農村社會保險中的國家法律責任
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摘要:
中國是一個擁有8億多農村人口的農業(yè)大國，其社會保障存在缺位與福利早熟并存的問題，即對農民的保障制度缺位，而城市中某些項目福利水平偏高，造成了社會不公平。因此，國家加強農村社會保障勢在必行。加強對農村社會保險中國家責任的討論，明確國家對農村社會保險的法律責任，有效解決國家責任在農村社會保險中缺失的問題，以促進經濟發(fā)展和社會和諧。
關鍵詞:社會保障;農村社會保險;國家責任
黨的十七大提出了建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，使人人享有基本生活保障的目標。黨的十八大確定了全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的目標。但是中國作為一個擁有8億多農村人口的農業(yè)大國，在社會主義初級階段，農村人口比重較大的狀況今后還將持續(xù)一段時間。在當代社會矛盾凸顯、社會轉型加速的時期，農民的社會保障制度建設具有重要意義，是必須解決好的重大問題。然而在這種狀況下，中國社會保障卻存在缺位與福利早熟并存的問題，即對農民的保障制度缺位，而城市中某些項目福利水平偏高，造成了社會不公平。因此，國家加強和改進農村社會保障建設勢在必行。本文將以社會保障為總體背景，闡述我國以社會保險為中心的國家法律責任的相關問題。
一、農村社會保險中國家法律責任的源起考察
1．學理面的梳理
農村社會保障，是指社會(國家)通過立法和相關制度建設，以國家、農村集體組織和農民共同投入為基礎，形成專門基金，對農村社會成員給予物質上的幫助，保證因暫時、長期或永久失去勞動能力的農村社會成員個人及家庭的基本生活需要的系列制度。農村社會保障由于中國“三農”本身的復合性，其構建和要素組合非常復雜，是一項系統(tǒng)性、綜合性的社會工程和制度規(guī)范，其實質是實現(xiàn)部分社會財富在國家、農村集體組織和農民之間進行轉移和再分配，以提高農村社會成員轉移和避免各種風險的能力。社會保險作為社會保障制度最重要的組成部分之一，是通過國家立法和相關制度、機制建設而建立的一種具有強制性的社會保障制度。其主要是通過社會集資方式，在對參保者因暫時、長期或永久失去勞動能力，從而在失去工資等物質收入的情況下給予必要的物質幫助，以保障他們以及相關利益關系人的基本生活需要，其目標是保證物質及勞動力的再生產和社會穩(wěn)定。作為社會保障的一種重要方式，社會保險有利于調動相關資源來共同進行社會成員的社會活動保障，降低單純依賴國家或者社會投入的弊端，從而廣集財源，共舉社會責任，進而提高社會保障的數(shù)量和質量。
2．實踐面的狀況
1984年國際勞工組織把社會保障界定為:社會通過一系列的公共措施，對其成員提供保護，以防止他們由于生老病死等生活、生產中的非常規(guī)性事件而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫(yī)療照顧和對有兒童家庭提供的補貼。［1］社會保障分為社會保險、社會福利、社會救助和社會優(yōu)撫四個部分，社會保障水平是根據經濟和社會發(fā)展狀況而不斷提高和完善的。社會保險是社會保障的重要組成部分，具有保障性、法定性、互濟性、福利性、普遍性的特征。基于這些特征，國家及其人政府在社會保險運行過程中的每個環(huán)節(jié)都具有相應的義務。國家責任本是國際法上的概念，指國家對國際不法行為或損害行為所應承擔的國際法律責任。對內的國家責任概念應與之區(qū)別?！妒澜缛藱嘈浴返?2條規(guī)定，“每個人作為社會的一員，有權享受社會保障?！保?］《經濟、社會及文化權利國際公約》第9條規(guī)定，“本公約締約各國承認人人有權享受社會保障，包括社會保險?！保?］社會保障權表現(xiàn)為公民對國家的積極權利，國家負有給予社會保障權利的義務?！吨腥A人民共和國憲法》第14條規(guī)定，“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。”