城市公用事業(yè)民營化科學(xué)發(fā)展論文
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廣義的公用事業(yè)是指所有為公眾或公眾的一部分提供商品和服務(wù)的產(chǎn)業(yè)及活動，包括電信、郵政、電力、鐵路、航空、道路、橋梁、供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、園林綠化等。在我國，城市公用事業(yè)一般是為城市生產(chǎn)、流通和居民生活服務(wù)的各項(xiàng)事業(yè)的總稱，包括城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理、市政設(shè)施、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生等，即城市建設(shè)部門分工進(jìn)行行業(yè)管理的范圍。本文所談及的公用事業(yè)主要是指此范圍。城市公用事業(yè)的民營化，可以理解為更多依靠民間機(jī)構(gòu)，而更少依靠政府來滿足公眾的需求。它針對的是“城市公用事業(yè)只能由政府統(tǒng)包”的傳統(tǒng)觀念，強(qiáng)調(diào)民間資本的進(jìn)入是超越社會政治制度的世界性浪潮。
二、公用事業(yè)民營化的必要性與可行性
(一)公用事業(yè)由政府部門壟斷性經(jīng)營所帶來的種種弊端對民營化提出了要求。我國的城市公用事業(yè)是改革二十多年來觸及較少的一個領(lǐng)域，傳統(tǒng)體制所帶來的弊端不僅沒有消除，反而隨著其他行業(yè)改革步伐的加快而日益凸顯，主要表現(xiàn)在：
1.垂直壟斷的經(jīng)營模式帶來資源配置的低效率
在城市公用事業(yè)中，多數(shù)行業(yè)長期以來采取一體化的經(jīng)營模式，如供水、供氣、供熱等行業(yè)。城市公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu)所屬企業(yè)壟斷了這些行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送和分銷等所有環(huán)節(jié)，壟斷企業(yè)利用壟斷優(yōu)勢強(qiáng)行交易、限制競爭行為屢有發(fā)生。
2.低效率的價(jià)格形成機(jī)制使企業(yè)缺少降低成本、提高產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的激勵
改革開放以來，我國的價(jià)格改革主要集中在私人產(chǎn)品價(jià)格領(lǐng)域，而對傳統(tǒng)的公用產(chǎn)品價(jià)格體制觸動較少。因此，目前我國公用事業(yè)的價(jià)格形成機(jī)制仍然延用著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的模式，價(jià)格的制定主要依據(jù)企業(yè)的自報(bào)成本，企業(yè)增加的成本可以輕易轉(zhuǎn)嫁出去。在這樣的機(jī)制下，企業(yè)很難形成降低成本的激勵，運(yùn)營過程中出現(xiàn)了“虧損--漲價(jià)--再虧損”的怪圈。同時(shí)，由于缺少競爭，公用事業(yè)企業(yè)服務(wù)意識差，服務(wù)質(zhì)量往往得不到保證。
3.投資主體的單一化，給政府財(cái)政造成巨大壓力的同時(shí)，也難以滿足城市發(fā)展的需要
近年來，盡管各級政府對城市公用事業(yè)的投資力度不斷加大，但仍難以彌補(bǔ)日益增長的需求與建設(shè)資金的缺口。城市公用事業(yè)建設(shè)資金的來源單一，吸引民間資本成為當(dāng)務(wù)之急。
