談內(nèi)部審計在高校治理中發(fā)揮作用的途徑

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【摘要】近年來，隨著國家和社會對高等教育投資的不斷增加，高校治理問題越來越多地引起關(guān)注，如何有效治理成為高校的熱點問題。文章結(jié)合高校的內(nèi)部治理方案，對高校治理的推進方式及其進程中存在的問題進行論述，研究內(nèi)部審計在高校治理中發(fā)揮作用的具體途徑。作為高校治理的重要組成部分，文章嘗試通過經(jīng)濟責任審計、績效審計和內(nèi)部控制審計三種主要內(nèi)部審計的途徑，履行事前預防、事中控制以及事后考核評價的職能，助力高校治理，促進高校優(yōu)化管理并形成良性發(fā)展態(tài)勢。

【關(guān)鍵詞】高校審計；內(nèi)部審計；高校治理；權(quán)力運行

一、高校內(nèi)部審計與高校治理

（一）高校內(nèi)部審計及其責任國際內(nèi)部審計師協(xié)會（IIA）認為：內(nèi)部審計是一種獨立客觀的確認與咨詢行為，可以通過組織的風險管理工作，對組織的業(yè)務(wù)進行評定預估，保證業(yè)務(wù)的充分性和有效性，通過內(nèi)部控制制度優(yōu)化公司治理，以促進組織增加價值和實現(xiàn)組織目標[1]。中國內(nèi)部審計協(xié)會將高校內(nèi)部審計定義為：高等學校內(nèi)部審計機構(gòu)和人員通過對學校與資源利用有關(guān)的業(yè)務(wù)活動及其內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性的審查，并進行確認、評價、咨詢，旨在促進完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進學校事業(yè)目標的實現(xiàn)[2]。20世紀80年代至今，在國家相關(guān)政策推動下，經(jīng)過三十多年的沉淀、積累，高校內(nèi)部審計的職能促使其參與到學校戰(zhàn)略決策中，為學校內(nèi)部管理和內(nèi)部控制的評價和構(gòu)建提供意見和建議，審計模式由風險導向型向戰(zhàn)略導向型演變，審計業(yè)務(wù)由事項審計逐步改革發(fā)展為規(guī)則審計，審計對象從部門資源審計延伸至整體能力審計，審計方法則由手工事后審計轉(zhuǎn)變?yōu)檫\用信息技術(shù)進行的實時審計。（二）高校治理及其內(nèi)涵張維迎教授2004年首次在我國引入“大學治理”概念時指出：大學治理結(jié)構(gòu)必須平衡所有利益相關(guān)者的利益，必須以社會價值為目標，而不能以現(xiàn)有的教員或?qū)W生的利益為目標。張佳春等認為：高校治理是指為了確保高校制定出正確的政策與目標，并在其實施時監(jiān)督其過程，而制定出的評價全體參與者的一種機制。高校治理希望通過遵循大學內(nèi)在邏輯，與現(xiàn)代社會相適應(yīng)，降低大學在處理內(nèi)、外部關(guān)系時可能發(fā)生的失衡風險，順利地調(diào)和不同利益相關(guān)者之間的矛盾關(guān)系，在堅持大學學術(shù)自由的同時堅持服務(wù)社會的原則，維護和保障公眾期待的合理的價值追求。簡而言之，高校治理是一種運轉(zhuǎn)機制，它對高校政策制度的確定有一定的保證，也能夠一定程度上推動高校目標的實現(xiàn)。美國學者科爾森[3]認為的“大學和學院的治理”是“做決策的結(jié)構(gòu)和過程，從而區(qū)別于行政和管理”。筆者關(guān)注如何通過內(nèi)部審計獨立客觀的確認與咨詢行為，妥善進行內(nèi)部控制的適當性、合法性和有效性審查，促進完善管理控制、防范風險、創(chuàng)造效益，從而促進學校發(fā)展目標實現(xiàn)的問題。運用文獻查詢法，發(fā)現(xiàn)近年對高校內(nèi)部審計、高校治理的研究論文在逐年增多，截至2016年底已達1412篇，但是，同時研究內(nèi)部審計與高校治理的論文卻很少，僅占2.76%。