社會保險中的國家責任即國家義務，這種責任來源于人民主權理論，是國家對本國人民應負的“生存照顧”責任。這種國家責任的實現(xiàn)是通過其人政府行為來完成的。農村社會保險中的國家責任可概括為三大方面:立法責任、組織責任和財政責任。其具體包括:其一，通過國家立法體現(xiàn)社會保險的強制性，制定并完善相關法律法規(guī)，使農村社會保險“有法可依”;其二，選取適合中國國情的實施方式，建立具有普遍效力的規(guī)范制度，并掌控實施過程中的組織工作;其三，承擔補充資金缺口的財政責任，體現(xiàn)社會保險互濟性的特征。因此，社會保險中的國家責任本質上是一種國家義務。
二、我國農村社會保險體系的更替承續(xù)
由于自然因素和社會歷史因素的影響，從世界范圍內看，中國城鄉(xiāng)二元化問題十分嚴重，已經成為影響中國下一階段經濟社會發(fā)展的一大障礙。這種城鄉(xiāng)二元化表現(xiàn)在兩個方面，一是城鄉(xiāng)經濟的二元化，二是城鄉(xiāng)社會結構、城鄉(xiāng)居民權利義務的二元化。在這種背景下，對即使是城市居民社會保險也有不足的中國來說，農村社會保險缺失狀況更是不容樂觀。歷史上我國農村社會保險的發(fā)展可分為三個階段:
1．從建國初到改革開放之前的計劃經濟體制階段
新中國成立時，無論是國內環(huán)境還是國際環(huán)境，中國皆處在內困外擾中。從國際環(huán)境看，表現(xiàn)為世界進入冷戰(zhàn)時期，20世紀50年代初的中美分道揚鑣、中國的抗美援朝、臺灣海峽局勢緊張、從建國初到60年代初期中印邊境的沖突、中蘇決裂等事件導致中國外部安全環(huán)境惡化，經濟社會在相當長時間里處于準戰(zhàn)爭狀態(tài)，備戰(zhàn)備荒成為經濟社會生活的主題，因此優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和采取高強度的資源動員方式以維護國家安全、主權和領土完整及社會政治穩(wěn)定，由此采取了重生產、輕生活，重積累、輕消費的政策。這就必然導致對社會資源要進行總體控制，對城鄉(xiāng)社會保障資源實施差別化分配。在此背景下，為了保持城市和工業(yè)經濟發(fā)展的速度，國家只能向農村尋求支持，推行以農養(yǎng)工，采取向農業(yè)領域征稅和“剪刀差”，以犧牲農民利益來積累工業(yè)化所急需的資源和資金，并一度將此做法推向了極限，極大地削弱了農村社會的自我維持、自我發(fā)展的能力。從建國初到改革開放之前的30多年里，中國靠工農業(yè)產品剪刀差實現(xiàn)了城市與工業(yè)的原始資本積累。這種與之相配套的系列政策和措施的實施，將中國80%的人口禁錮在了土地上，其中最與之相配的就是制度和戶籍制度，從而形成了非常典型的城鄉(xiāng)二元社會經濟結構模式，甚至到今天還沒有徹底解除。要發(fā)展工業(yè)特別是重工業(yè)，離不開資本的原始積累。因此，國家先后頒布了一系列法律法規(guī)，在社會保障制度等諸多方面徹底把城市人口和農村人口進行了劃分。將城市社會與農村社會基本區(qū)隔為獨立運行、偶有聯(lián)系的并行單元。時至今日，除了糧油供應制度隨著社會物質的極大豐富而消失外，仍然沒有實現(xiàn)1954年憲法中規(guī)定的“遷徙自由”，而在勞動用工方面農民工依然是弱勢群體，社會保障的城鄉(xiāng)差別依然很大。在城市社會保障方面，1951年2月，政務院了《勞動保險條例》，詳細規(guī)定了國營企業(yè)職工有權享有的勞動保險待遇，至于集體企業(yè)，大都參照國營企業(yè)的辦法實行勞動保障。國家機關、事業(yè)單位人員的勞動保障待遇則是以病假、生育、退休、死亡等單項規(guī)定的形式加以規(guī)定的。除上述在職人員享有勞保待遇外，建國后還制定了一系列城市社會福利制度，城市人口享有名目繁多的補貼，保證了城市人口的“鐵飯碗”。而在農村，社會保障制度和政策只有利用這種政社合一的體制才能強制性地落實，而經濟生產的低效率又限制了社會保障制度所依賴的物質基礎的建立。同時，為了推動經濟社會發(fā)展和科學技術進步，需要建立了一些資本密集型、勞動力集約型的大工業(yè)，國家為之配套建立一套完整的城市社會保障制度，以解決工業(yè)化條件下城市人口勞動保障的一系列問題。國家(社會)對城市人口保障的完善和對農村人口保障的缺失形成了社會保障城鄉(xiāng)分割的巨大矛盾。可以說，這個階段為農村社會保障發(fā)育遲緩埋下了根源，而社會保險作為一種有集資性質的社會保障措施，更是難以發(fā)展和完善。
