生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單制度完善

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摘要：生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單的提出和實施，體現(xiàn)了中國當(dāng)下“政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與”的發(fā)展理念。在正面清單走向制度化、常態(tài)化過程中，為了確保這一新興的執(zhí)法方式發(fā)揮實效，有必要明確其性質(zhì)，即它是一項依職權(quán)的行政行為，且具有較強(qiáng)的行政指導(dǎo)屬性；此外，還應(yīng)從加強(qiáng)公眾參與、完善非現(xiàn)場檢查方式和建立異議處理機(jī)制等方面對其予以完善。

關(guān)鍵詞：正面清單；依職權(quán)的行政行為；公眾參與；非現(xiàn)場檢查；異議處理

引言

生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單，是指生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法活動中，對經(jīng)篩選符合條件納入的企業(yè)事業(yè)單位或項目（以下簡稱企業(yè)），予以采取減少、免除現(xiàn)場檢查和加強(qiáng)幫扶等正面激勵措施的名錄制度。2020年3月，為了保障疫情防控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展，生態(tài)環(huán)境部出臺《關(guān)于統(tǒng)籌做好疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展生態(tài)環(huán)保的指導(dǎo)意見》，提出建立和實施環(huán)評審批正面清單和監(jiān)督執(zhí)法正面清單，兩個清單實行時間原則上截至2020年9月底，根據(jù)形勢需要可適當(dāng)延長?？梢钥闯?，正面清單最初是一項應(yīng)急和臨時性措施。2021年4月，生態(tài)環(huán)境部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理推動差異化執(zhí)法監(jiān)管的指導(dǎo)意見》，從總體要求、加強(qiáng)正面清單管理、推動差異化執(zhí)法監(jiān)管、落實企業(yè)守法責(zé)任等四個方面提出要求，旨在推動正面清單走向制度化、常態(tài)化。根據(jù)以上兩個《指導(dǎo)意見》的要求，一些省市生態(tài)環(huán)境部門制定出臺了實施辦法，因地制宜、創(chuàng)造性地對該制度加以貫徹落實。截至2022年4月29日，北大法寶檢索顯示，共有18部地方規(guī)范性文件對環(huán)評審批正面清單和監(jiān)督執(zhí)法正面清單作了專門規(guī)定。正面清單的特點在于通過正面激勵，而非采取行政命令、行政處罰和行政強(qiáng)制等權(quán)力性手段，來達(dá)成監(jiān)督執(zhí)法目標(biāo)。它順應(yīng)了中國當(dāng)下“政府主導(dǎo)、企業(yè)主責(zé)、公眾參與”的環(huán)境多元共治格局的發(fā)展潮流，是協(xié)商行政、多元共治等新行政理念的體現(xiàn)。但作為一項新興制度，它也面臨著一些挑戰(zhàn)，仍有需要完善之處。筆者嘗試從以下幾個方面談一下自己的看法，以期對正面清單的貫徹落實有所助益。

一、明確正面清單制度的性質(zhì)

在行政法中，可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)對行政行為進(jìn)行分類。其中，一種常見的分類方式是，以行政機(jī)關(guān)是否可以主動作出為標(biāo)準(zhǔn)，將行政行為分為依職權(quán)的行政行為和依申請的行政行為。正面清單屬于依職權(quán)的行政行為。所謂依職權(quán)行政行為，是指行政主體依據(jù)其所具有的法定行政職權(quán)即可直接作出，而不需要行政相對人的申請作為啟動前提條件的行政行為。正面清單的納入過程由地市生態(tài)環(huán)境部門主動進(jìn)行，不涉及企業(yè)申報批準(zhǔn)，也沒有改變企業(yè)環(huán)境守法的責(zé)任和生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)管履職要求，不是準(zhǔn)許企業(yè)從事特定活動，也不是確認(rèn)企業(yè)具備某種特定資格、身份，不屬于行政許可或行政確認(rèn)。作為依職權(quán)的行政行為，正面清單制度具備依職權(quán)行為的一些特征，如法定性、主動性、效率性等。這就要求各地市生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)抓緊制定行政規(guī)范性文件，規(guī)范行政權(quán)的行使；應(yīng)及時地、積極主動地適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要，積極地采取措施，適時公布、調(diào)整正面清單名錄，保證正面清單的貫徹落實。此外，與依申請的行政行為相比，在依職權(quán)的行為中，行政機(jī)關(guān)的裁量權(quán)相對更多、更廣泛，因此，正面清單的實施還需加強(qiáng)對行政裁量權(quán)的控制。例如，從一項應(yīng)急性措施發(fā)展為常態(tài)化的制度的過程中，正面清單的目的有所不同。在疫情防控時期，其目的在于保障疫情防控和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會平穩(wěn)健康發(fā)展，而在常態(tài)化時期，其目的在于生態(tài)環(huán)境保護(hù)。如果生態(tài)環(huán)境部門在進(jìn)行正面清單執(zhí)法裁量權(quán)時追求上述目的以外的其他目的，則構(gòu)成對行政裁量權(quán)的濫用。此外，正面清單具有較強(qiáng)的行政指導(dǎo)屬性，其所肯定和納入的，不僅對被納入企業(yè)，而且對整個社會都會產(chǎn)生引導(dǎo)或者指導(dǎo)的作用。因此，擬納入企業(yè)的評估、選定、移出具有較強(qiáng)的嚴(yán)肅性和限定性。進(jìn)入正面清單的企業(yè)必須符合篩選條件，而行政機(jī)關(guān)則應(yīng)嚴(yán)格按照篩選條件和程序來確定名單；企業(yè)被移出正面清單，行政機(jī)關(guān)應(yīng)說明理由。

