多目標稅務管理綜合評析
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一些專家認為，稅務管理現(xiàn)代化的基本要求是，將現(xiàn)代管理理論和電子計算機等管理手段運用于稅務管理的研究與實踐[1]；還有一些學者認為，可以運用系統(tǒng)分析的觀點和方法，把稅務管理置身于國民經(jīng)濟這一大系統(tǒng)中進行研究，從而分析稅收分配活動對系統(tǒng)其他環(huán)節(jié)的影響，制訂切實可行的稅務管理決策，提高稅務管理的效果。運用先進的管理工具特別是電子計算技術，使稅務管理學的研究，從傳統(tǒng)的定性分析向定性與定量相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)化。張勝民[2]認為隨著世界經(jīng)濟一體化的深入和我國社會主義市場經(jīng)濟體制的日益完善，稅制改革理論研究正經(jīng)歷著實踐的挑戰(zhàn)。對當前稅制結(jié)構(gòu)國際趨同化的趨勢以及我國稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問題進行了力所能及的探索。對稅務管理現(xiàn)代化可作以下概念描述：以依法治稅、依法行政為基礎，形成信息化支撐下的征收、管理、稽查專業(yè)化分工格局，形成符合一體化要求的稅收征管信息系統(tǒng)以及完善的城自統(tǒng)一的稅收征管模式，實現(xiàn)在先進的信息技術、管理制度、組織文化和高素質(zhì)人力資源等要素支持下的以電子稅務為重要特征的集成化的集約型稅務和服務型稅務。由此可見，稅務管理是一門涉及內(nèi)容廣泛又相對獨立的管理科學，是指以國家有關職能部門為載體，對稅收分配活動進行決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制和監(jiān)督的活動。稅務管理現(xiàn)代化包含了兩個基本要素：稅收征管手段的現(xiàn)代化以及稅收征管績效的現(xiàn)代化。對于稅收征管手段，即稅收現(xiàn)代化實現(xiàn)的途徑，是稅收征管系統(tǒng)的人力、物力的支撐能力，表示為組織資源能力。從政府治理的角度看，稅務管理現(xiàn)代化績效具有兩個相互關聯(lián)的價值取向，即以“結(jié)果”為導向，追求成本效益，實現(xiàn)集約型稅務和以“客戶”為導向，追求服務品質(zhì)，實現(xiàn)服務型稅務。稅務管理手段現(xiàn)代化是指在稅務管理中應用先進的管理工具，如計算機、通訊對講機、現(xiàn)代化交通工具和檢測儀器等，使管理達到經(jīng)濟、準確、及時、完整、高效的目的，稅務管理手段現(xiàn)代化，是實現(xiàn)稅務管理現(xiàn)代化的必要條件。
2稅務管理現(xiàn)代化指標設計原則
在稅務管理現(xiàn)代化中有兩個相互關聯(lián)的價值取向，即以“結(jié)果”為導向和以“客戶”為導向，前者即追求成本效益，實現(xiàn)集約型稅務，后者是追求服務品質(zhì)，實現(xiàn)服務型稅務。稅務管理現(xiàn)代化就是集約型稅務加上服務型稅務[2]，因此應遵循以下基本原則：①規(guī)范性和導向性；②綜合性和功能性；③可行性和可操作性。
3稅務管理現(xiàn)代化源指標系統(tǒng)構(gòu)建
為充分體現(xiàn)構(gòu)建稅務管理現(xiàn)代化指標體系的基本原則以及其運用過程，構(gòu)建稅務管理現(xiàn)代化指標體系可分為兩個階段進行：首先，從評估稅務管理現(xiàn)代化的內(nèi)涵角度，提出一套可供選擇的評估指標，即源指標；然后，基于基本原則，從源指標中篩選出用作主導性評估的核心指標，而其余源指標則構(gòu)成用作輔助性評估的外圍指標?；诙悇展芾憩F(xiàn)代化內(nèi)涵，可以將稅務管理現(xiàn)代化指標體系劃分為目標層、準則層和指標層等三個層次。目標層為稅務管理現(xiàn)代化；準則層由稅收征管效能、辦稅服務品質(zhì)以及組織資源能力等三部分構(gòu)成；指標層包括稅收征管質(zhì)量、稅收效率、稅收貢獻、稅收執(zhí)法水平、電子化服務、納稅人對服務的體驗、信息技術支持能力、管理制度支持能力、組織文化支持能力、人力資源支持能力等10個評估領域。
