論央企境外業(yè)務(wù)政府審計研究

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【摘要】隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，我國中央企業(yè)境外投資的規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資額度持續(xù)上升，然而央企的境外業(yè)務(wù)在發(fā)展壯大過程中也面臨著不少問題，需要審計對業(yè)務(wù)的開展和管理進(jìn)行監(jiān)督。本文通過分析對央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計的必要性和內(nèi)部審計的缺陷，說明央企境外業(yè)務(wù)需要政府審計的監(jiān)管，在此基礎(chǔ)上提出了政府審計的思路。

【關(guān)鍵詞】政府審計；中央企業(yè)；境外業(yè)務(wù)

政府審計以經(jīng)濟(jì)監(jiān)督為主要職能，評價和鑒證為輔助職能。其目標(biāo)和職能隨著審計環(huán)境的變化而變化。政府審計具有維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全和基本經(jīng)濟(jì)秩序，防范社會政治、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險；提高經(jīng)濟(jì)運行效率和效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展等作用。隨著“走出去”戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，央企境外業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，對政府審計的跟進(jìn)和發(fā)展提出了更高的要求。

一、對央企境外業(yè)務(wù)開展政府審計是必然選擇

（一）央企境外業(yè)務(wù)擴(kuò)張導(dǎo)致風(fēng)險加大

對央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行政府審計有其必然性，客觀上源于央企的規(guī)模和業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張。一方面，近年來央企的規(guī)模不斷擴(kuò)大，境外業(yè)務(wù)的涉獵也越來越廣，涉及制造業(yè)、金融業(yè)、重工業(yè)等方面，業(yè)務(wù)的迅速擴(kuò)張導(dǎo)致管理風(fēng)險加大。另一方面，國家也加大了對央企境外投資的扶持力度，“十二五”以來，中央企業(yè)境外資產(chǎn)總額從2.7萬億元增加到4.9萬億元，年均增長16.4%；營業(yè)收入從2.9萬億元增加到4.6萬億元，年均增長12.2％。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，共有107家中央企業(yè)在境外設(shè)立了8515家分支機(jī)構(gòu)，分布在全球150多個國家和地區(qū)。中央企業(yè)境外投資額約占我國非金融類對外直接投資的70％，對外承包工程營業(yè)額約占我國對外承包工程營業(yè)總額的60％。中央企業(yè)在走出去中已經(jīng)成為名副其實的國家隊和主力軍。在央企境外業(yè)務(wù)大幅發(fā)展的情況下，高額的資金、技術(shù)的投入導(dǎo)致經(jīng)費的投入、使用和管理的風(fēng)險劇增。因此對央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計，有助于加強(qiáng)央企的風(fēng)險管理，通過審計手段來保證國有資產(chǎn)的保值增值。

（二）央企內(nèi)部審計存在不足

內(nèi)部審計是公司治理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是企業(yè)自我約束機(jī)制的重要組成部分，企業(yè)的內(nèi)部審計部門隸屬于董事會或?qū)徲嬑瘑T會，是公司治理的核心系統(tǒng)，通過“確認(rèn)”與“咨詢”活動，來發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫”功能。目前，很多央企的監(jiān)管機(jī)制老化僵化，部分企業(yè)的審計部門在一定程度上形容虛設(shè)，缺乏應(yīng)有的獨立性。此外，內(nèi)部審計在企業(yè)的內(nèi)部控制自我評價中“重形式”而“輕實質(zhì)”，“重形式”是指央企為了滿足監(jiān)管的要求，一定會存在內(nèi)部審計，披露相關(guān)的信息，內(nèi)部審計報告；“輕實質(zhì)”則體現(xiàn)在內(nèi)部審計標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)、缺陷披露比例較低、已披露的問題沒有接下來的對應(yīng)解決方案等。這些內(nèi)部審計的不足都說明央企境外業(yè)務(wù)需要政府審計來規(guī)范和引導(dǎo)。