二、加強(qiáng)公眾參與

公眾參與是環(huán)境法的一項基本原則，是指公眾有權(quán)通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開發(fā)決策等活動，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性、使得該項決策符合廣大公眾的切身利益和需要。對于參與有關(guān)環(huán)境和開發(fā)決策的公眾范圍的界定，各國一般采取的是“受到直接影響”和“存在利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)。參與的范圍包括居民、各類專業(yè)人士、社會團(tuán)體和與擬議行為有關(guān)的行政機(jī)關(guān)等。正面清單是一項與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的制度，涉及多個利益主體。因此，無論是該制度的制定還是實施，都應(yīng)注重公眾參與。例如，生態(tài)環(huán)境部在2〇2〇年8月啟動《指導(dǎo)意見》（2〇21）起草工作時，文件起草班子赴河北、山東、廣東、遼寧、江蘇等地開展調(diào)研，邀請相關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)座談研討；2020年12月和2021年2月，又先后征求了生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)和社會公眾意見。一些地方規(guī)范性文件規(guī)定，應(yīng)向社會公開正面清單企業(yè)的相關(guān)信息、“正面清單發(fā)布之前，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)對擬納入企業(yè)是否符合條件開展評估，聽取相關(guān)部門、行業(yè)協(xié)會和社會組織意見”，以上內(nèi)容均體現(xiàn)了公眾參與原則。為了使正面清單發(fā)揮實效，在現(xiàn)有的公眾參與機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)公眾參與。這里的公眾應(yīng)包括：首先，企業(yè)。企業(yè)是直接受到正面清單制度影響的群體，且正面清單制度的目的是實現(xiàn)企業(yè)自我管理。因此，企業(yè)作為“受到直接影響”的主體應(yīng)參與正面清單的制定與實施過程。第二，居民。正面清單制度中的居民參與主要表現(xiàn)在：生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)向社會公開并適時調(diào)整正面清單企業(yè)的名稱、所在地、排放的主要污染物等信息；應(yīng)向社會公開正面清單的有效期和監(jiān)督投訴電話；接到群眾舉報投訴的生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)及時對相關(guān)企業(yè)開展現(xiàn)場檢查，等等。第三，專業(yè)人士。納入或移出正面清單應(yīng)考慮哪些因素擬納入的企業(yè)是否符合篩選條件采用何種技術(shù)來實現(xiàn)非現(xiàn)場檢查正面清單的實施效果如何這些問題不僅僅是民主決策問題，也是科學(xué)評價問題。專業(yè)人士的參與將有助于確保制度設(shè)計的科學(xué)性和合理性，有助于提高制度實施的針對性和有效性。第四，社會團(tuán)體。社會團(tuán)體根據(jù)其設(shè)立的目的可以分為環(huán)保團(tuán)體和特殊利益集團(tuán)，它們可以通過參加座談會、研討會、與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合舉辦環(huán)境守法培訓(xùn)班、承擔(dān)科研項目等方式維護(hù)各自代表的利益。最后，其他相關(guān)行政機(jī)關(guān)。在一些地方，被納入正面清單的企業(yè)所得到的利益往往不僅來自生態(tài)環(huán)境部門，而且也來自其他政府部門，比如逐步推行財稅、金融等方面的聯(lián)合激勵的方式就涉及財稅部門提供的利益，在這種情形下，財稅等其他政府部門只有在制度設(shè)計之初就參與進(jìn)來，才能確保這種激勵方式發(fā)揮實效。

