民間資本引入水利建設(shè)論文
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成都人均水資源占有量分別只有全省水平的1/4、全國水平的1/3和世界水平的1/10，資源性缺水、工程性缺水、區(qū)域性缺水、季節(jié)性缺水和水質(zhì)性缺水的矛盾相互交織，大抓水利成為突破水資源瓶頸約束的必由之路[4]。引導民間資本參與水利建設(shè)，對創(chuàng)建世界現(xiàn)代田園城市和促進社會經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義。1.彌補水利建設(shè)資金缺口，減輕財政負擔為解決成都水資源時空分布不均、水資源開發(fā)利用不足、農(nóng)田水利設(shè)施配套不完善、部分地區(qū)防汛抗旱標準不夠高等問題，成都市委、市政府《關(guān)于進一步加快水利改革發(fā)展的實施意見》要求未來5年社會水利年均投入比2010年高出一倍，即未來5年水利總投入預(yù)計達200—300億，單靠政府有限的財政難以持續(xù)支撐巨額的水利建設(shè)支出。政府投入的水利項目，主要為投資規(guī)模大、建設(shè)周期長、微利甚至無利的公益性項目，政府財政獨撐水利建設(shè)還會加大地方政府債務(wù)風險。2.促進水利行業(yè)投資收益和運營效率的提高由政府壟斷水利建設(shè)，缺少競爭機制，缺乏降低成本和創(chuàng)新管理的責任機制和激勵機制，還可能存在部分官員為私利損害公共利益的行為。而民間資本的參與，打破水利服務(wù)的壟斷供給，實現(xiàn)政企分開，形成競爭格局；另一方面，民間資本“效率”“、效益”動機強，在水利項目建設(shè)和運營上會千方百計降低成本、提高效率。水利建設(shè)引入民間資本，將提高整個水利行業(yè)的投資收益和運營效率。3.有利于改善水利公共服務(wù)的有效供給由政府或國有公司壟斷水利項目的建設(shè)和運營，缺乏競爭的壓力和動力，經(jīng)營成本高、效益差、價格高；而且，如果僅維持單一投資主體，拒巨額民間資本于門外，水利投入難以大幅有效提高，難以滿足日益增長的社會需要。20世紀80年代后，西方國家在基礎(chǔ)領(lǐng)域嘗試市場化改革后，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和公共服務(wù)供給爭劇增加，價格不斷下降，服務(wù)質(zhì)量不斷上升。在政府監(jiān)管和市場競爭下，追求效益的民間資本，會瞄準市場需求，不斷增加有效供給。不僅如此，水利建設(shè)引入民間資本還對轉(zhuǎn)變政府職能、深化國企改革、培育市場機制等方面帶來一系列積極的變化。
二、民間資本進入水利建設(shè)的障礙
長期以來，我國政府將水利建設(shè)視為政府的責任和義務(wù)，無論純公益性項目還是具有較強盈利性的項目，均由政府或國有企事業(yè)單位投資、建設(shè)、運營。民間資本在我國的水利建設(shè)中還處于補充、輔助的地位。創(chuàng)建水利建設(shè)引入民間資本的機制，培育水利建設(shè)新主體，需要沖破重重障礙。
1.觀念障礙
隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深入，社會主義市場經(jīng)濟體制逐步完善，在一般競爭領(lǐng)域，政府職能定位清晰明確，但在水利建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，仍存在嚴重的計劃經(jīng)濟色彩。2010年5月國務(wù)院《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》明確指出：鼓勵民間資本參與水利工程建設(shè)。雖然政策已放開，但由于水的特殊地位，政府治水、管水的觀念短期內(nèi)難以改變。政府部門仍將水利建設(shè)視為政府的責任和義務(wù)，驚恐民間資本給現(xiàn)有的水利公共服務(wù)供給秩序造成混亂，缺乏改革的勇氣，畏首畏尾，不敢接納民間資本。這種觀念的指引下，政府“管得多、統(tǒng)得死”，僅象征性向市場推出少量水利項目，并給予民營企業(yè)各種有形和無形的壓力。這種“封閉保護”思想，阻礙了政策的落實，使得水利建設(shè)效率低下，水利公共服務(wù)難以有效滿足社會需求。
2.制度障礙
