農(nóng)村水利建設(shè)管理問題研究報告

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農(nóng)田水利工程與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善密切相關(guān)，既是基本公共服務(wù)的重要組成部分，是保障國家糧食安全和維系農(nóng)耕文化傳承的重要基礎(chǔ)，具有較強的公益性，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活的必要成本，具有一定的經(jīng)營性。當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟社會正在發(fā)生深刻變化，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工、種植業(yè)比較效益持續(xù)下降、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在興起等，農(nóng)民參與農(nóng)村水利建設(shè)的積極性和配合程度也隨之出現(xiàn)較大變化，帶來農(nóng)田水利工程投入、建設(shè)、管理機制的改變，很多問題值得深入思考。

1農(nóng)田水利工程管理經(jīng)營現(xiàn)狀

廣義的農(nóng)村水利是指為增強抗御干旱洪澇、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保護和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境服務(wù)的水利設(shè)施。狹義的農(nóng)田水利工程是指為灌溉排水服務(wù)的小型水源、渠道及其配套建筑物等，服務(wù)的對象主要是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，其直接經(jīng)濟效益來自灌溉水費，間接經(jīng)濟效益主要是農(nóng)作物的增產(chǎn)增收、解放勞動力增加的打工收入等。1980年前，中央財政安排一定財政資金補助各地開展小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，1980年將約20億元專項資金下放地方。這一時期，小型農(nóng)田水利工程建設(shè)中財政補助資金所占比例較小，主要是依靠農(nóng)村集體組織農(nóng)民投工投勞修建。2001年中央財政開始對各地小型農(nóng)村水利公益設(shè)施建設(shè)進行少量補助，2005年正式設(shè)立中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金，到2014年該專項資金規(guī)模達到210億元，加上中央統(tǒng)籌的從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金165億元，專項資金規(guī)模有了大幅度增長，地方財政補助資金規(guī)模也相應(yīng)增長，項目區(qū)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)財政補助比例達到90％。同時，國土整治、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)等項目中均有一定資金用于開展小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。農(nóng)田水利工程管理維護上主要依靠灌溉水費，由于執(zhí)行水價僅占成本的約30％、水費實收率約60％，灌排工程運行艱難。自2011起，從土地出讓收益中計提的農(nóng)田水利建設(shè)資金中部分用于工程維護費用補助，部分地區(qū)通過補貼電價、財政專項補助、骨干工程水費財政轉(zhuǎn)移支付、落實灌區(qū)與泵站公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護費用財政補助等方式，促進農(nóng)田水利工程正常發(fā)揮作用。目前，我國農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)業(yè)比較效益低，家庭經(jīng)營性收入僅占農(nóng)民人均純收入的約40％，種植業(yè)收入占比不大；農(nóng)民收入不高，水商品意識尚待培養(yǎng)，從心理和經(jīng)濟上對水費的承受能力不強；尚未建立合理的水價形成機制，農(nóng)業(yè)用水計量設(shè)施缺乏，農(nóng)業(yè)水價不及運行成本，工程普遍運行管護困難，嚴(yán)重影響工程可持續(xù)運行和更好為農(nóng)業(yè)農(nóng)村服務(wù)，也影響到各類社會主體投入農(nóng)村水利工程建設(shè)和管理的積極性。

2民間資本投入農(nóng)田水利的類型分析

2012年出臺了《水利部關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與農(nóng)田水利實施細則》，各地也探索通過“以獎代補”、“先干后補”等方式，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入節(jié)水灌溉等農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理。近年來中央財政小型農(nóng)田水利建設(shè)項目中都將農(nóng)民用水合作組織、農(nóng)民合作社作為項目申報和工程建設(shè)的主體。從近年來各地的情況看，民間資本投入農(nóng)田水利工程主要有以下情形。

（1）主動投入。一些專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體看中新發(fā)展灌溉面積上新增的農(nóng)業(yè)收入，主要來自灌溉面積擴大和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，主動完善農(nóng)田水利設(shè)施和發(fā)展節(jié)水灌溉。如阿克蘇市農(nóng)民李國平的金田家庭農(nóng)場，1996年，李國平中標(biāo)并與鄉(xiāng)政府簽訂了塔克拉瑪干沙漠邊緣約693hm2的戈壁開荒，50年的承包期。到2014年，昔日戈壁變成了萬畝良田，灌溉設(shè)施、防護林、土壤改良等投入超過6萬元／hm2，渠道和膜下滴灌等農(nóng)田水利工程是主要投入，基本是其個人積累和依靠銀行貸款滾動投入。2006年始，李國平將土地發(fā)包給附近的208戶農(nóng)戶耕種，戶均經(jīng)營規(guī)模3．33hm2，最大的6．67hm2。李國平也成立了農(nóng)機合作社和農(nóng)民合作社，興辦了軋花廠，為農(nóng)戶提供播種、灌水施肥、機收、收購服務(wù)，水費525元／hm2，不足實際灌溉運行成本，也未計提灌溉工程折舊。李國平大約凈收5250～6000元／hm2，承包戶的收益也在1．2～1．5萬元／hm2。來自棉花的種植、加工收入和發(fā)包收入讓李國平的農(nóng)田水利投入逐步得到回報。