2．從改革開放到21世紀初的社會經濟改革階段
1978年黨的十一屆三中全會以后，國家開始全面推進經濟體制改革，經濟體制開始從計劃經濟向市場經濟過渡，中國的城鄉(xiāng)二元結構開始變化，建立在二元結構之上的社會保障模式也將隨之發(fā)生變化，順應了工業(yè)化和城市化發(fā)展的要求。隨著二元結構的變遷，計劃經濟條件下的二元社會保障模式表現(xiàn)出了與社會現(xiàn)實的不適應，其功能開始弱化乃至陷入困境。而這一時期基于社會生產力的解放，城市社會獲得的動力遠遠大于農村社會。中國工業(yè)化和現(xiàn)代化迅猛發(fā)展，農村經濟卻失血嚴重，從而在中國形成了分裂型的工業(yè)化和現(xiàn)代化。這種經濟發(fā)展狀況導致在農村社會保障方面，國家社會保障責任長時間在農村缺席，在風險社會背景下使農村的保障能力更顯脆弱。農村的社會保險更是成為了整個農村社會保障體系中的遲到者和缺位者，在整個農村社會保障體系中地位最弱、功能最缺，與同時期中國經濟改革所取得的成就相比較，這一時期農村社會保障制度的建設進入低谷。
3．從21世紀初至今的全面建設社會主義小康社會階段
2002年，黨的十六大提出建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障體系，黨的十六屆六中全會把建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系作為構建社會主義和諧社會的重要目標。2007年黨的十七大提出“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標，農村社會保障開始起步，但仍然不盡如人意。黨的十八大提出要全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，城鄉(xiāng)基本社會保障制度在質量上逐年提高，各類保險的互聯(lián)互通以及跨行政區(qū)劃轉移逐步推進。就農村社會保險來說，首先是存在立法缺失。比如20世紀90年代先后實施的《企業(yè)職工生育保險試行辦法》、國務院《關于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》和《關于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》、《社會保險費征繳暫行條例》以及《失業(yè)保險條例》，均將占國民大多數(shù)的農民排除在社會保險范圍之外。以養(yǎng)老保險為例，2006年、2007年、2008年、2009年、2010年城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)分別為18766．3萬人、20136．9萬人、21891．1萬人、23549．9萬人、25673萬人，而同一時期農村居民參保人數(shù)分別為5373．7萬人、5171．5萬人、5595．1萬人、7277．3萬人、10277萬人。［4］其次是上述政策及法規(guī)實施晚，覆蓋面小，力度不強。迄今為止，農村社會保險中合作醫(yī)療保險起步相對早些，而救災救濟制度、五保制度、最低生活保障制度則存在覆蓋面小、保障率極低的問題，養(yǎng)老保險制度雖在全國范圍內實行，但基礎養(yǎng)老金偏低。再次是財政支持力度不足。20世紀90年代，農民人口占全國總人口80%左右，而其社會保障支出卻僅占全國社會保障費總支出的11%。從1990年到2003年的14年間，農村的社會保障支出占當年GDP的比重徘徊在0．