我國水利建設(shè)的改革嚴重滯后，水利建設(shè)的市場化、產(chǎn)業(yè)化的政策均為國務(wù)院或部委指導性文件，尚未上升到法律法規(guī)層面，政策的權(quán)威性和強制力，不足以促使政府放權(quán)讓利，也不利于政策幫扶和規(guī)范民間資本的水利建設(shè)。而且，現(xiàn)有政策多為原則性、框架式的指導，并沒有完整的、有針對性的、可操作的實施細則，致使地方政府和水利管理部門難以落實。誠如，國資委研究中心企業(yè)研究部部長王志剛所言，民間資本“不是政策不鼓勵”，而是缺乏有效的“游戲規(guī)則”。民間資本進行水利建設(shè)仍欠缺很多基礎(chǔ)性的制度：準入制度，應(yīng)建立國資、民資競爭性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)；水資源管理制度，應(yīng)避免行政分割、部門割據(jù)以及地方保護主義，逐步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度；水資源有償使用制度，要盡快完善水費定價機制、征收機制，為民間資本取得收益創(chuàng)造條件；水權(quán)制度，利用市場機制優(yōu)化水資源配置等。
3.行政管理障礙
不同于普通的競爭領(lǐng)域，水利建設(shè)涉及公共利益，具有典型的壟斷性和受益非排他性。為避免私利擴張損害公共利益，促進水利建設(shè)穩(wěn)健發(fā)展，政府應(yīng)該承擔起引導、管理、監(jiān)督、支持和協(xié)調(diào)的責任。但當前政府投資管理機制、引導機制與監(jiān)管機制還不完善，運作機構(gòu)和專業(yè)人才缺乏，致使政府行為存在嚴重越位、錯位和缺位現(xiàn)象。⑴利益沖突。行政管理部門和管理人員，在水利建設(shè)管理上既要追求公共利益，也會考慮部門利益和個人利益。當三種利益有沖突的時候，在公共利益受益主體軟約束情況下，行政管理部門和管理人員的決擇，不排除為部門或個人私利損害公共利益的可能。在缺乏嚴謹權(quán)威的制度下，擁有較大“自由裁量權(quán)”的政府部門或管理人員為維護水利建設(shè)上的權(quán)力和利益，防范民間資本沖擊，通常為民間資本參與水利建設(shè)設(shè)置重重障礙。⑵服務(wù)水平。政府的服務(wù)水平關(guān)系到民間資本投資水利建設(shè)的可能性、可行性及收益水平。但一方面政府“管得多、統(tǒng)得死”，民間資本進行水利建設(shè)的審批手續(xù)繁雜，服務(wù)態(tài)度差，權(quán)利監(jiān)督形同虛設(shè)；另一方面，缺乏運作機構(gòu)和專業(yè)人才，使得民間資本的水利建設(shè)項目的審查不科學、不規(guī)范。低下的服務(wù)水平不僅僅造成利息損失、時間和精力損耗、商業(yè)機會的流失，還會損害市場公平，置民間資本于不利的競爭地位。⑶官僚作風。官僚作風在水利項目建設(shè)上表現(xiàn)在脫離實際、無所作為、不負責任等。民間資本的水利投資依賴于“領(lǐng)導層”的態(tài)度和能力，“可管可不管”“、可嚴可不嚴”，民間資本的權(quán)利和權(quán)益處于半懸空狀態(tài)。
4.自身障礙
水資源的稀缺性、公共性和公益性，要求政府統(tǒng)一規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理；另一方面，水利項目的投資分析、建設(shè)、運營、管理，專業(yè)性強、管理要求高。但我國多數(shù)民營企業(yè)經(jīng)營者文化素質(zhì)偏低、經(jīng)營觀念淡薄、重利輕義，民營企業(yè)仍存在規(guī)模小、結(jié)構(gòu)散、管理制度不健全、行為不規(guī)范等現(xiàn)象，與水利項目監(jiān)管、建設(shè)和運營的要求有一定差距。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，政府與市場的關(guān)系和界線還比較模糊，制度不完善、服務(wù)水平低下，成為水利事業(yè)發(fā)展緩慢的主要原因。此外，水利建設(shè)民營主體先天不足，政府還應(yīng)承擔扶持和培育的責任。
三、成都水利建設(shè)引入民間資本的政策建議
政府與市場應(yīng)當是互補共生的關(guān)系，政府應(yīng)當減少對經(jīng)濟活動的直接參與，致力于激發(fā)市場活力。成都引導民間資本投入水利建設(shè)已迫在眉睫，必須克服上述障礙，努力開拓，在區(qū)域內(nèi)探索科學有效的新機制。
1.提高規(guī)劃的科學性與權(quán)威性
水是一種特殊的資源，進行水資源的分配和使用必須堅持效益、公平、可持續(xù)發(fā)展的原則，只有進行科學的規(guī)劃，才能實現(xiàn)水資源的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益綜合平衡的狀態(tài)。為保證民間資本權(quán)利和利益，減少投資的盲目性和提高效益，必須確保規(guī)劃的科學性和權(quán)威性。但我國規(guī)劃工作由政府職能部門承擔，對規(guī)劃工作鮮見成文的制度性的規(guī)定。因此，無論在程序上還是在內(nèi)容上行政色彩濃厚、隨意性強。成都應(yīng)創(chuàng)建法制化、民主化、科學化的規(guī)劃工作制度，建立由水務(wù)局牽頭，專家、專業(yè)機構(gòu)參與，多部門、多群體協(xié)商的規(guī)劃制度；建立運用行政和法律手段切實保障規(guī)劃執(zhí)行和實施的機制，確保規(guī)劃的強制力和約束力；在此基礎(chǔ)之上，清理、整合現(xiàn)有的水資源利用、水利建設(shè)的規(guī)劃，檢查、監(jiān)督規(guī)劃的執(zhí)行情況。