二、高校治理的推進

縱觀全國高校，實現(xiàn)高校治理的途徑較為多元化，目前較為突出的高校治理的三種推進方式是高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學章程。（一）高校綜合改革方案高校綜合改革是教育領(lǐng)域綜合改革的重點，是中國政府針對公立高校推出的一項改革措施。它是高校貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，在中長期發(fā)展規(guī)劃綱要引領(lǐng)下，基于自身特點為學校量身訂制的改革高校治理方法的方案，它會推動高校治理模式發(fā)生轉(zhuǎn)變，可以視作高校在中長期變化環(huán)境中進行教育改革的總綱領(lǐng)。選取BD、QH、SJ、DN、NS、SD、JD七所著名高校的綜合改革方案進行研究，對比可見：（1）改革方案項目數(shù)分別由六項（2所高校）、七項（2所高校）、九項（3所高校）組成，內(nèi)容比較集中于完善現(xiàn)代大學制度、人事制度改革、人才培養(yǎng)模式改革、學科和科研管理改革、資源配置模式改革等方面，當然，少數(shù)學校還重視校院兩級運行機制改革和考核評級體制機制改革。（2）七所高校中，有六所明確提到完善現(xiàn)代大學制度，比例達到了85.71%（另有一所大學表述的是管理體制改革）?，F(xiàn)代大學制度有兩個著眼點：一是建立與政府、社會的良好關(guān)系，二是不斷完善學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，其中就包括進一步約束高校治理中存在的權(quán)力失衡問題。（3）七所高校均強調(diào)深化資源配置的重要性，并對學校資金、資源使用效益提出了要求。評價人才培養(yǎng)效果、學科和科研管理成績、資源配置使用效果的任務(wù)，可以由績效審計等施行。（4）七所學校中，有三所學校比較明確地提出了對校內(nèi)管理體制和運行機制的完善。綜合改革方案推進需要有良好的管理基礎(chǔ)，其評判標準可依據(jù)2014年1月1日施行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。顯然，這是對內(nèi)部審計工作提出了方向上的指引，即需要內(nèi)部控制審計來評價綜合改革方案執(zhí)行情況并判斷方案執(zhí)行效果。（二）高?！笆濉币?guī)劃高?！笆濉币?guī)劃是在全面總結(jié)“十二五”規(guī)劃成績和不足的基礎(chǔ)上，分析學校現(xiàn)狀，結(jié)合國內(nèi)外高等教育發(fā)展趨勢確定的學校未來五年的發(fā)展目標、思路和舉措，從而形成的中長期戰(zhàn)略目標（或擬達到的中長期高校治理效果）。由于包含明確的時間維度，相對于高校綜合改革方案和大學章程，高?！笆濉币?guī)劃有著明確的政策性指向，在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面有著更強的政策約束性與強制性，對提升高校治理水平有著重要意義。本文選取SD大學的“十三五”規(guī)劃來分析其對高校治理的推動作用。如圖1所示，SD大學提出要規(guī)范管理運行系統(tǒng)，提升學校管理治理能力，改革教育教學模式；培養(yǎng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，改革教師晉升聘任方式和薪酬激勵機制，激發(fā)教師活力；提升黨建民主化水平和制度建設(shè)，完善多元主體參與的內(nèi)部治理體系等。