農(nóng)村水利工程建后管理問題與模式

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摘要:農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施體系中小型水利工程占據(jù)著重要地位，在解決農(nóng)田灌溉與排水問題、改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)民生活水平及實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收等方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，自實行農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革以來，農(nóng)村水利建后管理存在許多問題，并已成為制約農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和"新農(nóng)村"建設(shè)的關(guān)鍵因素。為建立長效管理機(jī)制，保證工程效應(yīng)的正常發(fā)揮，吸收農(nóng)民積極參與工程管理為解決小農(nóng)水建后問題的有效途徑。

關(guān)鍵詞:小農(nóng)水;建后管理;問題分析;農(nóng)民參與

引言

農(nóng)村小型水利是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)性工程，在提高農(nóng)民生活水平、改善農(nóng)村生產(chǎn)條件以及增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力等方面發(fā)揮著不可替代的作用。一直以來，以政府為主導(dǎo)的建后管理模式為我國農(nóng)村小型水利運行的主要方式，自實行農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度改革以來，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站承擔(dān)的農(nóng)村水事管理職能、作用和地位發(fā)生了顯著的改變，水利管理者的權(quán)責(zé)關(guān)系和綜合管理體系面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。實踐表明，在保障鄉(xiāng)村水利工程建后正常運行方面農(nóng)戶參與的管理方式具有顯著的效益，充分調(diào)動廣大農(nóng)戶參與管理的積極性對于促進(jìn)水利工程的持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義［1－2］。

1建后管理存在的問題分析

小型排灌站、水庫、機(jī)井、溝、壩、涵、渠、圩等為農(nóng)村小型水利工程的主要類型，這些工程具有分布范圍廣、數(shù)量多、形式多樣且規(guī)模小等特征，所以又稱為小農(nóng)水。近年來，“三農(nóng)”問題越來越引起國家和政府的高度重視，小農(nóng)水?dāng)?shù)量和建設(shè)投入資金不斷增加，然而受多種條件影響使得工程建后管理仍面臨著許多問題，具體體現(xiàn)在如下方面:1)管理體制不完善、農(nóng)戶參與度低。小農(nóng)水的主體為農(nóng)民，農(nóng)民的生產(chǎn)生活與小農(nóng)水管理運行之間存在較為密切的關(guān)系。農(nóng)村水利事業(yè)發(fā)展的基本原則為依靠農(nóng)民辦水利和尊重農(nóng)民意愿，然而由于農(nóng)民參與認(rèn)同度低且管理體制不健全，使得在建設(shè)管理時農(nóng)民的主動性不高。在群眾投勞、政府投資的傳統(tǒng)模式下修建的農(nóng)村小型水利工程，由集體所有建成后的產(chǎn)權(quán)，但市場經(jīng)濟(jì)體制改革使得農(nóng)民集體組織建設(shè)和管理的小農(nóng)水主導(dǎo)地位逐漸退出，集體收益和農(nóng)民分散經(jīng)營間漸漸產(chǎn)生矛盾。對于小農(nóng)水的管理決策農(nóng)民不了解也很少參與其中，不再將農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施視為與其自身利益密切相關(guān)的工程［3－4］。2)管理運行不暢，服務(wù)不到位。規(guī)范化、科學(xué)化工程管理體系在我國農(nóng)村水利工程中還比較缺乏，部分水利工程存在管理責(zé)任不落實、管理主體不明確以及運營方式單調(diào)等問題，還未形成科學(xué)、合理的管理機(jī)構(gòu)和順暢的管理機(jī)制，從而使得水利工程服務(wù)不到位、管理效率較低，對此農(nóng)民存在較大的意見?！坝腥擞脽o人修”和“有人用無人管”等現(xiàn)象在許多工程中較為常見，小農(nóng)水可持續(xù)發(fā)展能力低且正常運行得不到保障，使得灌溉用水中漏、滴、冒、跑等現(xiàn)象普遍存在，進(jìn)一步加劇了小農(nóng)水老化失修的程度。部分地區(qū)甚至仍然采用串灌、大水漫灌等方式，農(nóng)田用水效率低、輸水損失量大以及水資源浪費嚴(yán)重等問題突出［5］。3)基層水利員工素質(zhì)參差不齊，工程管理效率低。近年來，為滿足農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要，小農(nóng)水建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大且工程項目逐漸增多，這對基層水利員工的管理水平和綜合素質(zhì)的要求也越來越高。然而，文化程度不高、年齡結(jié)構(gòu)偏大等為小農(nóng)水基層水利管理組織中的普遍現(xiàn)象，部分基層水利站人員短缺且技術(shù)力量薄弱，從而對水利工程管理效率產(chǎn)生不利影響，難以有效提高服務(wù)管理能力。另外，有些水利管理結(jié)構(gòu)既不屬于事業(yè)單位、也不像企業(yè)單位，養(yǎng)老、醫(yī)療、編制及工資等問題嚴(yán)重影響著水利人員的工作積極性，這不僅嚴(yán)重阻礙了小農(nóng)水的現(xiàn)代化發(fā)展，而且顯著降低了工作效率［6］。4)重建輕管、發(fā)展失衡。面子工程、政績工程等屬性在以往的水利工程建設(shè)中較為常見，因此在工程建設(shè)除就給定了階段性、硬性指標(biāo)，只要資金到位且列入規(guī)劃就要投入實施，并要求在較短時間內(nèi)能夠立竿見影，快速發(fā)揮其功能效應(yīng)。然而，對于工程建成后的管理往往需要投入較長時間，且涉及到的利益主體和部門較多，前期基礎(chǔ)性準(zhǔn)備多、見效慢。在小農(nóng)水建設(shè)中許多地區(qū)普遍存在重建輕管、重大輕笑的現(xiàn)象，這不利于小農(nóng)水建成后的運行管護(hù)［7］。