3.1評估稅收征管效能河北省地方稅務局地方課題組把稅收成本與效率指標分為成本指標和效率指標兩部分[3]。臧秀清和許楠[4]提出了稅收征管效率的綜合評價指標體系，其中包含了人均征稅率、登記率、申報率、入庫率、處罰率、征稅成本率、稅收計劃完成率和稅收收入增長率八個方面的指標。曹魁[5]從稅法的執(zhí)行情況、地方稅務機關征稅成本與效率以及納稅人納稅成本與效率三個方面入手，提出了一個評價我國地方稅收成本與效率的綜合評價指標體系。邵學峰[6]指出稅收質(zhì)量是指稅收效率、稅收公平及二者均衡的狀態(tài)，主要體現(xiàn)在稅收結(jié)構(gòu)、稅收分權體制以及稅收征收管理機制三個方面上。
3.2評估辦稅服務品質(zhì)有關納稅服務品質(zhì)的研究，伍艷紅認為我國已經(jīng)將優(yōu)化服務、管理就是服務作為征管改革的目標提出來，但服務水平的改善程度還相對有限，主要是思想觀念沒有徹底改變。優(yōu)化服務不是純粹的微笑服務，而應該以納稅人為中心，引進“客戶關系管理”技術，為納稅人提供更好的服務。因此稅務工作人員不僅要有好的服務態(tài)度，還要掌握較全面的稅收知識和相關的法律知識，要有較好的口頭表達能力和應變能力，另外要熟練掌握計算機操作技能。把立足點真正轉(zhuǎn)移到以納稅人為重心上來。
3.3評估組織資源能力有關組織資源能力的研究，孟慶啟[7]認為在全國稅務管理中應強調(diào)樹立現(xiàn)代化管理理念，并從科學設計稅制體系、完善財稅管理體制、建設現(xiàn)代化的“電子稅務局”、改革優(yōu)化征管模式和建立一支具有現(xiàn)代管理能力的稅務公務員隊伍等方面入手，實現(xiàn)稅務管理現(xiàn)代化。蔣正華[7]認為應在學習與借鑒的基礎上，結(jié)合中國國情，創(chuàng)造出有中國特色的管理理論。孫宏科[8]認為用信息技術建立現(xiàn)代化管理體系是實現(xiàn)現(xiàn)代化管理的基礎和前提。
4核心指標和外圍指標構(gòu)建
4.1對稅收征管效能層源指標的分析、篩選和定位
第一，關于稅收征管質(zhì)量評估指標。在稅務管理現(xiàn)代化源指標體系中，評估稅收征管質(zhì)量的指標為稅務登記率、納稅申報率和稅款入庫率等“三率”?！叭省狈从车闹饕嵌愂照鞴苓^程中的一些微觀具體環(huán)節(jié)，其綜合性和功能性不夠強，所體現(xiàn)的稅務管理現(xiàn)代化的屬性和特征并不突出；“三率”既顯示了稅務機關的稅收征管質(zhì)量、控制力度和工作能動性，同時又包含了納稅人這個主體對國家稅收法律法規(guī)的遵從度，而后者卻導致對評估對象的偏離，因為稅務管理現(xiàn)代化指標所衡量的對象無疑應是征稅人的活動，而不是納稅人的行為。因此，在對稅務管理現(xiàn)代化進行評估時，不宣直接將與稅收征管質(zhì)量考核相關的“三率”當作核心指標，而可將具列為輔助性外圍指標。
第二，關于稅收效率評估指標。在源指標體系中，征稅成本率和人均征稅額是最能反映稅收效率的兩項重要指標，因而具有核心指標的意義。
第三，關于稅收貢獻評估指標。從微觀層面上看，稅收收入貢獻率對于一個稅務機關本身而言無疑具有相當?shù)闹匾?，因為它反映了其稅收征管職能發(fā)揮的程度以及對所在地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展做出的貢獻。當然，對于一個城市的地方稅務而言，該項指標還在—定程度上體現(xiàn)出城市服務業(yè)發(fā)展和城市化的水平。
第四，關于稅收執(zhí)法水平評估指標。源指標體系中的涉稅政策合法率、稅收執(zhí)法程序正確率、行政復議維持率和行政訴訟勝訴率等四項指標僅僅能體現(xiàn)稅收執(zhí)法水平的一些側(cè)面，難以代表稅務管理現(xiàn)代化的“高標準、嚴要求”，也不容易做出客觀、公正的評估，故它們成為核心指標的條件尚不成熟。例如，申請行政復議、提起行政訴訟的納稅人在全部納稅人中僅僅是少數(shù)，其涉及面較窄，況且行政復議維持率、行政訴訟勝訴率過高、過低都不適宜，這種局限性和不確定性是不容忽視的?？紤]到目前我國稅務機關切實做到依法治稅、依法行政的任務仍然十分艱巨，將上述四項源指標定位為輔助性外圍指標，從一個層面上評估稅務管理現(xiàn)代化水平，也還是有現(xiàn)實意義的。
4.2對納稅服務品質(zhì)層源指標的分析、篩選和定位