這說明SD大學對于學校內(nèi)部權(quán)力運行、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、系統(tǒng)管理、資源配置以及配置效益問題都有比較深入的認識，并提出了在“十三五”期間加以改進的要求。對此，在制定規(guī)劃前，可以根據(jù)學校領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、績效審計、內(nèi)部控制審計等審計中發(fā)現(xiàn)的問題，通過制度設(shè)計、流程梳理加以風險防范；在規(guī)劃執(zhí)行中，可以配合相應(yīng)審計項目進行過程監(jiān)管及工作思路修正；規(guī)劃終結(jié)時，還可以通過三類綜合審計來總結(jié)主要的成功經(jīng)驗、問題和不足，借以指導下一個五年計劃編制。（三）大學章程大學章程是高校治理在當前形勢下的又一個重要推進方式，是現(xiàn)代大學制度的核心組成部分，也是大學辦學和管理的“綱領(lǐng)”。一方面，以大學章程為抓手，能夠全面推進高校治理結(jié)構(gòu)建設(shè)；另一方面，制定和完善大學章程是規(guī)范高校內(nèi)部審計運行機制的重要內(nèi)容。所以，大學章程的制定明確了高校治理模式的定位，促使高校治理機制進一步規(guī)范化。分析高校大學章程，最突出的一點就是以列舉或概括的形式強調(diào)大學與政府的權(quán)力分配問題，對學校主要負責人任免權(quán)，學科、專業(yè)權(quán)限設(shè)置，學校教學水平、辦學質(zhì)量的考核評估權(quán)等方面進行了規(guī)定，明確了大學與政府的關(guān)系以及二者權(quán)力的邊界。在大學章程中，明確學校辦學自主權(quán)的內(nèi)容，健全學校辦學自主權(quán)的行使與監(jiān)督機制，在管理體制中明確具體自主權(quán)事項的基本規(guī)則、決策程序與監(jiān)督機制。大學章程也規(guī)定了大學的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要規(guī)定：各個主體的權(quán)限劃分和財務(wù)管理制度等，各主體權(quán)利與權(quán)力的分配情況，包括黨委權(quán)力、校長代表的行政權(quán)力、學術(shù)委員會代表的學術(shù)權(quán)利、教代會代表的民主監(jiān)督權(quán)以及師生權(quán)利等方面。分析RM、DH、DN、HS、SW、WL六所高校的大學章程發(fā)現(xiàn)：（1）RM、DH等在《大學章程》中對校長的職責進行了設(shè)定，規(guī)范了校長的權(quán)力運行；（2）DN、HS對高校內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置及其負責人實行績效考核制度；（3）SW、WL采取嚴格的全面預算管理制度，保障學校資金使用安全；（4）RM、SW把風險作為高校治理的一部分，逐步開展風險管理控制等。對于研究者來講，也許會更多關(guān)注《大學章程》出臺后其形成的優(yōu)勢在哪里？還存在何種缺陷和不足？作為審計人員，對其實施效果評價很容易選擇具有綜合檢查和評價功能的領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計、績效審計、內(nèi)部控制審計三種審計方法。