(二)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與社會分工的擴(kuò)大，縮小了原有自然壟斷的范圍，創(chuàng)造了新的競爭領(lǐng)域，使公用事業(yè)民營化成為可能。傳統(tǒng)理論認(rèn)為，諸如城市供水、供氣、供熱、公共交通等行業(yè)，由于其自身的網(wǎng)絡(luò)性特征，更適合由一家企業(yè)壟斷經(jīng)營；而由于其同時(shí)叉具有公用性和公益性，加之投資大、網(wǎng)收期長等特點(diǎn)，壟斷權(quán)理所當(dāng)然地落入政府手中。但現(xiàn)實(shí)的情況是，隨著科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與社會分工的擴(kuò)大，人們對傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)垂直一體化經(jīng)營的合理性產(chǎn)生了質(zhì)疑。在2O世紀(jì)7O年代，電力、電信等傳統(tǒng)自然壟斷行業(yè)的縱向拆分就已經(jīng)在西方發(fā)達(dá)國家興起，其中也涉及到一定數(shù)量的城市公用事業(yè)。拆分之后，除網(wǎng)絡(luò)部分仍保持壟斷經(jīng)營以外，其他部分均以引入競爭，為民間資本的進(jìn)入提供了廣闊的空間。
(三)公用事業(yè)民營化使多方受益，是社會經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的趨勢對民營投資者來說，涉足公用事業(yè)風(fēng)險(xiǎn)低、現(xiàn)金回報(bào)穩(wěn)定，具有相當(dāng)?shù)恼T惑力。從政府角度來講，民間資本的介入，對于減輕財(cái)政壓力，及時(shí)籌集資金加速城市建設(shè)，提高地方政府政績都將起到積極作用；另外，實(shí)施民營化以后，公用事業(yè)的競爭性加強(qiáng)，可以向城市居民提供更多的產(chǎn)品與服務(wù)，公供服務(wù)的質(zhì)量也相應(yīng)得以提高，從而增加整個社會的福利水平。
三、我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀及其障礙
(一)我國城市公用事業(yè)民營化現(xiàn)狀
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，供水、供熱、供氣、公共交通等城市公共服務(wù)由事業(yè)單位提供，事業(yè)單位隸屬于政府，是政府權(quán)力的衍生物。因而我國的事業(yè)單位具有十分明顯的政府特征：資金來源于政府撥款，活動與服務(wù)依賴政府，機(jī)構(gòu)設(shè)置有行政級別，事業(yè)單位人事有行政編制，高度封閉而自成一體，事業(yè)單位由官辦、官管、管養(yǎng)等。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，這種過分依賴于政府的公共事業(yè)愈來愈多地表現(xiàn)出矛盾和問題：政事責(zé)任不分，管理方式單一，社會化程度不高，布局和結(jié)構(gòu)不合理，管理機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求。事業(yè)單位也存在興辦主體結(jié)構(gòu)單一、內(nèi)部機(jī)制不活、效率不高、增長過快、機(jī)構(gòu)重疊、人浮于事財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重等弊端。為了改革上述弊端，從20世紀(jì)80年代開始，我國進(jìn)行了以公共事業(yè)組織自由化、公共事業(yè)服務(wù)社會化、事業(yè)人才流動市場化、公共事業(yè)經(jīng)營多元化和公共事業(yè)管理法制化為特征的事業(yè)單位和事業(yè)體制的改革。在事業(yè)單位改革和事業(yè)體制改革過程中出現(xiàn)了些民營化的項(xiàng)目，如今，我們探索出或引進(jìn)了BOT和TOT(Transfer—Operate—Transfer的縮寫)，即“建設(shè)--經(jīng)營--移交”和合資、股權(quán)出讓等模式，以投資和生產(chǎn)主體多元化，政府與生產(chǎn)者角色分離，政府管制與市場競爭有機(jī)結(jié)合，契約約束取代行政管理，投資的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任、回報(bào)分散等方式，實(shí)現(xiàn)了建設(shè)資金來源的多渠道、資金使用的高效率，并且引進(jìn)了先進(jìn)經(jīng)營理念和管理經(jīng)驗(yàn)，減輕了財(cái)政補(bǔ)貼壓力，分擔(dān)了政府投資公用設(shè)施的風(fēng)險(xiǎn)，提高了企業(yè)的市場競爭力。