1%左右，而城鎮(zhèn)社會保障支出占國民生產總值的比重卻保持在7．3%以上，城鎮(zhèn)人均享有的社會保障費是農村人均的100多倍。［5］2009年，國務院了《開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，從農村養(yǎng)老保險的參保人數(shù)變化中可以看出國家政策的引導起了主導作用。從2006年到2008年，農村養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長率為3．96%，其中2007年還出現(xiàn)了負增長。2008年到2009年增長率為23．12%，2009年到2010年增長率為29．18%。［6］現(xiàn)階段中國農村社會保險仍然保持在較低水平之上，從近十多年的實踐看，農村社會保險工作雖然取得了一些成績，但大部分試點地區(qū)出現(xiàn)了參保人數(shù)少、保障水平低的問題，因而提高農村社會保險保障力度十分必要。
三、國外社會保險的經驗借鑒
中國的農村社會保障制度與國外的農村社會保障制度存在較大差異?？偟膩碚f，國外的社會保障制度都是城鄉(xiāng)一體化的，適用范圍和對象沒有城鄉(xiāng)方面的區(qū)別。盡管大多數(shù)國家城鎮(zhèn)社會保障制度的建立時間早于農村，普及程度要大于農村社會保障，但隨著經濟的發(fā)展和社會的進步，城鄉(xiāng)差異在逐步縮小，最終在社會保障的覆蓋范圍和保障水平上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。在中國，由于歷史原因和發(fā)展環(huán)境的特殊性，形成了社會及經濟城鄉(xiāng)二元分化的體制模式，很自然就形成了社會保障制度的城鄉(xiāng)分割情況。中國的農村社會保障制度不同于國外，具體表現(xiàn)為:
1．社會保障制度建立的社會經濟基礎不同。
經濟社會發(fā)達的國家已經建立起了完善的社會保障體系，而社會保障制度的建立是與一個國家自身的經濟與社會發(fā)展程度密切聯(lián)系的。大多數(shù)國家社會保障制度的建立和完善均肇始于城市雇用勞動者的社會保障制度，農民的社會保障體系在不同程度上被忽視乃至漠視。隨著社會經濟和城鄉(xiāng)關系的進一步發(fā)展，城市居民與農民同質化和一體化程度有了很大提高，國家有能力也有動力來推動農民社會保障建設。這樣，農村社會保障制度建立的時機趨于成熟，經過一段時間的融合，形成了社會保障城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系。目前中國正處于工業(yè)化與城市化進程中，中國的農村社會保障制度已開始建立，并在政府的主導下快速推進以使其趨于體系的完善。但是由于建立城鄉(xiāng)一體化社會保障體系的基礎還不具備，因而農村社會保障仍以農村集體保障、家庭保障為主，這些社會保障措施嚴格來說不是現(xiàn)代意義上的社會保障，而是中國社會轉型期特殊的過渡性的群體低程度的互助救助安排。
2．社會保障制度建立的路徑不同。
在那些已經建立起比較完善的社會保障制度的國家，其建立社會保障制度基本上選擇立法先行的方式，通過法律法規(guī)指引制度建設，而中國社會保障制度的建立則遵循政策先行的路徑，首先在一定區(qū)域搞試點，成功后再推廣，最終在全國實施。不管是城鎮(zhèn)的社會保障還是農村的社會保障，其建立多以政府的政策文件、部門規(guī)章為依據，國家層面的立法極少。盡管現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)社會保障制度比農村社會保障要成熟完善得多，但是在社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等大的社會保障項目上都沒有制定基本法，只是到了2010年10月才頒布了《中華人民共和國社會保險法》。這部法律雖然規(guī)定了農村基本養(yǎng)老保險和新型農村合作醫(yī)療制度，但與城鎮(zhèn)相關制度相比存在落實慢及限制條件多等缺點，一定程度上抑制了城鄉(xiāng)同步化、一體化進程。
