公法私法會計監(jiān)管論文
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政府一方面作為社會公共秩序的管理者,另一方面卻又是國有資產(chǎn)所有者。就后者來看,政府是以地位平等的私法主體的身份介入了私法領(lǐng)域。此時,會計監(jiān)管所調(diào)節(jié)的便是政府本身與市場主體之間的關(guān)系,要將其強(qiáng)行劃入公法或私法的任何一個領(lǐng)域顯然都不太合適。會計監(jiān)管還包括注冊會計師行業(yè)的自律性監(jiān)管。這種監(jiān)管規(guī)范是通過民主程序由該行業(yè)所有成員共同制定的,屬于當(dāng)事人之間的私人協(xié)議,具有私法性質(zhì)。但是,自律監(jiān)管規(guī)范一旦制定出來便會對所有行業(yè)成員具有普遍約束力,要求其共同遵守,違規(guī)的注冊會計師也會受到行業(yè)內(nèi)部的自律性處罰。這種強(qiáng)制性的權(quán)力行使方式對應(yīng)的卻又是公法?？梢?會計監(jiān)管兼具公法和私法的特征,其調(diào)節(jié)范圍屬于私法領(lǐng)域,采用的調(diào)節(jié)方式卻又主要是與公法相對應(yīng)的公權(quán)力行使方式。二者融合進(jìn)同一部法律,如何協(xié)調(diào)不同的調(diào)節(jié)手段就變得尤為重要。
二、我國會計監(jiān)管存在的問題
會計信息市場上客觀存在的失靈現(xiàn)象使得監(jiān)管成為各國政府完善市場運行機(jī)制、穩(wěn)定社會經(jīng)濟(jì)秩序、增強(qiáng)投資者信心的普遍做法。我國政府也設(shè)置了龐大的會計監(jiān)管部門,相關(guān)政策、法規(guī)層出不窮,但監(jiān)管效果卻不理想。這說明目前的監(jiān)管體制肯定存在問題。
(一)從歷史上看,中國幾千年的歷史始終以刑法(公法)為主
基本不存在私法精神,市民權(quán)利長期得不到應(yīng)有的保護(hù)建國后,實行公有制和高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制,國家計劃就是法律,公法和私法的劃分也一直沒有得到體現(xiàn)。由此形成了事實上的公法一元化法律結(jié)構(gòu),和幾千年的歷史傳統(tǒng)一脈相承。這一點,反映在會計監(jiān)管方面就是政府對會計的監(jiān)管擁有至高無上的權(quán)威。政府監(jiān)管部門權(quán)力的過度膨脹必然導(dǎo)致對社會個體的權(quán)益保護(hù)重視不夠,從而在很大程度上對其造成侵害。例如,《會計法》對會計違規(guī)行為的處罰大多強(qiáng)調(diào)從嚴(yán)從重,殊不知,從嚴(yán)從重本身就是執(zhí)法者對法律的背離。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)畸形發(fā)展的另一個后果是遏制了社會自發(fā)機(jī)制的形成,無法調(diào)動社會資源。而僅憑其有限的人力物力,恐怕它既無精力也無可能對紛繁復(fù)雜的會計市場進(jìn)行監(jiān)管。
(二)權(quán)責(zé)對等是防止權(quán)力濫用的基本要求之一
但我國立法在賦予政府監(jiān)管會計市場權(quán)力的同時卻沒有明確監(jiān)管無效時政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任,這就為政府尋求監(jiān)管權(quán)力的過度擴(kuò)張解除了后顧之憂究其原因,一方面在于監(jiān)管部門本身不愿接受社會評價,另一方面也在于監(jiān)管效果難以衡量。就后者來看,資本市場最為發(fā)達(dá)的美國衡量政府會計監(jiān)管效果的做法也僅僅是檢驗監(jiān)管政策給股票價格帶來的影響,尚未深入到會計市場其他方面。而我國則步入了另外一個誤區(qū),以查處的會計違規(guī)金額、涉及的單位數(shù)目、被懲處的人員數(shù)量、罰沒的款項以及歷年的增長數(shù)來衡量政府會計監(jiān)管的效果,客觀上刺激了監(jiān)管權(quán)力的濫用。
(三)多頭監(jiān)管導(dǎo)致的權(quán)利之爭以及責(zé)任的相互推委也是一個突出存在的問題
1951年以來,我國財政部一直是會計領(lǐng)域的權(quán)威管理部門,但1992年成立的證監(jiān)會在會計監(jiān)管問題上卻與其存在權(quán)力交叉。前者無法擺脫其將政府利益置于優(yōu)先地位的固有的思維模式,后者則以保護(hù)投資者利益為最高目標(biāo),沖突難以避免。例如,財政部制定的適用于所有企業(yè)的會計準(zhǔn)則(包括披露準(zhǔn)則)與證監(jiān)會制定的適用于上市公司的信息披露規(guī)范就存在矛盾。權(quán)力界定不清的直接后果是監(jiān)管工作不協(xié)調(diào),企業(yè)會計疲于應(yīng)付、無所適從。證監(jiān)會2001年年底出臺公開發(fā)行證券的公司信息披露編報規(guī)則第16號《A股公司實行補(bǔ)充審計的暫行規(guī)定》要求企業(yè)上市或上市公司再融資需要進(jìn)行雙重審計的規(guī)定則是多頭監(jiān)管的另一具體表現(xiàn)。
三、我國會計監(jiān)管制度的改進(jìn)
(一)框架構(gòu)建
