稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成客觀因素及預(yù)防措施

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摘要:稅收執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是指稅務(wù)部門及其執(zhí)法人員在行使稅收?qǐng)?zhí)法過程中潛在的、因執(zhí)法主體作為和不作為可能需要承擔(dān)法律責(zé)任的危險(xiǎn)因素的集合。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，包括稅款征收風(fēng)險(xiǎn)、稅務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)、納稅服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、出口退(免)稅風(fēng)險(xiǎn)、稅收法制風(fēng)險(xiǎn)等。執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的形成，有執(zhí)法主體的主觀原因，也有管理機(jī)制的客觀因素。為有效規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，需要深入分析執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的客觀因素，采取有效應(yīng)對(duì)措施，力避風(fēng)險(xiǎn)形成。本文從不同層面，針對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的客觀因素以及加強(qiáng)稅法執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，進(jìn)行綜合性的論述。

關(guān)鍵詞：稅法;執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn);形成;客觀因素;預(yù)防措施

一、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的客觀因素

當(dāng)前，如何有效摒棄稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的客觀因素，有效地預(yù)防和化解執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于深入推動(dòng)稅收?qǐng)?zhí)法，建立高效的執(zhí)法體系，顯得尤為突出和重要。稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的客觀因素，集中體現(xiàn)在以下三個(gè)層面：

(一)制度層面一是政策制定人員風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。政策的制定往往只單純強(qiáng)調(diào)稅務(wù)人員的責(zé)任落實(shí)，這在推動(dòng)制度落實(shí)方面的確能起到較好的推動(dòng)作用，但同時(shí)也往往忽視了對(duì)執(zhí)法人員的法律保護(hù)，超出了執(zhí)法人員的一般水準(zhǔn)，將執(zhí)法人員定位在必須具有較高專業(yè)執(zhí)法水平的層面，一旦出現(xiàn)問題，往往為司法機(jī)關(guān)追究稅務(wù)人員責(zé)任提供了法律依據(jù)；二是行業(yè)專業(yè)性強(qiáng)。有些稅收政策帶有很強(qiáng)的行業(yè)專業(yè)性，吃透政策的前提是掌握該行業(yè)的生產(chǎn)工藝特點(diǎn)，這對(duì)稅務(wù)執(zhí)法人員的行業(yè)專業(yè)知識(shí)提出了很高的把控要求，由于稅務(wù)人員知識(shí)面的掌握程度不一，經(jīng)驗(yàn)不一，水平參差不齊，往往導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)；三是政策缺乏可操作性。任何政策的執(zhí)行必須依靠強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，措施得力才能達(dá)到監(jiān)管效果，尤其是基層稅務(wù)部門受制于資金、技術(shù)等各方面影響較大，往往形成一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。比如，有些政策需要準(zhǔn)確核實(shí)貨物產(chǎn)地，這在理論上是成立的，但在實(shí)際操作中，以目前的稅務(wù)監(jiān)管手段，單靠稅務(wù)部門自身的力量進(jìn)行產(chǎn)品溯源，產(chǎn)品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)監(jiān)管，很難準(zhǔn)確確定具體每批貨物的產(chǎn)地和出處。稅收政策復(fù)雜，可操作性低，無形中提高了一線稅務(wù)干部的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

(二)管理層面一是層層兜底定責(zé)。兜底式的定責(zé)固然能促使下級(jí)監(jiān)管者想盡一切辦法加強(qiáng)監(jiān)管，但在實(shí)踐中往往囿于條件局限，并沒有很好的措施可供采取和使用，達(dá)不到初設(shè)的理想效果；二是稅企責(zé)任不清。政策能否落實(shí)到位，需要行政主體和行政相對(duì)人兩方共同完成，部分政策還需要由其他相關(guān)職能部門共同參與、認(rèn)定。為落實(shí)政策精神，上級(jí)機(jī)關(guān)往往要求基層稅務(wù)部門對(duì)政策百分百落實(shí)到位，而忽視了企業(yè)作為獨(dú)立的市場(chǎng)主體，其行為對(duì)稅收管理帶來的影響；三是“放管服”改革滯后。在“放管服”改革的大背景下，應(yīng)加快審批事項(xiàng)清理力度和速度，能不審批的事項(xiàng)，堅(jiān)決不再審批，把更多的行政資源放在“事后”監(jiān)管上來。對(duì)不再審批的事項(xiàng)，采取事后抽查和社會(huì)化管稅相結(jié)合的方式強(qiáng)化監(jiān)管。