（2）被引導(dǎo)投入。這種情況主要出現(xiàn)在農(nóng)田水利各類項目區(qū)，多數(shù)地區(qū)農(nóng)民以投勞或投資折勞參與為主。近年來，部分地區(qū)探索以獎代補、先建后補等有效方式，有效調(diào)動項目區(qū)農(nóng)民、用水合作組織和農(nóng)民合作組織積極投入。新疆發(fā)展棉花、加工番茄膜下滴灌，自首部至田間投資約1．8萬元／hm2（含電力配套），省級以上財政補助約0．9萬元／hm2，受益主體負(fù)擔(dān)約0．9萬元／hm2，由于節(jié)水增收效益明顯，且節(jié)約的部分水量可以新增灌溉面積，所以工程受益主體積極性較高。安徽定遠縣通過補助工程投資的1／2～2／3，鼓勵農(nóng)民擴挖塘壩、進行溝塘庫泵站等連通，提高灌溉能力。農(nóng)民王勝球申請財政補助11．5萬元，自己投資8萬元，將承包經(jīng)營的原來僅有4萬m3的塘壩擴容到9．6萬m3，不但保證了原來受益戶的灌溉權(quán)益，而且增加灌溉面積5．33hm2，增加年養(yǎng)魚收入9萬元。

（3）生產(chǎn)經(jīng)營性投入。主要指農(nóng)田水利設(shè)施的維護、節(jié)水灌溉設(shè)備的更新等。新疆、甘肅和東北節(jié)水增糧項目區(qū)實施的滴灌，每年需要更換田間毛管，投資約1200元／hm2。塘壩、渠道等灌溉設(shè)施及其配套建筑物的日常維護，都需要由受益主體將維護費用上交給工程管理主體進行工程運行管理和維護，骨干工程主要由水管單位負(fù)責(zé)管理，小型工程主要由村集體、農(nóng)民用水合作組織或者新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體管理。一些實行了管理體制改革的機井、塘壩等小型農(nóng)田水利工程管理者，為保證工程在使用期內(nèi)正常發(fā)揮作用，農(nóng)民投入的主要形式是上交水費或工程維護費。陜西富平縣流曲鎮(zhèn)丈八村農(nóng)民用水者協(xié)會，灌溉農(nóng)田面積266．67hm2，涉及5個行政村13個村民小組530戶農(nóng)戶，協(xié)會按照0．028元／m3的標(biāo)準(zhǔn)收取水費維持工程運行。但是，根據(jù)測算，要實現(xiàn)把工程維護好和協(xié)會正常運行，協(xié)會管理的工程水價要提高到0．108元／m3。

（4）捐助投入。廣大農(nóng)村還延續(xù)著過去士紳、鄉(xiāng)賢帶頭興辦農(nóng)村公益事業(yè)的習(xí)慣，在農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路等農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展中本村在外工作、經(jīng)商人員及在本村、本組有影響人士等帶頭捐資、捐物。同時，也有政府組織動員號召單位、個人為農(nóng)田水利建設(shè)捐資捐物。2013年湖南寧鄉(xiāng)縣冬春農(nóng)田水利基本建設(shè)中，老糧倉鎮(zhèn)雙舞村黨支書記李喜文動員家族企業(yè)捐資近12萬元，菁華鋪村李小平先行墊付建設(shè)資金10萬元，龍?zhí)镦?zhèn)企業(yè)老板李健康投入10萬元，帶頭受益農(nóng)戶積極投勞投資改善農(nóng)田灌溉條件。2012年湖北省開展“萬名干部進萬村挖萬塘”活動，全省整治20余萬口當(dāng)家塘堰，實際投入資金81．75億元，其中各級工作組幫扶資金6．24億元，占7．63％；企業(yè)和社會捐資18．8億元，占23％。

3幾點認(rèn)識與思考

目前，我國農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷，未來一定時期，是大興農(nóng)田水利的重要時期，需要大幅度增加投入和強化管理，逐步建立良性發(fā)展機制。在投入機制上，既要看到在糧食等大田作物的灌溉設(shè)施投入上越來越依賴財政投入，也要看到在一些經(jīng)濟作物規(guī)?；N植區(qū)、小型水源工程建設(shè)上，受益農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體也積極參與農(nóng)田水利工程建設(shè)與管理。因此，要按照“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的重要治水思想，不斷加大財政投入力度，創(chuàng)新機制，鼓勵和吸引各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入農(nóng)田水利，不斷夯實國家糧食安全和農(nóng)民持續(xù)增收的水利基礎(chǔ)。

