強監(jiān)管下的水利工程建設制度設計思考
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摘要：圍繞“五個什么”，結合水利工程建設“強監(jiān)管”以來的工作實踐和學習體會，從制度建設入手，梳理、研判水利工程建設中存在的問題，剖析深層原因，提出關于制度設計和落實的幾點思考，供交流探討。
關鍵詞：水利工程；建設；強監(jiān)管；制度設計
如何堅定不移踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，結合工作實踐和體會，認為在水利工程建設“強監(jiān)管”工作中必須以健全制度、強化執(zhí)行為抓手，突出問題導向，抓住主要矛盾，注重措施實效，建立長效機制，保障水利工程建設健康長遠發(fā)展。
一、立足搞清楚“是什么”，準確把握水利工程建設中的重點制度設計
水利工程建設管理貫穿工程建設的全過程，以實現(xiàn)工程建設質量、安全、進度和投資控制目標為目的，是一項綜合性強、復雜繁瑣的工作，必須注重制度約束。制度設計要考慮四方面因素：一是黨的深化機構改革后，水利部職能得到進一步優(yōu)化，在工程建設領域主要有：制定水利建設管理制度并組織實施，負責水利建設項目法人責任制、建設監(jiān)理制、招標投標制、合同管理制執(zhí)行情況的監(jiān)督管理及施工、監(jiān)理、造價、質量檢測等水利建設市場主體和人員的資質資格認定，指導水利建設市場信用體系建設和協(xié)調(diào)水利行業(yè)監(jiān)督檢查體系建設等。二是2020年全國水利工作會議指出，當前和今后一個時期，是水利建設新一輪高潮期、水利行業(yè)監(jiān)管持續(xù)攻堅期、水利發(fā)展方式深刻轉型期。當前水利建設中矛盾存在的根本原因還是制度建設滯后，突出表現(xiàn)為少而不夠用、老而不適用、粗而不實用、軟而不管用，必須堅持和深化總基調(diào)，把制度建設擺在更加突出的位置。三是隨著機構改革的深入推進，各級行政機構定編定崗基本完成，事業(yè)單位改革也將在2020年年底前收官，行政職能將從事業(yè)單位剝離，原有監(jiān)管隊伍人員、職能的調(diào)整必將對監(jiān)管的方式方法和效果產(chǎn)生重要影響。四是隨著市場經(jīng)濟的不斷深入，水利建設市場面臨的新情況也不斷出現(xiàn)，投資主體的多元化與原有的建管體制不相匹配，追求效益的最大化帶來了質量安全管理的不確定性因素，專業(yè)外包、勞務外包用工形式的出現(xiàn)增加了責任制落實的難度?；ヂ?lián)網(wǎng)技術、信息化技術等在水利工程建設中的應用，對提高水利工程建設管理效益提供了很好的手段，又對當前建設管理制度設計提出了新的要求。
二、著眼搞清楚“差什么”，主動梳理水利工程建設中存在的主要問題
結合重大水利工程建設質量與安全監(jiān)督巡查、稽察等情況，歸納存在的主要問題有：
1.部分重大水利工程項目法人組建力量不足隨著事權劃分的不斷推進，在稽察和巡查的重大水利工程中，項目法人由市縣級組建的接近60%，部分市縣級組建項目法人因專業(yè)人員配備少、建管水平低、履職能力差，難以滿足工程建設管理需要。如某工程項目法人由22人組成，均無水利專業(yè)技術職稱，法定代表人不具有水利工程建設管理的經(jīng)歷。
2.監(jiān)理單位控制作用發(fā)揮不明顯對施工現(xiàn)場質量缺陷和安全隱患督促整改不到位，將存在明顯質量問題的單元工程質量復核為優(yōu)良，將存在遺留問題的分部工程按全部完成進行驗收，將存在安全隱患的設施設備通過驗收。2020年度第一批水利工程建設監(jiān)理單位“雙隨機、一公開”抽查結果顯示，17個監(jiān)理單位中，有9個存在監(jiān)理人員同時在兩個以上項目從事監(jiān)理業(yè)務，有6個存在未按照監(jiān)理合同選派滿足監(jiān)理工作需要的監(jiān)理人員進駐現(xiàn)場的問題。
3.施工單位規(guī)范化管理意識不強部分施工單位未按施工方案和設計文件施工，工程建設標準不高，教育培訓流于形式；施工現(xiàn)場記錄與實際不符，質量評定不及時、不真實；施工現(xiàn)場控制不到位，部分質量安全問題反復出現(xiàn)；個別項目經(jīng)理駐工地時間嚴重不滿足合同約定，現(xiàn)場特種作業(yè)人員部分不能提供有效資格證書。
4.檢測單位檢測報告難以形成有力數(shù)據(jù)支撐部分檢測單位超越資質承攬質量檢測業(yè)務，對不具備的檢測參數(shù)出具檢測數(shù)據(jù)；部分檢測項目檢測結果缺少原始支撐數(shù)據(jù)，部分工地實驗室檢測人員不具備檢測資格，部分檢測單位試驗報告檢測人、審核人與原始記錄檢測人、審核人不一致，檢測環(huán)境不滿足儀器設備設置要求。
