區(qū)縣級平臺公司市場化轉(zhuǎn)型探究

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摘要：社會公共事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面的水平是社會艱巨的問題及市場指向性變革的薄弱環(huán)節(jié)，因為對市場適應(yīng)能力的滯后，平臺公司變革升級浪潮下起步較晚的舊平臺公司轉(zhuǎn)型尚未采取實質(zhì)性措施。本文以江蘇省區(qū)縣平臺公司為例，對其客觀情況和市場轉(zhuǎn)型的共同點進行分析，并提出解決區(qū)縣級平臺公司運營管理中存在的多種問題。市場指向性和實質(zhì)性的變化即將到來，區(qū)縣政府要積極支持平臺公司的變革發(fā)展，支持平臺公司建立遵守現(xiàn)代企業(yè)體系的治理結(jié)構(gòu)。區(qū)縣級平臺公司要明確職能定位和經(jīng)營布局，加強負債管理，促進投資籌資系統(tǒng)創(chuàng)新，真正成為獨立的市場實體。平臺公司的改革與使命相符，是城市化和農(nóng)村開發(fā)的根本，是實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展、提高地方政府和國民生活質(zhì)量的重要復(fù)興動力。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級平臺公司；共性問題；轉(zhuǎn)型；研究；探討

自2014年起，中央政府和多個部委出臺了一系列規(guī)制政策及相關(guān)扶持文件，平臺公司傳統(tǒng)的運營方式是不可持續(xù)的，產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)致平臺公司經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型升級，而轉(zhuǎn)型升級更加注重行業(yè)拓展和集團化的管理與控制，以改善現(xiàn)代企業(yè)體系及其他市場化方面[1]。以JS省平臺公司為例，近年來，區(qū)縣平臺公司的主要業(yè)務(wù)范圍逐步從傳統(tǒng)的城市投資擴展到產(chǎn)業(yè)投資、進出口貿(mào)易、文化傳媒、體育教育和其他領(lǐng)域，但由于社會公益事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的繁重任務(wù)和市場變革的薄弱基礎(chǔ)，江蘇省區(qū)縣級平臺公司在變革升級的浪潮中起步較晚，許多區(qū)縣級平臺公司承擔政府職能部門的作用突出，市場化轉(zhuǎn)型還沒有采取實質(zhì)性措施，區(qū)其未來的改革發(fā)展面臨幾個共同的問題[2]。

1問題體現(xiàn)

1.1體制機制需要優(yōu)化

大部分區(qū)縣平臺公司成立時間雖然較長，但發(fā)展程度和質(zhì)量各不一樣，他們的發(fā)展狀況，不僅與國家財政政策以及國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境密切相關(guān)，而且與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟環(huán)境不可分割。各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平和經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)較大差距，當?shù)氐钠脚_公司能力機制也會大不相同[3]。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的區(qū)縣級平臺公司與區(qū)域經(jīng)濟整合程度高，可選擇的市場化運營手段比較豐富，具有競爭力強、運營力強、面向市場的資金籌措能力。而經(jīng)濟落后地區(qū)的平臺公司市場化改革程度低，體制機制不健全，產(chǎn)權(quán)不明晰，運營能力落后，缺乏面向市場的意識，運營過程中受地方政府行政干預(yù)影響較大[4]。

1.2政企不分，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位

區(qū)縣一級平臺公司通常由地區(qū)和縣級政府部門組建，在資產(chǎn)管理方面，國有資產(chǎn)來源于多個公司及行政單位，管理者經(jīng)常缺失或越位，人權(quán)、事權(quán)和經(jīng)營管理相對混亂，投資者、經(jīng)營者等不能按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營體制進行管理和運營，地方區(qū)縣級平臺公司無法完全掌握國有資產(chǎn)和運營條件。在營運和管理方面，平臺公司對國有資產(chǎn)的確權(quán)工作不到位，同時也不注重預(yù)算和資產(chǎn)管理，使得優(yōu)質(zhì)資源的使用效率低下，不利于整合預(yù)算和負債的管理。在資金管理方面，平臺公司缺乏專業(yè)的對外投資能力，對于產(chǎn)業(yè)扶持基金、創(chuàng)投基金等投資事項事后監(jiān)管不到位，導(dǎo)致國有投資效率低、浪費嚴重。在管理人才方面，平臺公司的管理層一般來自各行政事業(yè)單位，缺乏管理現(xiàn)代企業(yè)所必需的專業(yè)才能。低效率的管理體制很難吸引優(yōu)秀的人才對區(qū)縣客觀情況和市場轉(zhuǎn)型的共同點進行分析并提出解決問題的措施。市場指向性和實質(zhì)性的變化即將到來，區(qū)縣政府要積極支持平臺公司的變革發(fā)展，并注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，提供現(xiàn)代化的平臺管理，支持平臺公司建立遵循現(xiàn)代企業(yè)體系的治理結(jié)構(gòu)。

