社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金法律問題分析

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摘要:我國社會(huì)保險(xiǎn)制度不斷完善，明確社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)是社會(huì)保險(xiǎn)制度發(fā)展的要求，社會(huì)保險(xiǎn)是保障弱勢群體正常生活的有效方式，現(xiàn)在我國學(xué)界提出社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)的觀點(diǎn)不一致，完善社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)十分重要，本文結(jié)合當(dāng)前社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金中存在的問題，主要研究了我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)，以及經(jīng)營管理的方式，并依據(jù)存在的問題，提出可行性建議。

關(guān)鍵詞:社會(huì)保險(xiǎn);統(tǒng)籌基金;法律性質(zhì);管理運(yùn)營

所謂社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金，指的是單位為員工辦理的保險(xiǎn)費(fèi)用里，除去個(gè)人賬戶后，剩下的金額。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于社會(huì)保障制度中的部分，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工商保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及其他保險(xiǎn)等。社會(huì)統(tǒng)籌基金面向全體員工，管理者是社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理下，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一調(diào)配，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于專款，獨(dú)立儲(chǔ)存，并做到?？顚Ｓ?，用人單位和個(gè)人不能以任何名義擅自使用。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金是在社會(huì)保障制度的建立下而存在的，被稱為老百姓的“養(yǎng)命錢”，是國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)、健康和穩(wěn)定的重要保障。下面介紹我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金。

一、我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的現(xiàn)狀及問題

(一)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金現(xiàn)狀

作為第一發(fā)展中國家的我國，正在建設(shè)世界上覆蓋人口數(shù)目最多的社會(huì)保障制度。由于我國財(cái)力的增長，以及社會(huì)保障制度建設(shè)的日趨完善，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的數(shù)額空前增加。我國人力資源和社會(huì)保障部門的權(quán)威公報(bào)指出，今年以來社會(huì)保險(xiǎn)工作開展順利，社會(huì)保障體系建設(shè)取得了階段性成果。全年五項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金數(shù)額達(dá)到39828億元，和去年相比，增加了四千五百億元，超過百分之13的增長率。支出達(dá)到33003億元，同比增加了五千多億元，增長率為18．2%。隨著社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在多重利好效應(yīng)的助推之下，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金不斷進(jìn)入資本市場，然而在這種情況下，我國目前社會(huì)保險(xiǎn)基金管理運(yùn)營制度不完善，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金面臨各類問題。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金現(xiàn)時(shí)問題

1．社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金投資制度和方向不夠明確

社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的投資方向主要是由我國政府部門決定，這是由我國政治制度決定的，不能像專業(yè)的投資公司對(duì)資金投資進(jìn)行統(tǒng)籌的規(guī)劃，在資金的流通和管理上，效率不高，各個(gè)環(huán)節(jié)在管理的協(xié)調(diào)性上與專業(yè)的策劃公司有很大的差距，個(gè)人的保險(xiǎn)投資可以通過投資公司進(jìn)行運(yùn)營，但是社會(huì)保險(xiǎn)與個(gè)人保險(xiǎn)有著本質(zhì)的不同，雖然政府相關(guān)部門提高了重視，但是沒有專業(yè)的科學(xué)的管理技能和管理思想，增加了社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金投資管理的風(fēng)險(xiǎn)以及抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力，基金的投資管理制度不夠完善，監(jiān)督效率低下，嚴(yán)重的制約了我國社會(huì)保障基金的管理效果。

2．社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理監(jiān)督體系不夠完善

我國社會(huì)治理的方針是依法治國，隨著依法治國機(jī)制的深入，法律的適應(yīng)能力越來越強(qiáng)，法律管理體制并不完善，保護(hù)和監(jiān)督的區(qū)域更加廣闊，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金由政府直接管轄，缺乏必要的管理監(jiān)督機(jī)制，責(zé)任落實(shí)不夠明確，在出現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理失誤時(shí)，責(zé)任落實(shí)困難，一般情況下，社保制度應(yīng)該有專門的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，將實(shí)施和監(jiān)督的權(quán)利分開，由信托公司實(shí)施監(jiān)督權(quán)利，各部門之間相互制約，盡量做到權(quán)力分散，可以防止不法人員鉆法律的空子，或者是利用職權(quán)上的便利而挪用這部分資金，從而保障人民的財(cái)產(chǎn)安全不受侵犯。

3．相關(guān)法律制度不健全

我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理體制缺乏必要的法律保護(hù)，由于政府是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的直接管理者，對(duì)資金的收支、管理、運(yùn)營都缺乏必要的監(jiān)督，沒有明確的相關(guān)法律對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的投資方向的確立進(jìn)行流程規(guī)范化規(guī)定，從而不健全的法律制度影響社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理。

二、社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金法律性質(zhì)及定位

(一)關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)

我國關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)有:公共基金說、財(cái)政資金說、半財(cái)政資金說、法律待定說等幾種觀點(diǎn)。

