對(duì)財(cái)政部監(jiān)管局做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作探析

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作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，各地監(jiān)管局應(yīng)如何認(rèn)識(shí)會(huì)計(jì)監(jiān)督工作、明確自身定位、做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作，將會(huì)計(jì)監(jiān)督理念貫徹落實(shí)到行動(dòng)上，值得深入探討。

一、關(guān)于會(huì)計(jì)監(jiān)督的思考與再認(rèn)識(shí)

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)督的實(shí)施主體

《會(huì)計(jì)法》規(guī)定：國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作。制定統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度?？h級(jí)以上各級(jí)人民政府財(cái)政部門管理本行政區(qū)域內(nèi)的會(huì)計(jì)工作。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)會(huì)計(jì)賬簿設(shè)置的合法性、會(huì)計(jì)資料的真實(shí)完整性、會(huì)計(jì)核算的合法合規(guī)性、從業(yè)人員的專業(yè)勝任能力和遵守職業(yè)道德情況等實(shí)施監(jiān)督，并對(duì)會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具審計(jì)報(bào)告的程序和內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)督。在監(jiān)督會(huì)計(jì)資料真實(shí)完整性方面發(fā)現(xiàn)重大違法嫌疑時(shí)，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門及其派出機(jī)構(gòu)可向與被監(jiān)督單位有經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)往來(lái)的單位和被監(jiān)督單位開立賬戶的金融機(jī)構(gòu)查詢有關(guān)情況?！蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院財(cái)政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府財(cái)政部門，依法對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師、會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)進(jìn)行監(jiān)督、指導(dǎo)。財(cái)政部各地監(jiān)管局作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，是財(cái)政部職能在各地的延伸，自然承擔(dān)著《會(huì)計(jì)法》《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等法律法規(guī)賦予財(cái)政部在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的職責(zé)。此外，《會(huì)計(jì)法》還規(guī)定財(cái)政、審計(jì)、稅務(wù)、人民銀行、證券監(jiān)管、保險(xiǎn)監(jiān)管等部門應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)，對(duì)有關(guān)單位的會(huì)計(jì)資料實(shí)施監(jiān)督檢查。有關(guān)單位包括國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他組織。

（二）監(jiān)管局會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的實(shí)踐

會(huì)計(jì)監(jiān)督由來(lái)已久。監(jiān)管局開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作可追溯至其前身中企處時(shí)期，以每年參加全國(guó)財(cái)務(wù)稅收物價(jià)大檢查為主要標(biāo)志。隨著改革開放的不斷深化，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立與不斷完善，會(huì)計(jì)監(jiān)督的方式也發(fā)生了改變。自1999年財(cái)政部開展會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查以來(lái)，各地專員辦（2019年4月更名設(shè)立財(cái)政部各地監(jiān)管局）將會(huì)計(jì)日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，不斷實(shí)踐，在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域取得了豐碩成果。會(huì)計(jì)監(jiān)督前十年，在財(cái)政部的組織和帶領(lǐng)下，專員辦與各級(jí)財(cái)政部門累計(jì)檢查3萬(wàn)余戶企事業(yè)單位，依法查處了一批重大會(huì)計(jì)造假案件，追究了572名相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任，處理處罰會(huì)計(jì)師事務(wù)所630家次，處罰注冊(cè)會(huì)計(jì)師1091人。發(fā)布的會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查公告，對(duì)造假者起到了有效震懾，樹立了會(huì)計(jì)監(jiān)督的權(quán)威，彰顯了財(cái)政對(duì)于會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體地位。近十年，會(huì)計(jì)監(jiān)督從單兵作戰(zhàn)到集體協(xié)作、從聚焦國(guó)內(nèi)到跨境監(jiān)管、從事后轉(zhuǎn)向事前事中，經(jīng)歷了一系列變革，逐步實(shí)現(xiàn)由監(jiān)督向管理的轉(zhuǎn)變。但不可否認(rèn)的是，監(jiān)管局的會(huì)計(jì)監(jiān)督工作也存在許多問題，集中表現(xiàn)在重專項(xiàng)檢查輕日常監(jiān)管、重事后輕事前事中、重實(shí)踐輕理論研究等方面。此外，在從中企處到專員辦再到監(jiān)管局的歷程中，會(huì)計(jì)監(jiān)督工作主要靠會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查這一主要手段來(lái)維系，一些日常監(jiān)管方面的經(jīng)驗(yàn)、做法、工作程序沒有得到有序傳承，失去了會(huì)計(jì)監(jiān)督的連貫性，亟需加以解決。