2.深化水利項目產(chǎn)權(quán)改革深化水利項目產(chǎn)權(quán)制度改革
落實管護主體，保障水利建設(shè)參與人的合法權(quán)益，才能提高民間資本參與水利建設(shè)的積極性，也才能建立高效運行的市場機制。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制改革逐漸由一般競爭性行業(yè)向壟斷性行業(yè)推進，壟斷性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革已迫在眉睫。如果將競爭性行業(yè)的產(chǎn)權(quán)理論適用于水利建設(shè)等壟斷行業(yè)，雖然能夠增強供給能力、提高效率，但私有產(chǎn)權(quán)會利用壟斷地位提高價格、歧視性定價“、撇奶油”等行為，損害公平。要兼顧市場性和公平性，必須摒棄公有產(chǎn)權(quán)與私有產(chǎn)權(quán)的對立與替代的固有思維，尋求兩者的融合，通過兩者的合理配置，推動水利建設(shè)政府追求的公共性與私人追求的效益性協(xié)同發(fā)展。民營化的程度與水利建設(shè)的公共性純度相匹配。公共性純度越高，政府責任越大，公有產(chǎn)權(quán)的比例就應(yīng)越高。相反，公共性的純度越低，私有產(chǎn)權(quán)的比例就應(yīng)更高。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論將傳統(tǒng)產(chǎn)權(quán)進行分解，認為產(chǎn)權(quán)不僅僅是所有權(quán)，還包括經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、分配權(quán)等。所有權(quán)與附屬的其他產(chǎn)權(quán)具有可分割性和可讓渡性。水利建設(shè)引進民資間本，既可以是所有權(quán)上的引入，即“民有民營”，也可以是經(jīng)營權(quán)上的引入，即“國有民營”。成都市的水利建設(shè)可以采用多種形式引入民間資本，如特許經(jīng)營權(quán)出讓、承包或租賃經(jīng)營、資產(chǎn)證券化、并購、民資獨營、BOT模式（建造—運營—移交）、合資模式、TOT模式（轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓）、PPP模式、運營和維護模式等。對于公共性純度高、效益差的小型項目，政府可以通過獎補政策吸納項目受益人投資。
3.制訂公平有效的民間資本投資水利建設(shè)的細則
國務(wù)院引導民間資本和發(fā)展水利的指導性文件，均明確鼓勵民間資本參與水利建設(shè)。但這些原則性的指導，只為民間資本參與水利建設(shè)提供了可能性。是否具有可行性，必須以公平有效的細則進行判斷。其實，早在2005年國務(wù)院就出臺了“非公經(jīng)濟36條”，2010年又出臺“新36條”，許多壟斷行業(yè)也不斷宣布鼓勵民間資本進入，但由于沒有具體的細則，民間資本在操作上無章可循，無路徑可入。廈門大學中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強認為“簡單聲明對民間資本開放，是沒有意義的”“，細則”至關(guān)重要。2012年，水利部制訂了《鼓勵和引導民間資本參與農(nóng)田水利建設(shè)實施細則》、《鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設(shè)實施細則》，有效地保障了民間投資主體的權(quán)益。但是這兩個細則所涉范圍還不夠廣，只針對小型的水利工程，沒有涵蓋其他水利建設(shè)項目；機制也不夠嚴密，建設(shè)監(jiān)管有章可循，卻無運營監(jiān)管制度，不能有效保護使用人權(quán)益，從長遠看，也不利于民間資本的水利建設(shè)。