1.3公司定位不明

區(qū)縣級平臺公司日常經(jīng)營一般受當?shù)卣姓深A(yù)影響較大，公司市場定位不明確，大部分平臺公司專門實施特定類型的政府投資項目，執(zhí)行投資項目資金籌措功能，收入主要來源于當?shù)卣刭徍痛ü芾硎掷m(xù)費，自身造血機能不足。由于政府對公共福利項目的大規(guī)模投資，長期資金回報率較低，同時受地方可用財力影響，項目回購資金往往得不到及時撥付，每年的應(yīng)收賬款增加直接與地方政府相關(guān)聯(lián)。大部分平臺公司的資產(chǎn)負債表顯示，公司的債務(wù)支付能力嚴重不足，缺乏后續(xù)運營的“造血機制”，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型進程嚴重受阻。

1.4資金短缺問題

區(qū)縣級平臺公司的資金一般來自銀行貸款，融資渠道狹窄，對銀行的依賴度高。平臺公司業(yè)務(wù)基本集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但是大部分公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資長期處于低效率、現(xiàn)金流不足的狀態(tài)，受資金短缺影響，平臺公司在對產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)和對企業(yè)的支持、教育支持、醫(yī)療健康支持、新農(nóng)村地區(qū)建設(shè)等方面沒有明顯起到促進整個經(jīng)濟社會全面發(fā)展的作用。近年來，中央政府要求平臺公司合規(guī)融資和化解政府隱性債務(wù)，各級平臺公司無法繼續(xù)履行地方政府的資金籌措職能，面臨著政策兩難境地，而籌款成本卻在不斷上升，更是難上加難。

2平臺轉(zhuǎn)型方案

在強有力的限制政策下，為了解決以往平臺公司運營和管理中存在的多種問題，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。對于如何在激烈的市場競爭和動蕩的市場環(huán)境中成功轉(zhuǎn)型，筆者提出如下建議。

2.1注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源

經(jīng)濟發(fā)展水平較低的區(qū)縣幾乎沒有多少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而且許多區(qū)縣好的資產(chǎn)資源都存在著現(xiàn)有城市和開發(fā)區(qū)相互競爭的現(xiàn)象。因此，區(qū)、縣政府加強引導(dǎo)整理、分析、活化及注入多種資產(chǎn)和資源是提升區(qū)、縣級平臺公司有效資產(chǎn)的重要措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)、事業(yè)協(xié)調(diào)和管理的原則，區(qū)縣平臺可以通過國有企業(yè)間股份轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和替代、資產(chǎn)出售、分攤等方式進行轉(zhuǎn)移、整合和重組特許經(jīng)營權(quán)等資產(chǎn)資源，通過投入部分資金提高區(qū)、縣級平臺公司的資本實力，來實現(xiàn)運營現(xiàn)金流和國有資產(chǎn)運營收入的增加，以保持國有資產(chǎn)和資源的整體運營能力和效率。盡快統(tǒng)籌推進優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)注入投融資平臺公司的各項工作。學習先進的經(jīng)驗，聘請專業(yè)的律師事務(wù)所和會計事務(wù)所清理全縣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，并對該項工作進行全過程專業(yè)指導(dǎo)。參照行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)管的做法，將所有黨政機關(guān)、事業(yè)單位（學校和醫(yī)院除外）的經(jīng)營性資產(chǎn)全部注入投融資平臺公司。行政事業(yè)單位不再從事資產(chǎn)經(jīng)營等市場活動。

2.2明確定位

隨著政府融資職能的剝離，區(qū)縣級平臺公司不再受地方政府的信譽背書，傳統(tǒng)的平臺公司開發(fā)運作模式已走到盡頭，政府與企業(yè)的關(guān)系更加清晰，發(fā)展定位更加明確，未來平臺公司的轉(zhuǎn)型運作將會以既有的資產(chǎn)和資源為基礎(chǔ)，根據(jù)自身能力、區(qū)域資源協(xié)調(diào)以及區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，依托當?shù)卣畠?yōu)勢，積極參與和探索以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈為中心的多元化商業(yè)布局，積極參與金融、房地產(chǎn)、文化旅游，產(chǎn)業(yè)投資等運營項目，強化造血功能，實現(xiàn)多樣化布局和可持續(xù)發(fā)展。與此同時，區(qū)縣級平臺公司還可以運用本地國有資產(chǎn)資源，進一步加強與各類社會資本的合作，采用股權(quán)合作，共同開發(fā)，混合產(chǎn)權(quán)改革及其他引進社會資本的辦法，參與經(jīng)濟建設(shè)，互相學習，互相宣傳，共同發(fā)展，幫助平臺企業(yè)多樣化的商業(yè)布局。