(三)執(zhí)法層面一是執(zhí)法手段滯后。任何政策的執(zhí)行，都必須輔之以相應(yīng)的措施或手段，比如，有些政策需要對(duì)某類人員的從業(yè)情況進(jìn)行準(zhǔn)確掌握，而這本身屬于企業(yè)內(nèi)部管理的范疇。由于稅企之間信息的不對(duì)稱，信息的主動(dòng)權(quán)完全掌握在企業(yè)一方。比如，在“放管服”的大背景下，如果沒有“大數(shù)據(jù)”支持的后續(xù)監(jiān)管措施，納稅人就可能存在利用管理漏洞，虛假申報(bào)虛開發(fā)票，然后走逃，造成稅款流失。以目前稅務(wù)部門的監(jiān)控手段，很難獲取從業(yè)人員的準(zhǔn)確情況，也就增加了企業(yè)隱瞞真實(shí)情況的道德風(fēng)險(xiǎn)，提高了一線稅務(wù)干部的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；二是執(zhí)法力量分散。一線稅務(wù)人員除稅源監(jiān)控、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)事項(xiàng)之外，同時(shí)還負(fù)擔(dān)著一些的非業(yè)務(wù)事項(xiàng)，伴隨著人員的老齡化，一線執(zhí)法人員偏少。執(zhí)法人員個(gè)體執(zhí)法往往缺少執(zhí)法合力，執(zhí)法事項(xiàng)多，取證難度大，周期長(zhǎng)，時(shí)間成本高；三是稅收共治格局尚未形成。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展中稅源主體數(shù)量呈現(xiàn)幾何級(jí)爆發(fā)式增長(zhǎng)，新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變革，經(jīng)濟(jì)形態(tài)日益多元化。單靠稅務(wù)部門自身的力量，在稅源管理和稅收?qǐng)?zhí)法中已明顯“勢(shì)單力薄”，而目前的社會(huì)化管稅機(jī)制及平臺(tái)建設(shè)進(jìn)展緩慢，尚未形成比較成熟的模式，稅收共治格局路途漫長(zhǎng)。

二、稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的預(yù)防措施

就以上三個(gè)層面對(duì)稅法執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的分析結(jié)果來看，筆者認(rèn)為，稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)形成的根本原因是變化的稅源形勢(shì)與滯后的稅源管理之間的矛盾。從執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度，筆者認(rèn)為應(yīng)該做好以下幾個(gè)方面：

(一)優(yōu)化稅收制度設(shè)計(jì)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)稅收政策及具體辦法的制定，既要考慮到具體的部署、執(zhí)行、落實(shí)，又要兼顧對(duì)執(zhí)法人員的法律保護(hù)，從制度的層面做好風(fēng)險(xiǎn)防范工作：一是樹立“無責(zé)推定”新理念。涉及監(jiān)管職責(zé)的政策，改變過去層層兜底式的責(zé)任設(shè)定方式，合理設(shè)定政策執(zhí)行責(zé)任。按照“無責(zé)推定”的原則，只有在有證據(jù)證明稅務(wù)執(zhí)法人員存在主觀故意的情況下，確定稅務(wù)執(zhí)法人員責(zé)任，摒棄以行政結(jié)果來定責(zé)的陳舊思路。二是建立部門執(zhí)法責(zé)任制。以稅收?qǐng)?zhí)法風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，創(chuàng)新執(zhí)法方式方法，建立集約高效、分權(quán)制約的新型執(zhí)法模式。采取部門負(fù)責(zé)制，執(zhí)法責(zé)任落實(shí)到部門，不再定崗定責(zé)到個(gè)人，由部門統(tǒng)一、隨機(jī)分配執(zhí)法任務(wù)，匯總分析執(zhí)法結(jié)果，部門統(tǒng)一進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)研判，按事項(xiàng)分配執(zhí)法任務(wù)。三是明確界定稅企責(zé)任。目前的稅收制度設(shè)計(jì)中缺少清晰的責(zé)任設(shè)定，往往導(dǎo)致稅企責(zé)任不清，帶來納稅人一旦出現(xiàn)問題，稅務(wù)機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員無端背負(fù)責(zé)任的問題。在以后制度及規(guī)則制定中應(yīng)該明確界定，企業(yè)不作為、不能為的情況下，稅務(wù)部門應(yīng)該且可以采取哪些措施或手段，措施采取了，“窮盡目前手段”盡力做好了，職責(zé)也就應(yīng)該界定為落實(shí)到位了。