（1）進一步發(fā)揮財政資金帶動作用?？h級人民政府是小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理的責(zé)任主體，履行好組織、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管等職責(zé)。要依托農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，發(fā)揮中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)補助專項資金、土地出讓收益計提農(nóng)田水利建設(shè)資金、大中型灌區(qū)節(jié)水改造資金等引導(dǎo)作用，加強農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土整治等涉水資金的整合，加快落實灌排工程運行管理費用財政適當(dāng)補助政策，增加農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理投入。完善項目管理辦法，加大力度探索以獎代補、先建后補等有效實現(xiàn)途徑，優(yōu)先把符合條件的農(nóng)戶、農(nóng)民用水合作組織和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體作為項目申報的主體，自主建設(shè)，自行管理，將國家補助形成的資產(chǎn)交由其持有，充分調(diào)動其投入農(nóng)田水利工程建設(shè)和管理的積極性。

（2）多渠道吸引民間資本積極投入。在加大財政項目帶動的同時，完善價格、稅收、金融等政策，引導(dǎo)民間資本加大投入。以建立科學(xué)的農(nóng)業(yè)水價形成機制、明晰農(nóng)業(yè)初始水權(quán)、深化農(nóng)田水利工程管理體制改革、建立農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補貼機制和統(tǒng)籌節(jié)水灌溉工程與用水計量設(shè)施建設(shè)等為主要內(nèi)容，積極推進農(nóng)業(yè)水價綜合改革，實行骨干工程水價與田間工程水價合并的終端水價制度，合理分擔(dān)農(nóng)業(yè)灌溉成本，實行灌溉用水定額內(nèi)優(yōu)惠水價、超定額累進加價。建立農(nóng)業(yè)節(jié)約水量的有償轉(zhuǎn)讓或政府回購機制，鼓勵各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主動投入包括節(jié)水灌溉工程在內(nèi)的農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。借鑒國際經(jīng)驗，加大財政貼息力度，對興修農(nóng)田水利設(shè)施發(fā)放低息、長期貸款。完善農(nóng)機具購置補貼政策，鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體購買先進適用的節(jié)水灌溉設(shè)備，提高灌溉用水效率和效益。

（3）不斷創(chuàng)新農(nóng)田水利建設(shè)和管護機制。要鼓勵和引導(dǎo)小型農(nóng)田水利工程受益主體自建、自管工程，明晰工程所有權(quán)、使用權(quán)和受益權(quán)及工程維護責(zé)任，建立工程管護機制，保證工程正常發(fā)揮效益。水利部門加強對各類主體興修小型農(nóng)田水利工程的技術(shù)指導(dǎo)，公示縣級農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃，編印小型農(nóng)田水利工程設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)圖集和施工技術(shù)指南，避免因?qū)I(yè)門檻高影響民間資本進入，也避免因自建主體缺乏技術(shù)而影響工程質(zhì)量或與規(guī)劃不銜接。深化灌區(qū)、泵站等管理體制改革，出臺農(nóng)田水利工程管理維護定額，合理確定農(nóng)業(yè)水價，落實灌排工程運行管理費用財政適當(dāng)補助政策，灌區(qū)、泵站等公益性人員基本支出和工程維修養(yǎng)護費用由財政補助，中西部地區(qū)、糧食主產(chǎn)區(qū)和有條件的地區(qū)實行灌排骨干工程運行管理費用財政轉(zhuǎn)移支付。加快推進小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，鼓勵各類主體采取承包、租賃、股份合作或者組建用水合作組織等形式參與小型農(nóng)田水利設(shè)施管理。合理確定小型農(nóng)田水利工程維護費用，財政補助部分不計提折舊，社會資本投入按市場機制計算全成本，科學(xué)確定農(nóng)業(yè)水價。對種糧農(nóng)民實行灌排設(shè)施財政精準(zhǔn)補貼，讓社會資本參與管理的農(nóng)田水利設(shè)施成本得到合理補償，提高其參與工程建設(shè)和管理的積極性。鼓勵和扶持農(nóng)民用水合作組織創(chuàng)新發(fā)展，更多地參與農(nóng)田水利工程建設(shè)、管理和為農(nóng)服務(wù)。經(jīng)濟作物規(guī)?；N植區(qū)可以培育專業(yè)化灌溉組織開展有效服務(wù)。有條件的地區(qū)，可將農(nóng)田水利工程受益范圍內(nèi)具有一定經(jīng)營價值的工程、渠道旁樹木、耕種土地等打捆由農(nóng)田水利工程管理主體統(tǒng)一經(jīng)營管護，彌補管理成本。

作者:王愛國 倪文進 周玉 李積彥 單位：水利部農(nóng)村水利司 北京四川省農(nóng)水局