（一）推進(jìn)與沿線國家的稅收情報(bào)交換工作

我國與沿線國家應(yīng)在現(xiàn)有稅收情報(bào)交換情況的基礎(chǔ)上積極作出改進(jìn)，完善稅收情報(bào)交換系統(tǒng)，進(jìn)一步夯實(shí)信息系統(tǒng)，豐富稅收情報(bào)交換的內(nèi)容及形式，提高稅務(wù)人員專業(yè)素質(zhì)，建立國際稅收情報(bào)交換平臺。1.夯實(shí)情報(bào)交換基礎(chǔ)。首先，我們應(yīng)在信息全球化的大背景下，加強(qiáng)各國政府間合作，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)建立信息共同體，使沿線國家的稅收信息系統(tǒng)水平整體提高。在信息化的基礎(chǔ)上，提高情報(bào)交換效率。其次，借鑒發(fā)達(dá)國家的征稅實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在提高信息化水平的基礎(chǔ)上提高稅收征管能力，把信息化程度、征管水平、稅收情報(bào)交換方式與沿線國家基本國情相結(jié)合，擴(kuò)寬情報(bào)交換涉及的稅種，除個(gè)人、企業(yè)所得稅以外增加增值稅、消費(fèi)稅、機(jī)動(dòng)車使用稅等，多使用自動(dòng)情報(bào)交換方式，使稅收情報(bào)交換多元化，促進(jìn)稅收情報(bào)交換的進(jìn)一步發(fā)展。2.創(chuàng)建專項(xiàng)稅收情報(bào)交換平臺。隨著2019年國際稅收征管合作機(jī)制的提出，在“一帶一路”倡議稅收合作的大背景下，我國可以聯(lián)合“亞洲稅收管理與研究組織”“亞洲稅收論壇”以及“亞洲—大洋洲稅務(wù)師協(xié)會(huì)”等平臺，建立一個(gè)綜合性強(qiáng)的專項(xiàng)平臺，定期開展征管合作理論研討會(huì)，及時(shí)溝通交流、反饋情報(bào)交換信息，落實(shí)多邊稅收協(xié)定的簽署。另外，沿線國家應(yīng)該建立獨(dú)立的稅收情報(bào)交換領(lǐng)導(dǎo)小組，與其他稅務(wù)部門、海關(guān)及其他機(jī)構(gòu)加強(qiáng)合作，實(shí)現(xiàn)信息共享、情報(bào)交換、互聯(lián)互通，提高情報(bào)交換效率，形成完善的稅收情報(bào)交換體制。

（二）提高國際稅收服務(wù)水平

1.建立稅務(wù)人才合作培養(yǎng)機(jī)制。隨著“一帶一路”倡議給走出去企業(yè)帶來的巨大契機(jī)，國家與企業(yè)應(yīng)培養(yǎng)更多的知曉國際稅收與精通小語種的專業(yè)型人才，加強(qiáng)對相關(guān)稅務(wù)人員的培訓(xùn)，更多地引進(jìn)新型全能人才。同時(shí)，可以建立貿(mào)易區(qū)工作崗位與人才對接制度，實(shí)現(xiàn)人才崗位一對一供需均衡。其次，優(yōu)化人員考評機(jī)制。各國都應(yīng)該積極建立稽查與員工考核評級機(jī)制，結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)分批分類地管理與審查，促使稅務(wù)人員主動(dòng)學(xué)習(xí)新知識，了解最新稅收政策變化，提高業(yè)務(wù)水平。2.加強(qiáng)稅源管理專項(xiàng)平臺建設(shè)與稅源管理力度。首先，應(yīng)加強(qiáng)“一帶一路”沿線國家稅源管理的法律體系建設(shè)，為國際貿(mào)易與對外投資規(guī)范運(yùn)行做好后續(xù)保障，明確對企業(yè)涉稅項(xiàng)目進(jìn)行歸類，對資料申報(bào)流程、內(nèi)容等進(jìn)行詳細(xì)列明，通過法律的強(qiáng)制性與規(guī)范性減少企業(yè)的違規(guī)行為。其次，沿線國家應(yīng)深度合作建立專項(xiàng)稅源檔案庫，將稅務(wù)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)、銀行等的資料信息分類整合，從而把納稅人稅號與境外經(jīng)營情況、稅務(wù)項(xiàng)目、適用法律法規(guī)以及享受的稅收優(yōu)惠相聯(lián)系，進(jìn)而對稅源進(jìn)行跟蹤，防止流失。同時(shí)，構(gòu)建納稅評估機(jī)制，明確評估內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)，對稅源進(jìn)行多方面、多層次的管理。最后，利用數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的大數(shù)據(jù)優(yōu)勢建立一個(gè)可以精準(zhǔn)預(yù)測稅源的分析體系，提高“一帶一路”沿線國家稅收征管的預(yù)測能力，使稅源信息的局面由被動(dòng)變主動(dòng)。