5.安全生產(chǎn)管理水平不高2019年巡查的18個項目共涉及99個參建單位，其中67個存在安全主體責任不落實、職責履行不到位問題；45個施工單位中，有21個存在從業(yè)人員安全意識不強問題；71個監(jiān)理、施工單位中，有53個不同程度存在制度建設不完善、標準規(guī)范執(zhí)行不力問題。施工現(xiàn)場普遍存在安全防護設施管理不到位、臨時用電不規(guī)范、腳手架搭設不滿足規(guī)范要求等問題。
三、突出搞清楚“為什么”，認真剖析問題存在的深層次原因
經(jīng)分析，出現(xiàn)問題的主要原因有幾方面：
1.部分建設單位組建不滿足工程建設需要，首要責任難以落實一是隨著國家事業(yè)單位改革和“放管服”的推進，個別省份將重大水利工程項目法人組建移交至工程所屬地市級，個別由縣級組建，人力資源匱乏；二是水利工程大多在偏遠山區(qū)，專業(yè)人才引進難，直接導致項目法人管理能力和專業(yè)力量等無法滿足要求；三是受編制局限，人員以抽調(diào)、外聘為主，部分地方“建管”和“運管”機構分開設置，出現(xiàn)項目管理“兩張皮”現(xiàn)象，主人翁意識不強，履職動力不足。在目前水利行業(yè)“強監(jiān)管”的形勢下，依靠加強各級監(jiān)管、檢查、問責、追責等手段，仍無法從根本上彌補項目法人原始組建上的缺陷。
2.部分監(jiān)理單位人員配備不足、責任心不強一是監(jiān)理單位為節(jié)約成本，通過投標時承諾監(jiān)理人員多、實際到位少的辦法賺取“人頭費”彌補經(jīng)費不足，由此造成現(xiàn)場監(jiān)理人員無法滿足實際需要、履職不到位的情況；二是當前人力資源成本加大，而監(jiān)理公司大多低價中標，費用普遍不能滿足人員待遇、日常工作需要，造成人才流失嚴重；三是部分監(jiān)理人員專業(yè)水平欠缺，對施工現(xiàn)場的質量問題、安全隱患認識不清，對報驗材料審核不認真，部分現(xiàn)場監(jiān)理人員在位不在崗、在職不履職；四是監(jiān)理單位處在建設單位和施工單位中間，權責不一致的問題不同程度存在。
3.參建單位不同程度存在降低工作成本思想，主體責任落實不力一是當前水利工程概算單價相對較低，但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，人工成本逐年增加和原材料價格上漲的風險多由施工單位承擔，進一步擠壓企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤空間；二是“最低價中標”的中標模式還沒有得到根本性改變，政策的落實還需要具體的制度保障；三是以農(nóng)民工為主體的施工隊伍素質參差不齊，質量安全難保證。
4.檢測行為受限因素較多，很難用數(shù)據(jù)全面支撐工程質量評價一是西部個別地區(qū)檢測力量不能滿足大型工程對檢測單位資質的要求；二是工地實驗室所處環(huán)境相對較差，影響試驗的正常開展；三是部分偏遠工地送樣從時間和成本上難以保障，檢測的及時性和有效性不滿足要求。
5.從業(yè)人員教育培訓不深入，相關規(guī)范規(guī)程掌握不夠一是新政策、新規(guī)范宣貫學習跟不上，認識上不到位，執(zhí)行上易偏差；二是主動學習意識不夠，出現(xiàn)對工程適用法律法規(guī)、技術標準不了解、不掌握，不能按規(guī)范規(guī)程組織工程管理和建設；三是教育培訓、技術交底缺乏針對性，未結合具體對象的知識結構、接受能力，學時、頻次、人數(shù)不滿足要求，且無法達到預期效果。
6.工程建設管理風險因素不確定性增加，管理難度加大一是受工程投融資政策影響，國家嚴格控制固定資產(chǎn)貸款，難以用銀行貸款補充地方配套資金差額，嚴重影響建設進度；二是EPC、PPP等建管模式已在水利工程建設中運用，但水利行業(yè)對總承包單位、建設單位及專業(yè)分包單位的承包條件、計價原則、質量安全責任、風險分配原則以及相關人員的職責和考核等都沒有相關規(guī)定和明確要求，出現(xiàn)各主體責任單位界限不清、責任不明的問題。
四、圍繞搞清楚“抓什么”，以制度設計促進水利工程建設健康長遠發(fā)展
1.強化頂層設計，推進水利工程建設制度體系建設鄂竟平部長在調(diào)研中多次強調(diào)要加強頂層設計。從法律法規(guī)層面，需要有落實上位法的條例、細則；從建設管理層面，需要完善工程建設多項制度；從技術標準層面，需要修訂相關規(guī)范規(guī)程；從督導落實層面，需要從法律上明確質量監(jiān)督、安全生產(chǎn)管理等執(zhí)法機構具體定位。加強頂層設計，重點在于抓好立法，解決根本制度依據(jù)不足的問題，要橫向涵蓋各個職能部門，縱向包括不同層級水行政主管部門。事物在不斷發(fā)展，制度也必須隨之完善和補充，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。