（三）當(dāng)前會(huì)計(jì)市場(chǎng)存在的主要問題

1.會(huì)計(jì)信息失真。會(huì)計(jì)工作是經(jīng)濟(jì)和財(cái)政工作的重要基礎(chǔ)，會(huì)計(jì)信息是政府對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀和微觀管理的重要依據(jù)，也是投資者和資本市場(chǎng)的重要信息來(lái)源。盡管經(jīng)過多年的治理，但會(huì)計(jì)信息失真行為還大量存在。尤其資本市場(chǎng)上，為吸引投資而偽造會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)、粉飾報(bào)表誤導(dǎo)投資者的情況時(shí)有發(fā)生。瑞幸咖啡、康得新、康美藥業(yè)、獐子島、東方金鈺……這些財(cái)務(wù)造假舞弊案嚴(yán)重破壞市場(chǎng)誠(chéng)信基礎(chǔ)和投資者信心。

2.風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警不足。近年來(lái)發(fā)生的一系列風(fēng)險(xiǎn)事件和歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)表明，金融風(fēng)險(xiǎn)、債務(wù)危機(jī)最終都會(huì)傳導(dǎo)到財(cái)政層面，引發(fā)更大規(guī)模更深層次的危機(jī)。灰犀牛、黑天鵝事件的初期往往會(huì)在會(huì)計(jì)信息上露出端倪，而當(dāng)前的會(huì)計(jì)市場(chǎng)恰恰缺乏發(fā)現(xiàn)這些端倪的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和捕捉潛在風(fēng)險(xiǎn)的苗頭，為防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)爭(zhēng)取先手時(shí)間，迫在眉睫。

（四）做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作需要思考的幾個(gè)問題

當(dāng)前，我國(guó)步入“十四五”時(shí)期。進(jìn)入新發(fā)展階段，財(cái)政部各地監(jiān)管局如何貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建會(huì)計(jì)監(jiān)督新發(fā)展格局，是迫切需要解決的課題。

1.步入會(huì)計(jì)監(jiān)督的新發(fā)展階段。隨著財(cái)會(huì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，財(cái)政部各地監(jiān)管局會(huì)計(jì)監(jiān)督事業(yè)也步入新發(fā)展階段，面臨新的挑戰(zhàn)。近期，韓正副總理在中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院召開財(cái)稅工作座談會(huì)時(shí)也強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)財(cái)會(huì)監(jiān)督，強(qiáng)化財(cái)稅法治建設(shè)，整頓審計(jì)秩序、凈化行業(yè)風(fēng)氣，堅(jiān)決依法查處財(cái)務(wù)造假。為全面貫徹黨中央部署，積極落實(shí)中央領(lǐng)導(dǎo)指示，財(cái)政部各地監(jiān)管局應(yīng)時(shí)不我待、主動(dòng)作為，充分發(fā)揮會(huì)計(jì)監(jiān)督主體優(yōu)勢(shì)，通過提供專業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督，利用信息化手段不斷增強(qiáng)和提升監(jiān)督質(zhì)效，助力推動(dòng)構(gòu)建黨和國(guó)家監(jiān)督體系的系統(tǒng)性和完整性，為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.貫徹會(huì)計(jì)監(jiān)督的新發(fā)展理念。財(cái)政部各地監(jiān)管局作為會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體，應(yīng)始終秉持“站在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)前沿、維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、服務(wù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體”這一新發(fā)展理念，以保障市場(chǎng)穩(wěn)定、維護(hù)經(jīng)濟(jì)安全為最終目標(biāo)，圍繞“六穩(wěn)”“六保”任務(wù)，通過保市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)投資、穩(wěn)就業(yè)。具體來(lái)說，透過會(huì)計(jì)信息質(zhì)量看準(zhǔn)則執(zhí)行情況，透過企業(yè)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作看市場(chǎng)規(guī)范程度，透過市場(chǎng)行為與國(guó)家政策一致性看頂層設(shè)計(jì)導(dǎo)向，透過企業(yè)需求看政策需完善的方向。以專業(yè)的服務(wù)扶持企業(yè)的發(fā)展，維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)準(zhǔn)則執(zhí)行與國(guó)際接軌，而不是僅僅將目標(biāo)局限于專項(xiàng)檢查上。

3.構(gòu)建會(huì)計(jì)監(jiān)督的新發(fā)展格局。財(cái)政部門作為財(cái)會(huì)工作的行業(yè)主管部門和會(huì)計(jì)監(jiān)督的主體，在主動(dòng)充分地履行好自身職責(zé)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)積極處理好與其他行政監(jiān)督部門在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的關(guān)系，做到“到位”不“越位”、“補(bǔ)位”不“缺位”，努力發(fā)揮監(jiān)管合力。要加強(qiáng)與證監(jiān)部門的協(xié)作，聯(lián)手開展對(duì)上市公司的監(jiān)管，共同維護(hù)資本市場(chǎng)秩序；要加強(qiáng)與國(guó)資、銀保監(jiān)、稅務(wù)、人行等部門的協(xié)作，共同開展監(jiān)督工作、共享監(jiān)督成果；要加強(qiáng)與注協(xié)、評(píng)協(xié)的協(xié)作，充分發(fā)揮行業(yè)自律作用；要加強(qiáng)與審計(jì)部門的協(xié)作，相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同提高外部監(jiān)督的成效。