三、完善非現(xiàn)場檢查方式

正面清單制度并非是生態(tài)環(huán)境部門放棄對企業(yè)的監(jiān)管，而是通過轉(zhuǎn)變監(jiān)管方式，鼓勵企業(yè)自覺守法。其中，從現(xiàn)場檢查方式向非現(xiàn)場檢查方式的轉(zhuǎn)變是正面清單制度的重要組成部分。如《上海市生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法正面清單管理辦法》第2條對正面清單的定義就包含了“非現(xiàn)場檢查為主”。何謂非現(xiàn)場檢查，目前并無統(tǒng)一規(guī)范的定義，各國對此稱謂也有所不同。例如，美國食品藥物管理局稱之為“遠(yuǎn)程檢查”（remoteinspection）或“遠(yuǎn)程評估”（remoteevaluation），歐盟稱之為“遠(yuǎn)程評估”（distantassessment），我國則習(xí)慣稱之為“非現(xiàn)場檢查”。雖然名稱各不相同，但非現(xiàn)場檢查是相對于現(xiàn)場檢查而言，具有一些共性，比如，執(zhí)法人員不親自到場，即不直接接觸行政相對人；依賴互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段。在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，非現(xiàn)場檢查主要表現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部門利用在線監(jiān)控、視頻監(jiān)控、用能監(jiān)控、無人機(jī)、無人船、走航車、衛(wèi)星遙感等技術(shù)手段，Xt企業(yè)是否依法從事生產(chǎn)活動進(jìn)行檢查。與現(xiàn)場檢查相比，非現(xiàn)場檢查的優(yōu)勢顯而易見。它可以提高行政效率，減少企業(yè)的負(fù)擔(dān)。例如，在進(jìn)行現(xiàn)場檢查的過程中，企業(yè)一般有協(xié)助的義務(wù)，如配合調(diào)查和如實反映情況、提供相關(guān)資料、不得拒絕進(jìn)入等。企業(yè)方面拒絕檢查時，生態(tài)環(huán)境部門可以行使行政處罰權(quán)以保證檢查目的得以實現(xiàn)。與現(xiàn)場檢查不同，非現(xiàn)場檢查主要表現(xiàn)為對數(shù)據(jù)的分析，從而實現(xiàn)“對守法者無事不擾”。但是，非現(xiàn)場檢查也并非完全免除企業(yè)的協(xié)助義務(wù)。實際上，與現(xiàn)場檢查相比，非現(xiàn)場檢查更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)與生態(tài)環(huán)境部門的合作。例如，在線監(jiān)控等物聯(lián)網(wǎng)的利用是以污染源自動監(jiān)控為基礎(chǔ)的，如果企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，非現(xiàn)場檢查的功能則不能實現(xiàn)。而“在檢查員無法親臨現(xiàn)場時，企業(yè)私自篡改文件、故意遺漏檢查關(guān)鍵信息等違規(guī)行為均有可能發(fā)生?！币虼?，為了保證非現(xiàn)場檢查方式有效發(fā)揮作用，有必要在現(xiàn)有的法律規(guī)制的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加大對企業(yè)自動監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假行為的查處與制裁。此外，非現(xiàn)場檢查也會產(chǎn)生一些新的法律問題。從其他國家其他領(lǐng)域的經(jīng)驗來看，一個突出的問題是，企業(yè)可能對檢查過程進(jìn)行違規(guī)錄制，目的是了解檢查重點、抽查角度等檢查規(guī)律，以便進(jìn)行針對性規(guī)避，這將會極大增加未來非現(xiàn)場檢查的難度。為了防范此類行為發(fā)生，正面清單制度不僅應(yīng)重視生態(tài)環(huán)境部門的保密義務(wù)，還應(yīng)重視企業(yè)的保密義務(wù)，如生態(tài)環(huán)境部門可以提前與企業(yè)協(xié)商確定必要的錄制內(nèi)容，并簽訂保密協(xié)議以確保各方嚴(yán)格履行保密事項。

四、建立異議處理機(jī)制

若企業(yè)對調(diào)整、移出正面清單有異議怎么辦現(xiàn)行行政規(guī)范性文件對此未有涉及。建議生態(tài)環(huán)境部門建立相應(yīng)的異議處理機(jī)制。例如，可由企業(yè)向地市生態(tài)環(huán)境部門提交異議申請并提供證明材料。地市生態(tài)環(huán)境部門在收到異議申請后應(yīng)在一定期限內(nèi)決定是否受理。地市生態(tài)環(huán)境部門決定受理的，則應(yīng)在受理異議申請后一定期限內(nèi)核實有關(guān)情況，并將決定意見書面告知企業(yè)。

五、結(jié)語

在深化“放管服”改革、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念、發(fā)展大數(shù)據(jù)技術(shù)的大背景下，傳統(tǒng)生態(tài)環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法手段不斷更新和變革，正面清單的提出和實施正是這一變革的產(chǎn)物。盡管也存在一些難點和不足，但通過制度建設(shè)和不斷完善，這一新興的行政執(zhí)法方式應(yīng)能發(fā)揮其優(yōu)勢，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮實效。

作者:欒志紅 單位:北京交通大學(xué)法學(xué)院