2.適應建設實際，優(yōu)化水利工程建設資金保障措施完善投融資制度設置，充分運用“兩手發(fā)力”，解決由于地方財政困難，配套資金無法到位等問題。完善定額修編機制，充分考慮東、中、西部地域經(jīng)濟差異，開展現(xiàn)行定額的合理化修編完善工作，保證工程概算標準與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應，與標準化建設相匹配，與其他行業(yè)相持平，保障工程建設需要。探索清單計量、市場詢價、自主報價、競爭定價的工程計價方式，進一步完善工程造價市場形成機制。
3.實現(xiàn)供方市場，加強水利工程建設人才培養(yǎng)體制機制研究水利工程建設從業(yè)人員資格標準，構建多層次職業(yè)技能標準體系。充分利用當前國家職能培訓的有利政策，發(fā)揮各地水利職業(yè)學校的平臺作用，加強職業(yè)能力培訓。注重人才評價，逐步形成水利從業(yè)人員的供方市場。激活中西部專業(yè)人才保障渠道，改變?nèi)瞬艃袅鞒龅谋粍泳置?，確保人才供給。積極推動水利規(guī)范標準公開和宣傳，確保文件精神落地，發(fā)揮規(guī)范標準的指導作用，提高工程現(xiàn)場管理效益和監(jiān)督檢查效果。
4.注重標準引領，促進水利工程建設管理不斷規(guī)范針對水利工程建設投資主體的變化，積極探索新型建設管理模式，完善項目法人機構設置和人員配備標準，推動項目法人履職能力提升；針對當前監(jiān)理機構存在的普遍問題，進一步明確監(jiān)理權利、責任和義務，厘清與項目法人的權責關系，激發(fā)監(jiān)理機構活力；完善招標投標制度設置，既要保障公平競爭，又要防止越位、缺位、錯位，也要為確定最優(yōu)中標對象提供制度依據(jù)；突出檢測實效，研究修訂工程現(xiàn)場檢測機制設置，實行項目法人責任制，集中檢測力量，提供可靠成果；依據(jù)《中華人民共和國標準化法》《強制性國家標準管理辦法》等法律法規(guī)，加強水利規(guī)范標準尤其是強制性條文標準的研究，為規(guī)范施工和監(jiān)督檢查劃出一條紅線。
五、認準搞清楚“靠什么”，不斷豐富強監(jiān)管手段促進制度落實
制度的生命力在于執(zhí)行。再好的制度如果沒有執(zhí)行力也往往流于形式，成為擺設?！皬姳O(jiān)管”必須從強落實開始，必須以完善法制、體制、機制為著力點，強化責任追究，提高信息化水平，不斷扎緊扎密制度的籠子。
1.進一步加強責任制管理一是加強水利建設市場主體信用管理，開展市場主體信用動態(tài)評價；二是鼓勵行業(yè)協(xié)會研究從業(yè)人員責任制范本，明確所有層級、各類崗位從業(yè)人員在工程建設中的職責，建立“層層負責、人人有責、各負其責”的責任體系；三是加強責任制的檢查考核，促進責任制的落實，不斷完善和豐富責任制建設，更好地發(fā)揮責任制在工程建設中的積極作用；四是針對發(fā)現(xiàn)的典型問題，深入剖析研究，加大通報公示力度，發(fā)揮警示威懾作用。
2.理順水利工程建設中執(zhí)法的體制機制一是完善水利工程建設有關法規(guī)文件，形成符合水利工程建設自身實際的法規(guī)體系；二是建立長效機制，形成依法管理、依法建設的法治思維，用法律法規(guī)糾正人的錯誤行為，減少或杜絕運動式監(jiān)管模式；三是研究執(zhí)法隊伍設置、工作方式方法、職能定位和履行、制度保障等，以法定的文件進行明確，形成水利部－省－市－縣四級水行政執(zhí)法隊伍體系，保障執(zhí)法隊伍的可持續(xù)發(fā)展。
3.積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”工作模式一是研究水利工程建設信息化數(shù)據(jù)標準，整合各類平臺建設，實現(xiàn)不同平臺數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務協(xié)同、在線管理，提供更全面的水利工程建設數(shù)據(jù)服務。二是研究解決信息化政策瓶頸，加快工程建設檔案電子化、電子簽名合法化的立法，逐步實現(xiàn)工程建設檔案文件審批網(wǎng)絡化，推動無紙化檔案管理，突出檔案的紀實功能。三是研究終端智能檢測監(jiān)測設備，量化質量標準，提高數(shù)據(jù)采集的數(shù)量和質量，提高工程質量檢驗評定的客觀性，為工程質量評價提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。
作者：張俊蓮 白建峰 單位：水利部建設管理與質量安全中心