（三）加強(qiáng)國際反避稅合作

首先，在加強(qiáng)國際稅收情報(bào)交換的基礎(chǔ)上，同時(shí)加強(qiáng)反避稅條款建設(shè)，為反避稅工作提供法律依據(jù)?？梢栽跅l例上列舉經(jīng)典案例以供參考，明確事前、事后義務(wù)，增加納稅人權(quán)益保護(hù)條款，為我國納稅人的合法權(quán)益提供保障，維護(hù)我國稅收管轄權(quán)，提高我國稅收的國際競爭力。其次，可以借鑒發(fā)達(dá)國家反避稅的成功經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)化稅務(wù)部門的優(yōu)先處置權(quán)，政府有權(quán)處置不正當(dāng)稅務(wù)行為。在納稅人避稅證據(jù)確鑿的情況下，如果納稅人不配合，當(dāng)事國稅務(wù)部門就有權(quán)按照市場正常尺度自行決定該筆交易價(jià)格并調(diào)整利潤，該種調(diào)整不受其他當(dāng)事國的舉證責(zé)任約束。再次，強(qiáng)化我國的稅務(wù)執(zhí)法力度，完善稅務(wù)司法監(jiān)管機(jī)制，提高政府部門的重視程度，建立一支專業(yè)業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、法律知識熟練的隊(duì)伍，提高稽查人員比重。而且，為了保證稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)法的公平公正，我國還需要加強(qiáng)司法解釋對稅務(wù)機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的監(jiān)督作用。

（四）提升爭端解決的效率與效力

當(dāng)前，我國在“一帶一路”沿線國家中對于國際爭端的解決主要通過雙邊稅收協(xié)定中的相互協(xié)商條款，而爭端解決機(jī)制是否高效又會(huì)直接影響到對外投資決策。因此，政府職能部門應(yīng)進(jìn)一步配置資源，進(jìn)一步合作以提高雙邊稅收協(xié)定下的雙邊涉稅爭議解決效率，呼吁更多的沿線國家簽訂稅收協(xié)定，定期進(jìn)行溝通交流。對于涉及多國的復(fù)雜稅收爭議，進(jìn)一步探索尋找一個(gè)具有可行性的多邊爭端解決機(jī)制。1.建立和完善相互協(xié)商程序條款。截至2017年5月，我國已與“一帶一路”沿線國家中的54個(gè)國家簽訂了雙邊稅收協(xié)定。我國在與“一帶一路”沿線國家簽訂相互協(xié)商條款時(shí)，應(yīng)賦予納稅人部分參與相互協(xié)商程序的權(quán)利，這有利于保護(hù)我國跨境納稅人的合法權(quán)益，對稅制、法治欠發(fā)達(dá)的國家進(jìn)行國際社會(huì)監(jiān)督，保證相互協(xié)商程序的順利進(jìn)行和有效執(zhí)行。2.啟動(dòng)稅收仲裁程序。將稅收仲裁程序作為相互協(xié)商程序的補(bǔ)充性爭端解決方式，同時(shí)建立與完善稅收仲裁程序條款解決“一帶一路”稅收爭議。一方面，引入稅收仲裁條款有助于保護(hù)我國跨國納稅人的稅收權(quán)益。單一的相互協(xié)商程序并不能滿足保護(hù)納稅人的需求，稅收仲裁程序作為稅收爭議解決機(jī)制的新發(fā)展，為納稅人參與爭端解決程序、高效解決稅收爭議、保證稅收爭議結(jié)果公平等方面提供了可能。另一方面，引入稅收仲裁條款也有利于維護(hù)我國的稅收主權(quán)。我國作為發(fā)展中國家，某些情況下僅通過相互協(xié)商程序并不能有效地解決稅收爭端。我國與“一帶一路”沿線國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各不相同，存在一定的差異，在與這些國家進(jìn)行相互協(xié)商解決稅收爭端時(shí)就會(huì)顯得力不從心，適時(shí)引入稅收仲裁程序條款，通過中立仲裁機(jī)構(gòu)以及公正的仲裁規(guī)則，能夠促使我國在解決與部分“一帶一路”沿線國家的稅收爭端問題上占據(jù)主動(dòng)權(quán)，維護(hù)我國的稅收利益。

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作者：趙翎羽 單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)