(一)我國城市公用事業(yè)民營化存在的障礙
1.立法比較滯后
我國一直沒有一個大的法律方面的規(guī)定為民營化提供制度保障，具體表現(xiàn)在：(1)制度安排的層次低，法律效力不高。(2)政出多門。相關(guān)規(guī)定從多個部門出臺，如建設(shè)部國家計(jì)委、工商行政管理總局及有些地方都對之做出一些規(guī)定。(3)內(nèi)容陳舊。以往建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式基礎(chǔ)上法規(guī)體系遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上實(shí)踐的需要，一方面許多舊有條款已明顯不適應(yīng)甚至背離改革發(fā)展的趨勢；另一方面還有許多新的市場行為亟待法規(guī)的調(diào)整和規(guī)范。
2.公共責(zé)任缺失
無論是承包還是特許經(jīng)營，民營化之后政府都不應(yīng)該把公共服務(wù)當(dāng)成包袱甩掉，它仍然需要政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。畢竟，公共服務(wù)可以民營化，但公共責(zé)任不能民營化。公共行政理論認(rèn)為：政府是一種委托機(jī)構(gòu)，它必須對其委托人即公眾負(fù)責(zé)，確保公眾利益得到維護(hù)是政府職能中的重要組成部分。歐文.E.休斯指出“政府與公民之間的關(guān)系形成了責(zé)任機(jī)制。與此同時(shí)，市場行為只有在滿足利潤的前提下才會對消費(fèi)者負(fù)責(zé)，如果沒有利潤，即使是公眾不可缺少的服務(wù)，市場也可能不會完善供給。由于管理主義的責(zé)任機(jī)制來源本身就存在責(zé)任問題，所以就無法期望公共機(jī)構(gòu)在確立一種新的責(zé)任制時(shí)不忽略或削弱另外的一些責(zé)任，其結(jié)果可能如歐文.E.休斯所言：“管理主義的責(zé)任機(jī)制確實(shí)需要適當(dāng)?shù)拇_立并被公民廣泛接受，如果責(zé)任機(jī)制含糊不清、或很容易被回避，那些潛在的問題必將形成對整個管理主義模式的挑戰(zhàn)?！?/p>
3.監(jiān)管力度不夠
政府對行業(yè)的監(jiān)管沒有跟上，現(xiàn)在的監(jiān)管還是完全用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思路。監(jiān)管的構(gòu)架還沒有建立起來，這不僅表現(xiàn)在對市場準(zhǔn)人的監(jiān)管上不夠，還表現(xiàn)在對價(jià)格監(jiān)管、質(zhì)量監(jiān)管上的不夠。如：沈陽市政府在將沈陽第八水廠民營化過程中準(zhǔn)人監(jiān)管不夠，沒有引進(jìn)競爭，只將中法水務(wù)公司作為惟一的候選伙伴，致使政府處于被動地位。
4.政府的誠信約束機(jī)制不夠健全
項(xiàng)目合同對政府的約束力不強(qiáng)，政府容易產(chǎn)生意向變更，破壞投資規(guī)則，損害投資者的利益，使投資者處于劣勢地位，挫傷民營投資者的積極性，也給外國投資者造成了不穩(wěn)定的預(yù)期。
四、化解我國城市公用事業(yè)民營化主要對策
(一)完善政府監(jiān)管機(jī)制，切實(shí)維護(hù)公共利益
由于公用事業(yè)的公共性，在保證民營化高效運(yùn)作的同時(shí)，政府應(yīng)保證公眾的利益不因公共服務(wù)提供者的趨利性而受到侵害，具體應(yīng)做到：
1.健全市場準(zhǔn)入制度。既保持適度競爭，又要維護(hù)各時(shí)期各類競制者的公平權(quán)益。
2.立法規(guī)定控制權(quán)。通過法律形式規(guī)定國家在某些特定的關(guān)鍵性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域保持絕對控股地位或相對控股地位以及必要的決策權(quán)或否決權(quán)。
3.建立公共服務(wù)定價(jià)機(jī)制。根據(jù)各地不同情況和公眾可承受能力，通過專家論證、召開價(jià)格聽證會等形式，吸引利益相關(guān)方共同參與對公共服務(wù)的合理定價(jià)，并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)行。