3．社會保障資金的來源渠道不同。
在國外，農村社會保險資金的來源涵蓋了個人保險費、政府補助以及社會捐助、彩票發(fā)行籌集資金等，籌資方式和渠道廣泛而靈活。需要強調的是，在大部分國家的農村社會保障中，資金籌集責任主要由政府承擔，政府是農村社會保障的第一責任人。而中國農村社會保障的資金來源渠道比較單一，基本上是投保的農民群體自己負擔，屬于農民系統(tǒng)內部的一種互助。最近幾年政府才開始在社會保障方面加大資金投入，主要是在社會救助和合作醫(yī)療等方面，但是投入力度有限，保障的對象還不能做到應保盡保。在對比中國與其他國家在經濟基礎等各方面的差異的同時，也應當對其建立社保制度的歷史背景進行綜合考察，以得出有益的借鑒。德國是最早實行社會保障制度的國家之一，雖然當時德國并不是最發(fā)達的國家，但它卻成為第一個實行社會保障制度的國家。原因有二，一是德國的勞動者接受了馬克思主義的理論學說，建立了無產階級的政黨，在政治斗爭中顯示了強大的力量。二是在19世紀末，德國政府要完成統(tǒng)一全國的任務，迫切需要勞動者的穩(wěn)定。另外，歐美一些國家的社會保障制度建立于經濟蕭條時期，目的是維護社會政治穩(wěn)定，防止發(fā)生革命。從中可以看出，一個國家社會保障體系完善程度與其社會經濟發(fā)展狀況并不是呈現(xiàn)為一種正相關關系，還和一個國家的意愿和政治指向有關。例如，在1987年時，斯里蘭卡的人均國民生產總值只有368．9美元，卻已經建立起了農民養(yǎng)老保險制度;突尼斯也屬于發(fā)展中國家，卻在20世紀60年代就建立起了城鄉(xiāng)一體化的社會保障制度。［7］美國被認為是最發(fā)達最富有的國家，但迄今仍有大量的國民缺乏基本的醫(yī)療保障。由此看來，農村社會保障制度的建立、發(fā)展在一定程度上取決于國家的社會政策，取決于國家對于農村社會保障在國家長治久安中地位的深刻認識。因此，中國農村社會保險狀況改善的切入點，關鍵在于法律和制度的建立健全，以及國家經濟社會政策對農村的關注，而這些都屬于國家責任的范疇。因而要實現(xiàn)農村社會保險的健康快速發(fā)展，國家責任的履行是首當其沖的。
四、我國農村社會保險模式的選擇及國家法律責任的履行
“建立社會保障制度是現(xiàn)代國家的重要標志，也是現(xiàn)代政府的重要職責?！保?］近幾年來，中國政府已經意識到農民社會保險的重要性和必要性，并開始著手解決這一問題。但從實踐看，各地發(fā)展不平衡，總體看農民社會保險覆蓋面小，保障金額偏少的情況普遍存在。其中，國家在履行保障責任方面還不盡如人意，筆者認為應從以下幾個方面做好工作:
1．完善立法，盡快將農村社會保險納入法制軌道
近幾年，國家和政府開始重視農村社會保險工作，但立法工作始終未受到應有重視。1994年《勞動法》頒布后，全國人大即將《中華人民共和國社會保險法》(以下簡稱《社會保險法》)列入立法規(guī)劃，但是這部法律卻在時隔16年后的2010年10月28日才頒布，而且主要是針對城鎮(zhèn)居民的，保障范圍有限。雖然其將農民工列入了社會保險范圍，但是廣大農民的社會保險卻規(guī)定由國務院制定管理辦法，實施層級和質量不高。從地方立法看，各地出于實際需要制定了地方性法規(guī)和規(guī)章，但立法內容及適用方面差異很大。由于全國性立法不足，地方立法之間又缺少銜接，因而難以形成配套完整的社會保險法律體系。法律的缺失導致農民社會保險權利的虛設，改變的途徑就是制定《農村社會保險法》，而這也成為國家應盡的責任?；谥袊r村社會保險問題的長期性、艱巨性、緊迫性和特殊性，筆者認為，根據目前中國的社會現(xiàn)實和國情，應將農民的社會保險單獨立法，國家應制定專門的《農村社會保險法》，而不宜把它和企業(yè)職工、國家工作人員統(tǒng)歸在《社會保險法》中?！掇r村社會保險法》的基本內容應包括:
(1)立法目的和依據，農村社會保險的基本原則、適用范圍;
(2)當事人的權利和義務;