二、央企境外業(yè)務(wù)政府審計的特征

（一）多頭監(jiān)管，缺乏明確的管理部門

目前我國對于境外國有資產(chǎn)的監(jiān)管劃分如圖1所示：在全國人民代表大會和國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，主要由審計署（包括各省特派辦）、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、商務(wù)部以及財務(wù)部負(fù)責(zé)對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。審計署主要是進(jìn)行財務(wù)審計；國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會主要負(fù)責(zé)督促企業(yè)自身開展內(nèi)部審計；商務(wù)部和財務(wù)部也對境外國有資產(chǎn)的財務(wù)審計進(jìn)行監(jiān)督；此外，審計署、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和商務(wù)部都會對境外國有資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。經(jīng)過分析上圖，不難發(fā)現(xiàn)對境外國有資產(chǎn)的審計存在很多重復(fù)的地方，而在現(xiàn)實中，這些重復(fù)的部分并不是得到了充分的審計，而是各個部門相互推諉，存在交錯復(fù)雜的受托關(guān)系，反而不利于對境外國有資產(chǎn)的審計的開展。審計署、國資委、商務(wù)部各自的審計依據(jù)也不盡相同，如表1所示，多個監(jiān)管部門分別依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審計和管理，必然會造成監(jiān)管的混亂，“政出多門”的現(xiàn)象會在實際工作過程中造成矛盾沖突，增加不必要的監(jiān)管成本，不利于對央企境外業(yè)務(wù)的監(jiān)管。

（二）央企境外業(yè)務(wù)的復(fù)雜性致審計風(fēng)險多樣化

央企境外業(yè)務(wù)涉獵廣泛，其投資領(lǐng)域主要集中在三個方面：一是投資工程項目，比如中石油、中石化、中國建筑、中電建等；二是投資金融領(lǐng)域，比如中國平安、中儲棉、中投投資等；三是投資制造業(yè)，商務(wù)部數(shù)據(jù)顯示，2016年1月我國非金融類對外直接投資120.2億美元，同比增長18.2%，其中，流向制造業(yè)的投資增長近九成。各種不同的業(yè)務(wù)，風(fēng)險控制多樣化。央企業(yè)務(wù)范圍、涉及人員廣泛，審計風(fēng)險多樣化，針對央企的審計因?qū)徲嬋藛T能力、審計經(jīng)費和審計時間等限制，常常流于形式，難以及時發(fā)現(xiàn)問題并合理降低審計風(fēng)險。

三、央企境外業(yè)務(wù)政府審計的思路

（一）央企境外業(yè)務(wù)政府審計的目標(biāo)定位

央企境外投資是我國境外投資的主力軍和中堅力量，在新時期隨著21世紀(jì)海上絲綢之路戰(zhàn)略構(gòu)想的提出，央企在“一帶一路”中將發(fā)揮著更重要的作用，帶領(lǐng)我國的企業(yè)不斷踐行“走出去”戰(zhàn)略，為中國的經(jīng)濟(jì)復(fù)興添磚加瓦。而事實上目前央企境外業(yè)務(wù)在實施中常常會遭遇投資失敗、資產(chǎn)減值的情況，為了保證國有資產(chǎn)的保值增值，對央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計是十分必要的，在這方面政府審計的作用是舉足輕重的。對央企境外業(yè)務(wù)的政府審計不僅是一種監(jiān)督和評價，更應(yīng)該提供管理與建設(shè)服務(wù)，促進(jìn)央企內(nèi)控和風(fēng)險防范機(jī)制的建設(shè)，對內(nèi)部控制機(jī)制再控制，提高國有資產(chǎn)的使用效率和央企的管理水平。長期以來，我國對于境外業(yè)務(wù)的審計不嚴(yán)，對有些投資項目的虧損抱有“交學(xué)費”、“摸著石頭過河”的心態(tài)。對央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行政府審計就要實現(xiàn)保障國有資產(chǎn)保值增值的目標(biāo)，主動出擊為央企在境外的發(fā)展拓寬道路。