(二)我國社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的法律性質(zhì)定位

1．社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金權(quán)屬的兩種類型。從經(jīng)濟(jì)的角度來看，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金是預(yù)備性基金，并且屬于國家的?？顚Ｓ?，其所有者應(yīng)該是所有參保人員。但是以法律角度來看，并不是所有參保人員都是這種基金的所有者，必須具有代表性，有兩種模式可供參考和借鑒，即國家所有制和社會(huì)自治體制。西歐的德國實(shí)行的是后者，即社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是一種法律實(shí)體，享有自治管理權(quán)。而美國和日本等國家實(shí)行的是前者，即社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的所有權(quán)在政府。2．我國的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金源于國家的稅收收入，其所有者應(yīng)該屬于國家。首先，從我國的社會(huì)保險(xiǎn)制度上來看，國家屬于保險(xiǎn)者，那么國家就應(yīng)該對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金享有所有權(quán)，而且這部分資金屬于強(qiáng)制性繳納，而負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營的是國家指任的社會(huì)保險(xiǎn)基金辦理機(jī)構(gòu);其次，國家財(cái)政收入的來源有很多，而社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于財(cái)政收入的來源之一，國家應(yīng)該享有支配權(quán)和使用權(quán)。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金收入屬于財(cái)政收入的形式;最后，《社會(huì)保險(xiǎn)法》明確指出，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金是經(jīng)過國家預(yù)算的，不存在過多的財(cái)政赤字和盈余。這也意味著社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金屬于國家所有，不足支付時(shí)通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)足。

三、我國現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營制度及其完善

(一)學(xué)界關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營的主要觀點(diǎn)

我國關(guān)于社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營的主要觀點(diǎn)有:政府機(jī)構(gòu)管理模式，分權(quán)式管理模式，他益信托模式。

1．政府機(jī)構(gòu)管理模式。

對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金進(jìn)行分離，分離出來的社會(huì)統(tǒng)籌部分留在省里，實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)政府負(fù)責(zé)投資管理。中央負(fù)責(zé)制定一個(gè)統(tǒng)一的投資政策和方案，并為其專門設(shè)計(jì)一個(gè)投資方案計(jì)劃。以地方性投資工具和部門性的投資工具為主，中央政府債券為輔;以“準(zhǔn)債券市場”和“金融債市場”的投資為主，以銀行協(xié)議存款為輔。

2．分權(quán)式管理模式。

將社會(huì)保險(xiǎn)基金的行政管理權(quán)交給社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門，社會(huì)保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌賬戶資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)交給具有相對(duì)獨(dú)立性的社?；鸸芾砭?，統(tǒng)籌賬戶的負(fù)債管理權(quán)交給財(cái)政部門，監(jiān)督權(quán)交給社保部門、財(cái)政部門、社會(huì)保險(xiǎn)基金監(jiān)督委員會(huì)和外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由社?；鸸芾砭忠婪ㄐ惺菇y(tǒng)籌賬戶基金的資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)，根據(jù)基金保值增值要求和國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策取向，將統(tǒng)籌賬戶基金投資于固定收益金融工具為主的對(duì)象和國家重點(diǎn)開發(fā)項(xiàng)目。

3．他益信托模式。

在社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌賬戶基金的管理問題上，應(yīng)當(dāng)依法建立由參保企業(yè)作為委托人、社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人、參保勞動(dòng)者作為受益人所構(gòu)成的他益信托法律關(guān)系。(二)我國現(xiàn)行的社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金管理運(yùn)營制度我國相關(guān)法律對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理運(yùn)營作出了原則性的規(guī)定，其中就有《社會(huì)保險(xiǎn)法》，最高行政機(jī)關(guān)和有關(guān)部門制定的一些政策性條例也作了詳細(xì)的說明。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理和運(yùn)營制度具體如下:首先，企業(yè)職工和單位負(fù)責(zé)經(jīng)辦的社會(huì)保險(xiǎn)基金分成兩部分;第二，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的經(jīng)營和管理調(diào)配，并有義務(wù)使這部分資金增值，減少財(cái)政負(fù)擔(dān);第三，銀行的儲(chǔ)蓄是社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的主要來源。并且購買國家債券以及國務(wù)院規(guī)定的其他途徑。社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金投資收益全部并入基金并免征稅費(fèi);第四，政府將收入作為統(tǒng)籌基金，禁止任何人和組織擅自挪用。

四、結(jié)語

社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金建設(shè)屬于民生方面的建設(shè)，為人民的生活提供了物質(zhì)保障，但是物質(zhì)保障的前提必須要制定完善的法律法規(guī)，通過法制建設(shè)來促進(jìn)民生建設(shè);同時(shí)要完善資金的信托制度，提高統(tǒng)籌資金的增值率，減少國家這一部分的財(cái)政支出。除此之外，要完善對(duì)社會(huì)保障資金使用的監(jiān)督機(jī)制，完善社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的規(guī)劃。要完善相關(guān)法律法規(guī)和資金的管理模式，提高自資金的增值效果，根本途徑在于強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控和相關(guān)職能的發(fā)揮，為統(tǒng)籌基金營造良好的外部環(huán)境，從制度的完善上來加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的管理。

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作者：胡笑天 單位：南京工業(yè)大學(xué)法學(xué)院