在構(gòu)建不同的會計監(jiān)管框架時,需要考慮的因素很多。從法學(xué)角度考慮,最為重要的是違規(guī)行為的危害范圍;從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度考慮,則主要取決于監(jiān)管成本(主要是信息獲取成本)的大小。就前者而言,如果違規(guī)行為侵犯的主要是私法利益,通過私法手段足以遏制違規(guī)行為,就無須采用公法的手段;反之,如果侵犯的主要是公法利益,或侵犯的雖是私法利益但私法手段不足以保護(hù)受害人,則應(yīng)該采用公法的調(diào)節(jié)方式。就后者而言,如果受害人自然擁有違規(guī)者的信息,那么通過民事訴訟手段就可以調(diào)動其私法執(zhí)法的積極性,充分利用其所掌握的信息,極大地節(jié)約社會成本;反之,如果沒有特定的受害人且不易獲取違規(guī)者的信息,則應(yīng)設(shè)立統(tǒng)一的公法執(zhí)法機(jī)制以降低眾多個人私法執(zhí)法的社會成本,因為公法執(zhí)法最大的優(yōu)勢便在于公法執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以借助國家權(quán)力獲取信息。就會計監(jiān)管來說,雖然涉及的主要是私法利益,但作為私法主體的受害人并不確定且難以掌握違規(guī)者的信息。以上述標(biāo)準(zhǔn)來看,似乎公法形式的監(jiān)管比私法形式保護(hù)更為直接有利,但如前文所述公法手段也存在缺陷,這使得私法手段在會計監(jiān)管中的運用又受到重視。理性的選擇只能是兩種調(diào)節(jié)手段的改進(jìn)與融合:一方面通過權(quán)力制約加強(qiáng)對公法監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身的監(jiān)管,另一方面通過成本和收益的重新設(shè)計為私法調(diào)節(jié)提供足夠的誘因和制度保障。
(二)實現(xiàn)機(jī)制
我國目前的情況是資本市場上存在信任危機(jī),投資者對上市公司普遍不信任。在這種背景下,提倡自愿性信息披露的意義更為顯著。原因在于不論監(jiān)管機(jī)構(gòu)采用多么強(qiáng)硬的監(jiān)管措施,這些措施要真正發(fā)揮作用,都離不開上市公司的主動配合。而中國證監(jiān)會頒發(fā)的《公開發(fā)行股票公司信息披露的內(nèi)容與格式準(zhǔn)則》1-6號的有關(guān)條款中所注明的“不限于此”,也給自愿性信息披露留下了余地。建立民事賠償訴訟機(jī)制。長期以來,由于封建傳統(tǒng)和計劃經(jīng)濟(jì)的影響,我國一直依靠的是公法執(zhí)法的體制,私法調(diào)節(jié)的空間非常小。這種狀況不但抑制了人們的權(quán)利意識,也造成了公法機(jī)構(gòu)的畸形發(fā)展,遏制了社會自發(fā)機(jī)制的形成。而近年來,隨著消費者權(quán)益保護(hù)運動以及眾多個人打假行為的盛行,民事賠償訴訟機(jī)制等私法調(diào)節(jié)手段開始有了長足的發(fā)展。這一私法手段當(dāng)然也應(yīng)該引入會計監(jiān)管領(lǐng)域。在該機(jī)制下由于受害人能夠獲得經(jīng)濟(jì)賠償,這就調(diào)動了其啟動訴訟的積極性,使得會計監(jiān)管不再僅僅依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)有限的資源,而是調(diào)動了廣闊的民間資源。這樣不僅可以極大的節(jié)約監(jiān)管成本,由于充分利用了受害人掌握的信息,監(jiān)管效率也會有著顯著的提高。極端一點,培養(yǎng)一批靠會計打假謀生的律師也未嘗不可。就權(quán)力制衡而言,美聯(lián)儲前主席格林斯潘把“不允許存在一個單獨的、鐵板一塊的聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)”和“每個銀行都能選擇監(jiān)管機(jī)構(gòu)”視為實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)所必備的四項原則之兩項。他認(rèn)為建立統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)勢必導(dǎo)致監(jiān)管法律制定得非常原則化而將具體規(guī)則交給監(jiān)管機(jī)構(gòu)去制定,這就賦予了后者廣泛的授權(quán)和大量的自由裁量權(quán)。而監(jiān)管者之間的競爭和制衡機(jī)制將能有效約束監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力實施。這一點已經(jīng)從美國的金融監(jiān)管實踐中得到充分的驗證。為此,我國也應(yīng)該賦予會計監(jiān)管對象自由選擇監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自由,以此為防止監(jiān)管權(quán)力的過度集中、壟斷、濫用提供制度保障。監(jiān)管工作不協(xié)調(diào)的問題也會因此迎刃而解。就行為約束而言,我們可以效仿美國的《規(guī)制彈性法》以及英國的《金融服務(wù)與市場法》,以法律形式確立對監(jiān)管效率進(jìn)行監(jiān)督的準(zhǔn)則。還應(yīng)該設(shè)立對監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行個案調(diào)查的制度,以便及時靈活地針對監(jiān)管行為實施調(diào)查,為立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督提供必要的事實基礎(chǔ)。
作者：董俐俐 單位：遼源市水務(wù)集團(tuán)