（二）三審聯(lián)動的政府審計機(jī)制設(shè)置

在我國，長期以來，政府審計、內(nèi)部審計和社會審計涇渭分明，各行其是，相互間的配合極少，政府審計很少參與到企業(yè)的內(nèi)部審計和社會審計之中，政府審計的項目中更是幾乎沒有內(nèi)部審計和社會審計的參與。這既不利于政府審計、內(nèi)部審計和社會審計三者之間審計資源的交流和經(jīng)驗的分享，也不利于調(diào)動社會審計和內(nèi)部審計的資源來彌補政府審計人力有限、技術(shù)更新能力不強(qiáng)的不足，更加速了三者發(fā)展的不均衡。相對于內(nèi)部監(jiān)督而言，外部監(jiān)督更具有客觀性，也更能強(qiáng)化審計工作的有效實施。通過政府審計、社會審計與企業(yè)內(nèi)部審計的配合，可以最大限度地實現(xiàn)對央企境外資產(chǎn)違法違規(guī)行為的制約。

（三）央企境外業(yè)務(wù)政府審計的方法

央企境外業(yè)務(wù)政府審計由于受地域限制、語言不通、風(fēng)俗文化差異等現(xiàn)實情況的制約，除了傳統(tǒng)的審計方法之外，還要結(jié)合現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用，建立信息審計體系，做到實時監(jiān)控、保持追蹤。不僅要做事后審計，還要將審計時點前置，加強(qiáng)投資前的審計和事中的跟蹤審計，全方位保證央企境外投資的安全性、效率性、效果性。

（四）培養(yǎng)境外業(yè)務(wù)審計專業(yè)人才

對央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計，審計面廣量大難度增加，審計機(jī)關(guān)人員力量不足是不可否認(rèn)的事實。審計人員的獨立性與業(yè)務(wù)能力是決定審計完成情況的內(nèi)在關(guān)鍵因素。對央企的境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計，這對政府審計部門的審計人員也是一項挑戰(zhàn)。我國境外審計開展較晚，尚在發(fā)展中，還存在許多不足，境外審計人員數(shù)量少、專業(yè)相對單一、業(yè)務(wù)能力不足。審計人員主要來自財務(wù)、審計專業(yè)，缺少法律、工程、信息等方面的專業(yè)背景，在建設(shè)項目和重工業(yè)領(lǐng)域的專項項目審計時力不從心；審計人員受到專業(yè)、語言的限制，業(yè)務(wù)能力受限；審計經(jīng)費有限，審計人員難以長期深入地開展審計業(yè)務(wù)。因此，為了更好地發(fā)展央企境外業(yè)務(wù)的政府審計工作，必須加強(qiáng)對這方面人才的培養(yǎng)，一方面要盡量避免業(yè)務(wù)能力不高、個人素質(zhì)不強(qiáng)的人員進(jìn)入，另一方面要注重人員結(jié)構(gòu)的合理性，審計團(tuán)隊要做到專業(yè)互補，便于團(tuán)隊建設(shè)。

（五）央企境外業(yè)務(wù)的政府審計質(zhì)量評價

對央企境外業(yè)務(wù)開展政府審計之后，還要對審計進(jìn)行質(zhì)量評價，這樣才能持續(xù)提高政府審計的質(zhì)量。質(zhì)量評價應(yīng)包括三個方面，一是對審計報告質(zhì)量的評價，二是對審計過程的情況評價，三是審計工作完成后，對發(fā)現(xiàn)問題的整改情況的質(zhì)量評價。政府審計部門對央企境外業(yè)務(wù)進(jìn)行審計后，發(fā)現(xiàn)了問題是否采取了恰當(dāng)?shù)拇胧┻M(jìn)行監(jiān)督和整改。此外，對政府審計的結(jié)果要進(jìn)行公示，公開審計安排、審計過程、審計報告，引入監(jiān)督機(jī)制，推動央企境外業(yè)務(wù)的健康發(fā)展和壯大。

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作者：秦伊 單位：南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院