其一，關于電子化服務評估指標?，F(xiàn)代化的納稅服務講求全天候、零距離、方便、快捷、多樣化、個性化、低成本和高滿意度等，而從技術上看，惟有電子化服務才有可能在最大限度上同時滿足上述所有要求，它不僅可以為納稅人提供一個可選擇的全新報繳稅方式，還有助于稅務機關（征稅人）提高其稅收成本效益。因此，在源指標體系中，咨詢電話質(zhì)量指數(shù)、按稅額的電子化報繳率和按稅戶的電子化報繳率構(gòu)成了衡量稅務管理現(xiàn)代化的三項核心指標。源指標互聯(lián)網(wǎng)站點日均訪問量雖從某種角度反映了稅務機關網(wǎng)上納稅服務的普及水平，但它與納稅服務品質(zhì)之間的關聯(lián)性難以精確測度，故只能視作一項輔助性外圍指標。
其二，關于納稅人對服務的體驗評估指標。源指標納稅人綜合滿意度反映了納稅人對稅收征管和納稅服務的切身體驗，盡管其主觀性較強，但仍不失為一種作綜合評估的有效指標，這種評估是其他客觀評估所無法取代的，所以應將其列為一項核心指標。
4.3對組織資源能力層源指標的分析、篩選和定位
其一，關于信息技術支持能力評估指標。源指標納稅數(shù)據(jù)處理集中度綜合體現(xiàn)了稅收征管信息化的水平，較高的納稅數(shù)據(jù)處理集中度原則上要求有較大的信息技術投入，較高的計算機使用普及率，較大的戶均稅收征管信息量和人均行政管理信息量，以及較強的涉稅信息共享水平等，因而該指標是綜合衡量信息技術支持能力的一項核心指標。另一方面，在實際工作中，源指標信息技術投入比重和人均計算機擁有量較為直觀地體現(xiàn)了稅務機關自身的信息化建設水平，而源指標戶均稅收征管信息量、人均行政管理信息量以及涉及稅務信息共享率雖缺乏綜合性以及精確、統(tǒng)一的評價標準，但也能在一定程度上反映稅務機關信息化管理的潛在能力，所以上述五項源指標均可用作評估信息技術支持能力的輔助性外圍指標。
其二，關于管理制度支持能力評估指標。源指標組織決策機制完善度、行政執(zhí)法制約機制完善度雖能從一定角度反映稅務機關內(nèi)部管理制度的建設水平，但難以精確界定和測度，故宜列為輔助性外圍指標。能級管理在很大程度上反映出內(nèi)部人事管理制度的支持能力，但是因為其橫向可比性不強，短期內(nèi)在行業(yè)內(nèi)推廣的可能性不大，故可將源指標能級管理覆蓋率視作一項輔助性外圍指標。ISO質(zhì)量管理體現(xiàn)了現(xiàn)代稅務管理的一種規(guī)范化模式，具有較大的推廣價值，但源指標ISO質(zhì)量管理指數(shù)作為核心指標還不夠成熟，故不妨也將其列為一項輔助性外圍指標。
其三，關于組織文化支持能力評估指標。源指標組織使命認同度和組織文化保障能力的內(nèi)涵十分豐富，也具有實用價值，但其規(guī)范性意義不很嚴格、明確，且難以精確界定和測度，故將其視作輔助性外圍指標。
其四，關于人力資源支持能力評估指標。源指標大專以上學歷人員比重反映了稅務人員的基本文化素質(zhì)，而源指標人均繼續(xù)教育天數(shù)則從一個重要側(cè)面體現(xiàn)出稅務人員專業(yè)或業(yè)務知識更新的情況，這兩項指標相輔相成，對稅務機關的人力資源能力建設水平形成綜合評估，可視作核心指標。由于稅務機關的主體業(yè)務是稅收征管而非研究與開發(fā)，故對稅務人員的學歷要求總體上應以適度為原則，而源指標研究生學歷人員比重在不同行政層次的稅務機關應達到什么標難，不是一個容易確定的問題；源指標大學外語四級以上水平人員比重所測度的對象主要是年齡層次較低、大學畢業(yè)時間較晚的稅務人員，故其覆蓋面有一定的局限性；源指標信息技術應用能力合格率在一定程度上體現(xiàn)了稅務人員的信息化素質(zhì)和能力，頗有實際意義，但對其進行測度尚缺乏嚴格、統(tǒng)一和相對穩(wěn)定的標準，因而這三項源指標可用作外圍指標。稅務管理現(xiàn)代化綜合評價體系是一個綜合性的、社會性的、環(huán)境的綜合評價體系，該體系是由一些分類別、多系統(tǒng)、多層次的指標構(gòu)成。經(jīng)過對32項源指標的分析、篩選和定性，形成了一種結(jié)構(gòu)與功能分化、可操作性較強的稅務管理現(xiàn)代化指標構(gòu)成方案。該方案由核心指標和外圍指標兩個部分或兩個子體系構(gòu)成，9項核心指標是主導性評估指標，23項外圍指標則是輔助性評估指標。核心指標和外圍指標的地位與作用不同，在實際評估中應以核心指標為主導，并酌情選用一定的外圍指標作輔助、配合。