(二)加快“放管服”改革，深入落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)按照“放管服”改革的思路設(shè)計(jì)，全面梳理稅收管理中的“不到位”事項(xiàng)，能不審批的堅(jiān)決不再審批，該服務(wù)的一定強(qiáng)化服務(wù)，寓執(zhí)法于服務(wù)之中，在面向納稅人的前臺(tái)盡可能多的體現(xiàn)出“納稅服務(wù)”，在稅收“大數(shù)據(jù)”的后臺(tái)，在不干擾納稅人經(jīng)營(yíng)的情況下，實(shí)現(xiàn)“悄無聲息”的稅收?qǐng)?zhí)法。一是尊重企業(yè)的主體地位。企業(yè)是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，在稅企關(guān)系中，也應(yīng)該相應(yīng)的成為責(zé)任主體，如實(shí)提供經(jīng)營(yíng)管理信息，并對(duì)稅收行為承擔(dān)法律責(zé)任。只有把稅企責(zé)任分清，才能讓企業(yè)具有強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)，才能不斷提高納稅人的稅法遵從度，在稅收中主動(dòng)擔(dān)責(zé)，在全社會(huì)培育健康的稅收法治環(huán)境。二是加快稅收“簡(jiǎn)政放權(quán)”。不需要審批的稅收事項(xiàng)，堅(jiān)決不再審批，“可批可不批”的事項(xiàng)，也不再審批，把事前事項(xiàng)的工作重點(diǎn)放到優(yōu)化納稅服務(wù)上來。某項(xiàng)審批事項(xiàng)，如果不能起到監(jiān)管的目的就失去了審批的意義，增加行政成本和執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)該不斷梳理審批事項(xiàng)，及時(shí)下放審批權(quán)限，改變管理模式，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到稅務(wù)事項(xiàng)的后續(xù)管理中來。三是強(qiáng)化稅務(wù)事項(xiàng)的后續(xù)管理。以風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，依托信息化技術(shù)，利用稅收“大數(shù)據(jù)”強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、排查，分類排除風(fēng)險(xiǎn)。加大綜合治稅平臺(tái)的第三方信息采集，篩選出風(fēng)險(xiǎn)較大的涉稅事項(xiàng)，進(jìn)行提醒、核查、評(píng)估、稽查。充分做好信用管理機(jī)制建設(shè)，建立納稅信用積分制度，采取正向激勵(lì)和負(fù)面清單相結(jié)合方式，不斷完善稅收信用體系，并不斷將信用機(jī)制與稅收信息化機(jī)制結(jié)合，提高信息化信用機(jī)制建設(shè)水平。

(三)夯實(shí)征管基礎(chǔ)，創(chuàng)新內(nèi)控監(jiān)督機(jī)制一是強(qiáng)化部門分權(quán)制約。以征管改革為切入點(diǎn)，全面理順機(jī)構(gòu)職能、崗責(zé)設(shè)置、業(yè)務(wù)流程，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)與事項(xiàng)相匹配，形成分權(quán)制約的內(nèi)部管理格局，改變執(zhí)法權(quán)過于集中少數(shù)部門和個(gè)別崗位的格局，有效分散部門執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。二是弱化個(gè)人執(zhí)法權(quán)。建立集體執(zhí)法責(zé)任制，將執(zhí)法權(quán)限設(shè)置在基層科室，不再細(xì)化到個(gè)人，實(shí)行集體決策、統(tǒng)一分配、因事分工、匯總反饋的新型執(zhí)法責(zé)任制。三是加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督制約。完善內(nèi)控監(jiān)督制約機(jī)制，強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)的督查內(nèi)審和稅收?qǐng)?zhí)法事項(xiàng)復(fù)審復(fù)查力度，由法制部門定期梳理執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，利用內(nèi)部執(zhí)法內(nèi)控平臺(tái)，不斷強(qiáng)化執(zhí)法數(shù)據(jù)篩查，有效甄別執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，常態(tài)化進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示、紅線警示。

(四)依托社會(huì)化管稅平臺(tái)，形成稅收共治格局一是構(gòu)建社會(huì)化管稅平臺(tái)機(jī)制。破解當(dāng)前稅源管理手段單一，力量薄弱的問題，必須依靠社會(huì)力量，多方獲取稅源信息，加速社會(huì)化管稅平臺(tái)機(jī)制建設(shè)步伐。二是加強(qiáng)稅源社會(huì)化管理體系建設(shè)。充分發(fā)揮政府在稅源管理中的主導(dǎo)作用，協(xié)調(diào)各部門及社會(huì)中介機(jī)構(gòu)等各方力量參與配合，建立起政府主導(dǎo)、稅務(wù)主辦、部門協(xié)作、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局。三是充分利用“大數(shù)據(jù)”，強(qiáng)化稅收管稅。稅收社會(huì)化管理中，必須依托大數(shù)據(jù)和人工智能的發(fā)展，依托信息化從各種渠道獲取數(shù)據(jù)資源，依靠人工智能進(jìn)行數(shù)據(jù)篩查和甄別。

三、結(jié)束語

綜上所述，面對(duì)稅源形勢(shì)的變化，傳統(tǒng)的稅收制度設(shè)計(jì)和稅源管理方式已很難適應(yīng)當(dāng)前的需要。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和稅源形勢(shì)的發(fā)展，建立新型q2稅源管控體系，是解決當(dāng)前矛盾的根本選擇和有效途徑。

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作者：張艷艷 單位：煙臺(tái)業(yè)達(dá)環(huán)衛(wèi)有限公司