三、高校治理推進中的主要問題

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》頒布以來，張佳春等[4]研究“高校治理問題”認為，國內(nèi)外學者重點關(guān)注的高校治理問題主要有四大方面：高校治理高度集權(quán)、高校治理結(jié)果缺乏考核標準、高校預算管理方法陳舊和高校缺乏風險管理意識。本文進一步凝練出三大問題：權(quán)力運行不順暢的問題、資源配置及經(jīng)費使用問題、內(nèi)部控制乏力的問題。（一）權(quán)力運行不順暢的問題目前，高校中存在的權(quán)力運行機制有分權(quán)制約、制度制約和權(quán)利制約。其中：分權(quán)制約是指通過權(quán)力制約權(quán)力，當現(xiàn)實中出現(xiàn)決策權(quán)遠大于監(jiān)督權(quán)時，就容易造成權(quán)力的失衡。制度制約是預先規(guī)定好一套權(quán)力行使的具體機制方法，通過該方法的實行來制約權(quán)力的運行，然而實際上往往存在著制度規(guī)定有盲區(qū)和執(zhí)行不到位的情況。權(quán)利制約是用權(quán)利來形成對權(quán)力的約束，我國高校的普通教師和廣大學生是最普遍存在的權(quán)利主體，他們通過教代會和學代會參與學校民主治理。但當代表大會的權(quán)利制約影響概念大于實質(zhì)結(jié)果時，制約強度被削弱。2014年3月教育部實施《高等學校學術(shù)委員會規(guī)程》（教育部令第35號），促進學術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的相對分離、相互配合，鼓勵教授治學，在一定程度上完善了我國高校的權(quán)力運行機制。勞凱聲[5]認為規(guī)程的出臺意味著在高等學校，除了法律所規(guī)定的黨委、校長以及具有參與、監(jiān)督權(quán)力的教代會、學代會等權(quán)力主體之外，又確立了一項新的權(quán)力即學術(shù)權(quán)力及其行使主體——學術(shù)委員會，其有望扭轉(zhuǎn)高校的行政化傾向，推動各種權(quán)力的協(xié)調(diào)共治。然而，我國高校權(quán)力運行不順暢的問題依然存在，權(quán)力共治的真正落實仍需避免來自內(nèi)、外部的干擾。外部需處理好高校和政府間的關(guān)系，處理好教育管辦評分離的問題；內(nèi)部需協(xié)調(diào)好不同權(quán)力之間的矛盾與沖突，這些都離不開一定的監(jiān)督與制約。高校審計部門和紀委監(jiān)察部門作為主要的監(jiān)督機構(gòu)，對高校權(quán)力進行監(jiān)管的有效辦法之一是實行對領(lǐng)導干部的經(jīng)濟責任審計，如果按照《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》（財會〔2015〕24號）積極推進內(nèi)部控制審計，則工作效果會更好。（二）資源配置及經(jīng)費使用問題高校資金指的是用于維持普通高等學校日常運行和發(fā)展的所有資金。根據(jù)《高等學校會計制度》（財會〔2013〕30號），高校資金按來源不同可分為財政補助收入、教育事業(yè)收入、科研事業(yè)收入、上級補助收入、附屬單位上繳收入、經(jīng)營收入和其他收入（包括投資收益、利息收入、捐贈收入等）。王永華[6]研究認為：我國高校預算編制仍采取“基數(shù)+增長”為基礎(chǔ)的增量預算編制方法，未能有效結(jié)合高校中長期發(fā)展規(guī)劃，預算控制與監(jiān)督不力，預算結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)情況普遍。相對而言，不符合公平效率原則，不利于調(diào)動各部門增收節(jié)支的積極性，容易造成教育資源浪費。當然，這種長期存在的預算編制不科學的問題在逐步得以改善。隨著高校投入資源的大幅增加，高校腐敗案件呈現(xiàn)增多趨勢，而且涉案金額越來越大。究其原因，還是高校治理乏力，內(nèi)部控制機制不健全，資源配置和監(jiān)督上出現(xiàn)了問題。因此，從科學預算抓起，認真梳理工作流程，注重預算執(zhí)行監(jiān)控，嚴格預算結(jié)果考核，充分利用考核結(jié)果修正預算方案，就顯得尤其重要。當下，對資源配置及經(jīng)費使用有效性的評定往往通過績效審計來分析。（三）內(nèi)部控制乏力的問題我國大學的治理模式在1989年時正式確定為黨委領(lǐng)導下的校長負責制。高校中內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的問題包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督機構(gòu)的權(quán)力失衡，學校與院系權(quán)力分配不合理，行政權(quán)力和學術(shù)權(quán)力失衡。對我國大學的行政部門來說，他們往往既是方案規(guī)章的制定者，也是具體實施者，還大多承擔著監(jiān)督職能，容易形成集權(quán)，導致內(nèi)部管理上權(quán)力的失衡。通常認為，高校中行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力的關(guān)系是平行的。但是，一方面高校行政權(quán)力的中心是校長，而另一方面，學術(shù)權(quán)力重要表現(xiàn)形式之一的學術(shù)委員會一般也由校長統(tǒng)一領(lǐng)導。學術(shù)委員會在進行教授職稱評定、學科院系設(shè)置調(diào)整以及學術(shù)人才引進時，校長擁有重要的話語權(quán)，容易產(chǎn)生行政權(quán)力向?qū)W術(shù)權(quán)力蔓延擠壓的傾向，從而致使學術(shù)不夠自由，科研不夠規(guī)范，教授的科研熱情下滑，學校科研產(chǎn)出受到負面影響。除了權(quán)力失衡產(chǎn)生的風險外，高校還面臨公信力喪失、行政行為不當、貪污舞弊以及效率低下等風險。相對而言，內(nèi)部控制審計對上述問題的發(fā)現(xiàn)及治理推進可以發(fā)揮較好的效果。此外，信息化管理薄弱，數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)度不高形成的數(shù)據(jù)孤島、管理死角，也嚴重影響著高校治理工作推進和審計工作質(zhì)量提高。