(3)農村社會保險的組織機構應包括決策領導部門、主管部門和承辦機構;
(4)繳費對象，個人繳費比例，集體經濟組織繳費比例和繳費辦法;
(5)個人賬戶和證件，登記、變更和注銷;
(6)保險待遇的享受;
(7)保險基金的管理和運營;
(8)爭議處理及法律責任。
2．履行國家法律責任，確保農民平等權的實現(xiàn)
《中華人民共和國憲法》第33條規(guī)定，“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”，平等保護人權成為憲法的基本要求。從中華人民共和國成立至今，對人權的平等保護有了很大進步，但農民的平等權在建國后相當長的時間內并沒有得到應有保護，反倒是為了特定時期的國家需要，以犧牲農民利益的方式發(fā)展工業(yè)、提高了國家的城市化水平和現(xiàn)代化水平。這樣做雖然有其特定背景，但這些政策和做法導致農民權利被忽視，追根溯源是由于國家特定時期的政策指向造成的。隨著社會經濟的發(fā)展，消除二元結構、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的條件已漸漸成熟，現(xiàn)在已經到了工業(yè)反哺農業(yè)的階段，農民也應當與城鎮(zhèn)人口一樣享受社會經濟發(fā)展的成果，而農民的社會保險就是其中一個重要的方面。在國外，國際社會普遍確認社會保障權是一國公民的基本權利，保障公民的社會保障權是各國政府的一項責任。所以，保證農民享有權利平等，并享受相應層次的社會保險，同樣是國際法的要求和國際社會的規(guī)范，這也必將落實到國家責任層面。當前，就社會保障權而言，農村居民仍舊處于弱勢地位。為了維護社會穩(wěn)定，促進社會和諧，踐行依法治國方針，樹立良好的國家人權形象，國家有責任保證農村居民與城鎮(zhèn)居民享有平等人權，在社會保障方面切實加強農民權利的平等保護。
3．加大國家財政投入，建立適合不同地域農民的社會保險模式
中央政府和地方各級政府在農村社會保險方面需要的不僅僅是制度和辦法的創(chuàng)新，還需要資金的投入。1992年《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》規(guī)定，“資金籌集堅持以個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策撫持的原則。個人交納要占一定比例;集體補助主要從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)利潤和集體積累中支付;國家予以政策扶持，主要是通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補助予以稅前列支體現(xiàn)。”［9］這種“個人+集體”的模式是建立在集體經濟強大前提下的，而市場經濟環(huán)境下，大多數(shù)農村的集體經濟非常薄弱，大多沒有財力支付社會保險中其應當承擔的比例，由此也導致了近十幾年來中國推行農村保險制度的效果欠佳。筆者認為現(xiàn)在行之有效的模式有兩種:即“個人+集體+政府模式”和“個人+政府模式”。這兩種模式都需要政府進行財政投入，一是填補過去個人賬戶中的空賬，二是為社會保險賬戶注入足夠資金，以確保農民社會保險權利的實現(xiàn)。“個人+集體+政府模式”主要建立在集體經濟發(fā)達的地域，由于集體經濟組織繳納了一定比例的社會保險，基于公平考慮，可以適當提高農民社會保險的收益率;而在中國廣闊領域內的大部分農村應當以“個人+政府模式”為主，將原先由集體經濟組織承擔的責任轉移到政府身上，增加政府財政投入的責任;而且政府投入的資金比例要高于農民個人。合理劃分各級政府在社會保險中的責任，尤其是分清中央政府與地方政府的責任;各級政府要加大對社會保險的財政投入，使農民的社會保障水平不斷提高，以確保政府更好地履行農村社會保險中的國家責任。
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作者：王愛君 單位：濱州醫(yī)學院醫(yī)學人文學院