2.3治理標準化

區(qū)縣級平臺公司要在機制和系統(tǒng)上建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并堅守以董事會為核心的企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，逐步實現(xiàn)股東與董事會之間的平衡。公司業(yè)務(wù)控制和權(quán)限設(shè)置將平臺公司的重大決策、重要任免、重大項目建設(shè)標準化，運用資本強化決策程序、企業(yè)治理結(jié)構(gòu)決策、監(jiān)管和執(zhí)行職能，體現(xiàn)經(jīng)營的力量，推動以成果為中心的內(nèi)部工資分配體系改善，逐步建立激勵機制，形成員工能進能出，管理者能上能下，收入能增能減的管理運營機制。

2.4政企分離

平臺公司應(yīng)遵循政企分開、政資分開、政社分開的要求，明確權(quán)責分開的界限。將根據(jù)主要議題的決策機制和投資者權(quán)限，區(qū)分政府和公司之間的所有權(quán)和運營權(quán)限，構(gòu)建以資本管理為基礎(chǔ)的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。區(qū)縣級的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)要把工作重點放在履行國有資本貢獻者的職能上，增強企業(yè)活力和效率。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門實行和促進績效管理，建立科學合理的平臺企業(yè)績效評價體系，實行分類管理和分類評估。此次改革，基本打破了原政企不分、用行政和軍事辦法實行高度集中統(tǒng)一管理的單一部門體制，形成了政企初步分開，地區(qū)管理局與企業(yè)管理管理體制新格局，民航局作為行業(yè)監(jiān)管者的角色定位逐步明晰，監(jiān)管職能逐步明確，初步形成了符合國家經(jīng)濟體制改革目標。一旦當?shù)胤秸虚L期或宏觀發(fā)展目標與一般公司的短期或微觀經(jīng)營目標發(fā)生沖突，一般公司必然趨向于選擇保護已有業(yè)務(wù)利潤目標，而放棄地方政府中長期或宏觀發(fā)展目標；或者說，如果交通公用事業(yè)公司出于某種原因選擇了讓步于地方政府的中長期或宏觀發(fā)展目標，則可能會犧牲了一定的公司利益、效率或福利，以及其他違背了市場經(jīng)濟應(yīng)有的經(jīng)濟原則或法律準則。

2.5金融創(chuàng)新

區(qū)縣級平臺公司應(yīng)全面清理和核對已有負債的余額，區(qū)分經(jīng)營性債務(wù)、政府性債務(wù)和或有債務(wù)，合理劃分區(qū)縣政府和平臺公司的債務(wù)償還責任，并進一步加以限制承擔為政府融資的職能，致力于拓展市場運作，經(jīng)營性現(xiàn)金流的增加和項目運營的市場化資金籌措渠道。同時，積極探索以PPP等模式為代表的開發(fā)建設(shè)新路，以達到良性循環(huán)，構(gòu)建良性體制，增強核心競爭力。建新發(fā)展格局，必須構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，實行高水平對外開放，推動改革和開放相互促進。要完善宏觀經(jīng)濟治理，加強國際宏觀政策協(xié)調(diào)。要深入實施改革行動，優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理，激發(fā)各類市場主體活力。

3結(jié)語

綜上所述，作為新城鎮(zhèn)化建設(shè)和搞活農(nóng)村的重要承載者，區(qū)縣級平臺公司承擔著促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足人們更好生活需求的主要任務(wù)。在國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)與區(qū)域資源整合、政企分開的現(xiàn)代企業(yè)體系建設(shè)的幫助下，面對高質(zhì)量開發(fā)的壓力，全面推進面向市場的實質(zhì)化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)自主創(chuàng)新功能，將成為區(qū)縣級平臺公司改革與變化的關(guān)鍵。

參考文獻

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[4]楊賀龍.PPP模式下政府投融資體制改革和平臺公司轉(zhuǎn)型的思考[J].中國建設(shè)信息化,2016(2):41-43.

作者:張青鋒 單位:南京濱江投資發(fā)展有限公司