四、內(nèi)部審計在高校治理中發(fā)揮作用的實施途徑

在高校治理推進工作積極開展的背景下，高校治理對內(nèi)部審計提出了更高層次的要求。其要求內(nèi)部審計在發(fā)揮自身基本職能的基礎(chǔ)上，按照高校治理要求，進一步提供具有前瞻性和指導性的審計成果，更好地為高校治理服務(wù)。結(jié)合高校治理要求，本文推薦經(jīng)濟責任審計、績效審計和內(nèi)部控制審計三種審計方法，強調(diào)通過審計來發(fā)現(xiàn)問題、修正思路、改進問題，以充分發(fā)揮內(nèi)部審計在高校治理中的作用。（一）經(jīng)濟責任審計經(jīng)濟責任審計是指審計機關(guān)依法依規(guī)對黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任履行情況進行監(jiān)督、評價和鑒證的行為。依據(jù)《黨政主要領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（審經(jīng)責發(fā)〔2014〕102號），事業(yè)單位主要領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計的主要內(nèi)容包括：（1）貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)經(jīng)濟方針政策和決策部署，履行本單位有關(guān)職責，推動單位事業(yè)科學發(fā)展情況；（2）遵守有關(guān)法律法規(guī)和財經(jīng)紀律情況；（3）有關(guān)目標責任制完成情況；（4）重大經(jīng)濟決策情況；（5）本部門（系統(tǒng)）、單位預算執(zhí)行和其他財政收支、財務(wù)收支的真實、合法和效益情況；（6）國有資產(chǎn)的采購、管理、使用和處置情況；（7）重要項目的投資、建設(shè)和管理情況；（8）有關(guān)財務(wù)管理、業(yè)務(wù)管理、內(nèi)部審計等內(nèi)部管理制度的制定和執(zhí)行情況，以及厲行節(jié)約、反對浪費情況；（9）機構(gòu)設(shè)置、編制使用以及有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行情況；（10）對下屬單位有關(guān)經(jīng)濟活動的管理和監(jiān)督情況；（11）履行有關(guān)黨風廉政建設(shè)第一責任人職責情況，以及本人遵守有關(guān)廉潔從政規(guī)定情況；（12）對以往審計中發(fā)現(xiàn)問題的整改情況；（13）其他需要審計的內(nèi)容。經(jīng)濟責任審計發(fā)揮著對學校領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任監(jiān)督與約束的作用，始終貫穿于高校治理工作，體現(xiàn)著被審計領(lǐng)導對學校綜合改革方案、“十三五”規(guī)劃、大學章程的理解程度、貫徹執(zhí)行力度和具體落實效果，以及對缺陷修正和風險防范的能力。各級管理部門要充分關(guān)注經(jīng)濟責任審計不同階段的工作重點，包括：（1）在審計準備階段，需要充分考慮高校治理中出現(xiàn)的問題，尤其是權(quán)力運行問題，制定貼合實際的審計計劃，并在審前調(diào)查中做好預案；（2）在審計實施階段，需要結(jié)合大學章程中對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的情況進行內(nèi)部控制制度測試，在獲取審計證據(jù)的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)風險點，進而能夠編制符合高校實際情況的審計工作底稿并撰寫審計報告；（3）在審計終結(jié)階段，除了一般審計的流程之外，需要注重最后的反饋控制環(huán)節(jié)，對高校治理提出改進建議，修正后續(xù)治理方案，改善治理中的問題，形成有效的控制閉環(huán)，從而推進高校治理的長足發(fā)展。（二）績效審計高校內(nèi)部審計與高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學章程結(jié)合的關(guān)聯(lián)，一般反映在與這三者有著相同的目標上。根據(jù)收集到的國內(nèi)高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學章程內(nèi)容，除了強調(diào)深化教育體制改革、完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之外，還明確了要合理利用教育經(jīng)費，以及打造一流的人才隊伍，這就涉及到完善績效管理和考核機制問題。對此，績效審計作為評判高校教育資源使用的經(jīng)濟性、效率性、效果性的有力工具，承擔起了至關(guān)重要的角色。首先，需要將推動高校預算管理體制改革作為績效審計的重要突破口。要提高高校教育經(jīng)費的使用績效，就要做到合理配置和安排教育經(jīng)費，服務(wù)于學校整體戰(zhàn)略和發(fā)展目標，抓住人才培養(yǎng)和學科建設(shè)等核心工作，統(tǒng)籌兼顧，突出重點。審計中，要把建立以績效為中心、強調(diào)績效管理的預算制度作為重要的突破口，做好預算申報工作。其次，要建立和完善高校教育經(jīng)費的綜合評價指標體系。