成都應(yīng)該在本區(qū)域建立一套清晰、透明、規(guī)范運作的規(guī)章制度：一方面要放開市場準入，建立水利建設(shè)公平開放的市場準入機制，形成競爭性的產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和市場秩序；另一方面，要規(guī)范行政審批和行政監(jiān)管“，將權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”，科學界定審批和監(jiān)管的職能和權(quán)限，規(guī)范審批和監(jiān)管的程序，簡政放權(quán)，減少許可、審批，激發(fā)市場主體參與水利建設(shè)的活力和創(chuàng)造力；還應(yīng)科學規(guī)制，由偏重“事前”管制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆虑啊⑹轮小狈婪杜c“事后”嚴懲相結(jié)合的管制，公平執(zhí)法，創(chuàng)建國資、民資平等的市場地位，并防范民間資本利用水利項目的公共性損害使用人利益；最后，應(yīng)建立有效的幫扶制度，完善民間資本參與水利建設(shè)用地、用電、財政補貼等優(yōu)惠政策。
4.創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的投融資方式
資本具有逐利性，吸引民間資本投融資的必要前提是水利項目的可贏利性。所以，必須理順水利項目的收益機制。開發(fā)水利項目的收益體現(xiàn)在水資源的使用方式上，包括取水權(quán)、水運權(quán)、水電權(quán)、養(yǎng)殖權(quán)、旅游觀光權(quán)等。水利工程的公益性和公共性特點，使得水利項目取水權(quán)交易費用收取上，存在著目標不明確“、搭便車”現(xiàn)象、征收成本高昂等問題，導致水利項目內(nèi)在商業(yè)化價值不高。成都應(yīng)完善水資源有償使用制度，利用市場機制理順定價機制，合理調(diào)整費用征收標準，強化費用征收力度，切實維護民間資本利益；引導和幫扶民間資本完善產(chǎn)業(yè)價值鏈，充分挖掘水利項目潛在贏利能力；加大財政獎補力度，并規(guī)范財政獎補制度，獎補范圍、標準和程序應(yīng)該陽光透明，鼓勵民間資本投入小型公益性水利項目。創(chuàng)新民間資本投入方式。民間資本投資水利建設(shè)，可以資金、實物、勞務(wù)或其他方式投入；可以獨資、合資、合作、捐贈及“一事一議”籌資籌勞等多種出資形式。政府審批和監(jiān)管應(yīng)放開出資方式和形式，主要審查能否完成工程，是否符合水利規(guī)劃、規(guī)程規(guī)范技術(shù)標準和運行管理規(guī)定；項目完工后，按照“誰投資、誰所有”的原則確定工程產(chǎn)權(quán)，并確保該產(chǎn)權(quán)依法享有繼承、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租、抵押和參股經(jīng)營等權(quán)益。創(chuàng)新民間資本投資水利建設(shè)的融資方式。政府確立水利項目建設(shè)方案，投入部分資金，采用市場化手段和操作方式，吸引社會資金跟進；組建水利產(chǎn)業(yè)投資基金，利用集合投資、分散風險、專業(yè)運作的基金優(yōu)勢，集中分散的民間資本投入水利建設(shè)；利用水利項目收益穩(wěn)定的融資特點，引導和鼓勵銀行開展收益權(quán)質(zhì)押貸款；完善現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步擴大水利項目公司化改造，利用資本市場進行融資。
5.創(chuàng)建科學規(guī)范的監(jiān)管機制
民間資本進入水利建設(shè)，經(jīng)營功能和監(jiān)管功能分離，政府監(jiān)管手段更少、監(jiān)管能力更弱。另一方面，水利建設(shè)的公共性、公益性，又要求政府對民間資本的水利建設(shè)進行更高、更嚴格的監(jiān)管。2004年6月，世界銀行了《改革基礎(chǔ)設(shè)施：私有化、監(jiān)管和競爭》的報告，認為監(jiān)管“可以為維護投資者和消費者兩方面的利益提供可信的承諾”，監(jiān)管弱是造成發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施改革和私有化失敗的主要原因。為兼顧民間資本投資水利建設(shè)的市場性和公共性，成都應(yīng)在本區(qū)域內(nèi)，先行先試，建立科學規(guī)范的監(jiān)管機制：在監(jiān)管上，放松進入規(guī)制、引入競爭的同時，要強化有序退出機制，避免過度競爭給經(jīng)營者和使用者造成不利影響；價格規(guī)制上，既要鼓勵經(jīng)營者提高效率，又要考慮使用者的負擔能力；行政監(jiān)管上，以“必要”為原則，避免對經(jīng)營者正常經(jīng)營造成不利影響；要防范經(jīng)營者私利過度膨脹，忽視社會責任，損害使用人權(quán)益、危害公共利益、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。
作者：于建華 任心甫 黃超 王穎