4.建立和完善公共服務(wù)民營化的績效評估制度。通過設(shè)立公共服務(wù)質(zhì)量投訴機(jī)構(gòu)和利用社會中介組織定期對民營化所表現(xiàn)的績效進(jìn)行科學(xué)評估并公布于眾，采取獎優(yōu)罰劣的形式對民營化中出現(xiàn)的服務(wù)數(shù)量不足、質(zhì)量低劣、漫天要價(jià)等損害公眾利益的行為進(jìn)行整改。
(二)建立腐敗防范機(jī)制，規(guī)范政府行為
通過減少政府控制的資源，民營化可減少腐敗。采取以下措施可使腐敗機(jī)會最小化：(1)加速民營化進(jìn)程，不給腐敗交易留更長的時(shí)間；(2)按照標(biāo)準(zhǔn)程序操作，減少推行過程中的行政自由裁量權(quán)(即小要在實(shí)施過程中隨意改變規(guī)則)；(3)確保透明度，做到民營化進(jìn)程、企業(yè)價(jià)值、最終結(jié)果等方面的信息公開；(4)對進(jìn)程擁有獨(dú)立控制權(quán)，避免由企業(yè)原來隸屬的政府部門控制一切，因?yàn)檫@可能導(dǎo)致利用原有關(guān)系搞幕后交易。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督，建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)
規(guī)制機(jī)構(gòu)一定要與規(guī)制對象分離，保持獨(dú)立性。借鑒國外的規(guī)制經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為確立可以成立公用事業(yè)監(jiān)管委員會作為規(guī)制的主要機(jī)構(gòu)。這可以：
1.在結(jié)構(gòu)上使其與政府政策部門分開，可以獨(dú)立地執(zhí)行監(jiān)管政策而不受利益相關(guān)方的干擾，特別是作為現(xiàn)有公司股東的政府政策部門的不必要干涉。
2.監(jiān)管委員會由一個合議機(jī)構(gòu)來集體領(lǐng)導(dǎo)，從人員構(gòu)成來看，該機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由行業(yè)管理專家、技術(shù)專家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家等組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時(shí)間與政府的行政領(lǐng)導(dǎo)錯開的任職年限，這種安排既可以保證監(jiān)管的專業(yè)性也可以保證政策的連續(xù)性。
3.監(jiān)管委員會要有足夠的經(jīng)費(fèi)與人事支配權(quán)。建立公用事業(yè)監(jiān)管委員會后，要在政府與公用企業(yè)之間形成行政指導(dǎo)與行政合同并存的法律關(guān)系。同時(shí)也要借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，完善社會監(jiān)督機(jī)制，使公用事業(yè)得以真正體現(xiàn)其公共性。
(四)加強(qiáng)政府對民營資本的支持力度
某些行業(yè)本身微利，在沒有政府支持或支持不力的情況下，私人獲取利潤的空間不大，必須直接給予一定的支持才具有投資獲利的吸引力。另一些行業(yè)，由于沒有發(fā)展到一定的程度，私人進(jìn)入最初成本較高，這時(shí)應(yīng)給予一定的補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠或其他支持，待發(fā)展到一定程度后，成本下降了，則可減少支持，實(shí)現(xiàn)其正常發(fā)展。
五、結(jié)論
以上分析了我國城市公用事業(yè)民營化過程中的各種障礙，并對克服我國城市公用事業(yè)民營化過程中的障礙提出一些對策，期期對公用事業(yè)民營化的有效開展有所裨益，以促進(jìn)我國城市公用事業(yè)良性、快速的發(fā)展。當(dāng)然，公用事業(yè)民營化是一個復(fù)雜的理論與現(xiàn)實(shí)課題，需要廣大理論工作者長期的探討。