這就要求高校在制定評價標準時綜合全面，既要關(guān)注財務(wù)效益，還要關(guān)注社會效益，要綜合考慮高校在人才培養(yǎng)、科學研究、社會服務(wù)、文化傳承創(chuàng)新等功能上的發(fā)展情況。同時，也要從關(guān)注過程轉(zhuǎn)為關(guān)注結(jié)果，從注重投入轉(zhuǎn)為注重產(chǎn)出。例如，在評價高校學科建設(shè)情況時，不能僅僅評價每個學科的撥款數(shù)額及變化情況，還要評價各個學科的實際發(fā)展水平。最后，要創(chuàng)新績效審計工作的方式方法。對高校教育經(jīng)費的審計不僅要反映和評價高校在經(jīng)費使用中存在的問題，更要著眼于制度層面的問題分析，提出改進意見和建議。例如，為了實現(xiàn)跨越式發(fā)展，一些高校從國內(nèi)外大量引進人才。在績效審計時，除了對師資投入的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、變化趨勢、取得成效等進行分析外，還需要挖掘問題，提出改進建議，如建立師資隊伍建設(shè)的中長期規(guī)劃、引培并舉、合理布局等?？冃徲嬁梢詫Ω咝Ｖ卫淼男ЧM行評判和審查，可以有效地改善高校治理中存在的問題。在高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學章程中都有對其精神的體現(xiàn)，對高校治理有著重要的推動作用。（三）內(nèi)部控制審計《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施指南（試行）》對內(nèi)部控制的定義是：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。內(nèi)部審計在高校治理中發(fā)揮作用的又一個重要途徑是利用內(nèi)部控制審計促進完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。高校內(nèi)部控制審計與高校綜合改革方案、高校“十三五”規(guī)劃和大學章程結(jié)合的具體體現(xiàn)，尤其體現(xiàn)在大學章程對于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)所作規(guī)定的落腳點上。大學章程規(guī)定了一所大學內(nèi)部治理的基本結(jié)構(gòu)，進行了機構(gòu)之間、學院之間，甚至行政和學術(shù)之間的權(quán)力分配，而內(nèi)部審計對之表現(xiàn)則呈現(xiàn)在對內(nèi)部控制體系的構(gòu)建及運行的評價及整改建議上。本文認為，要做好高校內(nèi)部控制建設(shè)，一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是建設(shè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。內(nèi)部環(huán)境包括領(lǐng)導的態(tài)度及素質(zhì)、議事決策機制、組織架構(gòu)、人力資源政策、單位文化等，就高校而言，內(nèi)部環(huán)境對內(nèi)部控制的影響是基礎(chǔ)性和全方位的。在相同的外部環(huán)境影響下，造成高校內(nèi)部控制效果不同的根本原因就是內(nèi)部環(huán)境的不同，而高校治理中與此緊密相關(guān)的要素就包括高校的組織架構(gòu)。高校的組織架構(gòu)是高校明確內(nèi)部各層級機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責配置、人員編制、工作程序和相關(guān)要求的制度安排，在內(nèi)部環(huán)境中處于基礎(chǔ)地位，重點是高校機構(gòu)設(shè)置和權(quán)責配置。功能機構(gòu)包括決策機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)，三者缺一不可，且三者之間的權(quán)責分配要合理，要保證監(jiān)督機構(gòu)的相對獨立性。在進行內(nèi)部控制審計時，對高校的組織架構(gòu)要進行深入分析，以便掌握單位組織架構(gòu)設(shè)置可能存在的風險及程度。要建立良好的內(nèi)部控制體系，建議從以下四方面著手。首先，完善高校內(nèi)部控制制度，強化由上而下的內(nèi)部控制執(zhí)行意識，從思想上重視內(nèi)部控制。其次，要建立高效的風險預警系統(tǒng)以防范重大風險。根據(jù)經(jīng)驗梳理工作中風險易發(fā)點，將其納入風險預警系統(tǒng)中，進行事前預警、事中識別、事后評估，對風險進行有效的預防和控制。再次，要建立合理合法的預算控制制度。這不僅是對學校年度、季度預算的編制和實施的過程控制，更是對預算規(guī)劃的分配細化、執(zhí)行授權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督、盈虧彌補、業(yè)績評價等具體環(huán)節(jié)的整體控制。最后，要強化內(nèi)部審計的監(jiān)督工作。例如讓審計部門對校理事會直接報告并負責，賦予其更大程度的獨立性。在發(fā)現(xiàn)異常情況時，讓內(nèi)部審計部門有能力、有渠道進行深入的追查，并提供合理的咨詢溝通服務(wù)。當然，高校內(nèi)部審計信息化平臺建立對高校治理推進工作可以起到積極的作用。