2農(nóng)村小型水利管理新改革

目前，國際上倡導(dǎo)的管理體制改革的重點內(nèi)容是對農(nóng)民參與農(nóng)村小型水利工程的管理。一般情況下，管理體制在很大程度上決定了基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)與管理水平。實施農(nóng)民參與式管理，改變以往的專業(yè)機(jī)構(gòu)大包大攬的小農(nóng)水管理方式，不僅可顯著提升工程的運營效益，而且可大大節(jié)約水資源。近年來，農(nóng)民參與式管理得到了國際灌排委員會、國際糧農(nóng)組織及世界銀行等國際組織的重視，并作為未來提倡的發(fā)展方向。特別是近年來投資興建的許多小農(nóng)水工程，都強(qiáng)調(diào)了要積極引導(dǎo)農(nóng)民參與管理。實踐表明，在小農(nóng)水建設(shè)管理中引導(dǎo)吸收農(nóng)民積極參與，可為促進(jìn)小農(nóng)水建設(shè)管理水平提供新的發(fā)展動力［8］。1)培養(yǎng)農(nóng)戶的主體意識。以農(nóng)戶為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為現(xiàn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的主要模式，在農(nóng)田灌溉需水時農(nóng)戶擁有用水權(quán)利，可以想用水就用水，但很多情況下確沒有承擔(dān)節(jié)水、管水的義務(wù)。通過自主管理、和諧建設(shè)及民主決策等方式大力倡導(dǎo)受益民眾參與管理，從根本上改變受益農(nóng)戶不管工程而需要工程的現(xiàn)狀，賦予他們監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、意識權(quán)和知情權(quán)等，在工程建設(shè)與管理中通過鄉(xiāng)規(guī)民約確立農(nóng)戶的義務(wù)和權(quán)利，實現(xiàn)權(quán)責(zé)利和建管用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，有助于農(nóng)村水利的持續(xù)發(fā)展和實現(xiàn)工程建后的良性運行。2)提升可持續(xù)管理能力。政府及相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)水利工程的建設(shè)與管理為傳統(tǒng)的水利建設(shè)管理模式，該模式下公眾一般不參與小農(nóng)水的建管。這一建管理念不僅難以保證建后工程的良性運行，而且易產(chǎn)生許多管理與建設(shè)問題。針對農(nóng)村水利工程，可通過農(nóng)民參與解決以往工作中因單向決策而存在的問題，建立農(nóng)戶的擁有感和責(zé)任感，由此將原本難以解決的管理問題轉(zhuǎn)變?yōu)楹唵味p松的工作，促進(jìn)農(nóng)村水利的持續(xù)管理與發(fā)展。3)保證小農(nóng)水效益的穩(wěn)定發(fā)揮。小農(nóng)水具有地處偏僻、數(shù)量多和覆蓋范圍廣等特征，僅僅依據(jù)國家管理還存在較大的困難。水利部門或政府包攬的水利管理職責(zé)可通過農(nóng)民參與管理，將其全部或部分轉(zhuǎn)交給農(nóng)戶，由農(nóng)戶積極參與小農(nóng)水的管理。積極引導(dǎo)農(nóng)戶參與小農(nóng)水管理，充分調(diào)動其主動性、積極性管理可有利于促進(jìn)水利工程的可持續(xù)發(fā)展和提升建后管理工作效率［9］。