五、結(jié)論

高校內(nèi)部審計作為高校治理中的一個重要組成元素，對高校治理具有重要的推動和完善作用。本文結(jié)合高校的“十三五”規(guī)劃、大學章程和綜合改革方案等高校治理工作，探究了內(nèi)部審計在高校治理中發(fā)揮作用的實施途徑，指出：高校治理推進初期，應(yīng)該運用內(nèi)部審計思想引導方案制定，從審計經(jīng)驗中總結(jié)梳理工作中的風險點并在治理框架設(shè)計中加以體現(xiàn)；在實施內(nèi)部審計工作時，要制定貼合高校治理實際的審計方案，伴隨內(nèi)部審計功能重心由確認向咨詢轉(zhuǎn)移，提供切合高校治理需求的審計建議；審計項目結(jié)束后，還要將審計建議用于完善治理方案，形成相輔相成、波浪式前進、螺旋式上升的高校發(fā)展良性運行態(tài)勢。在高校綜合改革方案、高?！笆濉币?guī)劃和大學章程的引領(lǐng)下，內(nèi)部審計通過經(jīng)濟責任審計、績效審計、內(nèi)部控制審計等多種途徑，最終服務(wù)于高校治理的有序推進。

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作者:張佳春 蔣欣怡 許可 李壽喜 朱艷紅 單位:上海大學 上海戲劇學院 德勤華永會計師事務(wù)所 興業(yè)銀行股份有限公司