3吸引農(nóng)民參與管理的思路

三分在建七分靠管為小農(nóng)水建設(shè)管理的基本依據(jù)，因此工程的關(guān)鍵是管，基礎(chǔ)是建。目前，我國大部分小農(nóng)水工程處于無人管理或管理不到位的狀態(tài)。吸收農(nóng)民參與小農(nóng)水建后管理并充分發(fā)揮農(nóng)民的主觀能動性，不僅符合新形勢下現(xiàn)代化農(nóng)村水利的建設(shè)發(fā)展要求，而且是加快實現(xiàn)小農(nóng)水建設(shè)管理升級的有效途徑。1)加大宣傳，增加積極性。直接為“三農(nóng)”服務(wù)為農(nóng)村水利工程的主要任務(wù)，農(nóng)戶作為工程的受益主體，理應(yīng)更加愛護(hù)、珍惜小農(nóng)水。各級政府應(yīng)做好節(jié)約用水、有效利用的宣傳，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播和報刊等媒體增強(qiáng)農(nóng)民參與的主動性［10］。2)進(jìn)一步明確產(chǎn)權(quán)主體。根據(jù)誰投資、誰受益的原則加快小農(nóng)水產(chǎn)權(quán)制度改革，為充分發(fā)揮工程效益要落實管理維護(hù)義務(wù)，搞好經(jīng)營權(quán)。采取村委會集體管理、租賃、拍賣、承包、股份合同制及農(nóng)戶用水者協(xié)會等多種方式，因地制宜的選擇合適的管理運行模式，激發(fā)農(nóng)戶主動管理小農(nóng)水的積極性。3)健全農(nóng)民參與管理體制。目前，對于小農(nóng)水建后管理研究還處于探索階段，為確保農(nóng)民參與管理這一模式的穩(wěn)定發(fā)展必須建立完善的保障制度，如合同檔案的完善確保小農(nóng)水工程的規(guī)范操作和完善運行［11］。4)加快出臺激勵政策。國家要加快形成長效管理機(jī)制，對于小農(nóng)水的建設(shè)設(shè)立專門的資金機(jī)構(gòu)。建立以獎、先建后補的水利運行機(jī)制可大大調(diào)度農(nóng)民參的積極性，農(nóng)田水利建設(shè)要按照竣工驗收、先期實施和按時補助的原則逐步轉(zhuǎn)變先補后建的做法，通過先建后補調(diào)動農(nóng)民參與建設(shè)的主動性;農(nóng)田水利建設(shè)要結(jié)合小農(nóng)水的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)模及其類別采取合適的獎勵方法，改變下達(dá)計劃后實施和國家先投入資金的傳統(tǒng)做法。按照統(tǒng)分結(jié)合的原則，構(gòu)建適應(yīng)性治水體系從而提高農(nóng)田水利直接參與者、使用者、管理者以及利益相關(guān)者之間的協(xié)同作用，充分發(fā)揮各方的主觀能動性與積極性。通過以獎機(jī)制調(diào)動農(nóng)民主動參建的積極性。另外，為保證農(nóng)戶參與小農(nóng)水管理的權(quán)益還要出臺相關(guān)的政策法規(guī)［12］。

4結(jié)論

在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中小型水利工程占據(jù)著重要地位，小農(nóng)水在調(diào)節(jié)區(qū)域水資源分布、改善當(dāng)?shù)厮麠l件以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定高產(chǎn)等方面發(fā)揮著不可替代的作用。然而，市場經(jīng)濟(jì)體制改革使得農(nóng)民集體組織建設(shè)和管理的小農(nóng)水主導(dǎo)地位逐漸退出，集體收益和農(nóng)民分散經(jīng)營間漸漸產(chǎn)生矛盾。對于小農(nóng)水的管理決策農(nóng)民不了解也很少參與其中，小農(nóng)水建后管理問題已成為制約農(nóng)田水利可持續(xù)運行和工程效應(yīng)發(fā)揮的關(guān)鍵。結(jié)合小農(nóng)水建設(shè)管理目標(biāo)，通過采取科學(xué)規(guī)劃建設(shè)項目、加大工程投資，建立小農(nóng)水建設(shè)以獎代補、先建后補激勵機(jī)制，建設(shè)監(jiān)管保證和質(zhì)量監(jiān)督體系等措施，可為小農(nóng)水工程的持續(xù)發(fā)展和正常效益的發(fā)揮提供保證。

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作者：王健 單位：遼寧省朝陽縣水利勘測設(shè)計隊