二、怎樣做好監(jiān)管局會(huì)計(jì)監(jiān)督工作

結(jié)合在會(huì)計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域的實(shí)踐體會(huì)，以及在新形勢(shì)下如何更好地開展會(huì)計(jì)監(jiān)督工作的探索，筆者認(rèn)為，當(dāng)前形勢(shì)下財(cái)政部各地監(jiān)管局要做好會(huì)計(jì)監(jiān)督工作，可從以下幾方面入手，并在實(shí)施過程中注意處理好幾種關(guān)系。

（一）監(jiān)管局當(dāng)前會(huì)計(jì)監(jiān)督的工作重點(diǎn)

一是以會(huì)計(jì)監(jiān)督為手段，保障黨中央關(guān)于財(cái)經(jīng)工作的方針政策和決策部署在各地貫徹落實(shí)，監(jiān)督中央重大財(cái)稅政策、國(guó)家財(cái)稅法規(guī)在屬地執(zhí)行和落實(shí)情況，如保障減稅降費(fèi)政策落地見效，嚴(yán)肅查處征收“過頭稅費(fèi)”、違規(guī)攬稅收費(fèi)、虛增收入等違法違規(guī)問題，加大各類違規(guī)涉企收費(fèi)整治力度，堅(jiān)決防止弱化減稅降費(fèi)政策紅利等。二是開展預(yù)決算公開專項(xiàng)檢查，重點(diǎn)對(duì)政府和部門決算的真實(shí)性開展穿透式檢查，關(guān)注行政事業(yè)單位資產(chǎn)和內(nèi)控管理，落實(shí)好政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度和《行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》。三是加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)市場(chǎng)的“面上監(jiān)管”，建立完善管理對(duì)象數(shù)據(jù)庫(kù)，建立會(huì)計(jì)監(jiān)督日常監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)駐地中央企業(yè)、地方重大國(guó)有企業(yè)、上市公司、政府投融資平臺(tái)、大型民企等對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大影響的經(jīng)濟(jì)實(shí)體的日常監(jiān)管，支持地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。四是對(duì)監(jiān)管對(duì)象年度財(cái)務(wù)報(bào)告進(jìn)行分析，掌握產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，助力“六穩(wěn)”“六?！?，助力企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。五是用好會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查手段，聚焦重點(diǎn)企業(yè)以及業(yè)務(wù)規(guī)模大、執(zhí)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的會(huì)計(jì)師事務(wù)所和資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)年報(bào)審計(jì)中出現(xiàn)的違規(guī)問題和企業(yè)會(huì)計(jì)造假行為嚴(yán)懲重罰。六是將財(cái)會(huì)監(jiān)督與紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督緊密結(jié)合，參照中央紀(jì)委與財(cái)政部建立的貫通協(xié)調(diào)模式，推動(dòng)與省級(jí)紀(jì)委監(jiān)委建立問題線索移送、重點(diǎn)監(jiān)督協(xié)同和監(jiān)督信息共享機(jī)制。

（二）做好會(huì)計(jì)監(jiān)督需處理好的幾個(gè)關(guān)系

1.處理好行政監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督的關(guān)系。單位內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和政府行政監(jiān)督構(gòu)成我國(guó)“三位一體”的會(huì)計(jì)監(jiān)督體系，其中以政府行政監(jiān)督為主導(dǎo)，社會(huì)監(jiān)督為保障，單位內(nèi)部監(jiān)督為基礎(chǔ)。單位內(nèi)部監(jiān)督由企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)、內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)以及企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理者及相關(guān)人員具體實(shí)施，對(duì)企業(yè)的會(huì)計(jì)工作、會(huì)計(jì)資料及其所反映的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、經(jīng)營(yíng)成果等進(jìn)行核算監(jiān)督和制度監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督主要由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)如會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊(cè)會(huì)計(jì)師實(shí)施，對(duì)委托單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)，并根據(jù)實(shí)施的審計(jì)程序在一定范圍內(nèi)做出客觀公允的評(píng)價(jià)。除中介機(jī)構(gòu)外，還有一種社會(huì)監(jiān)督是社會(huì)公眾監(jiān)督；行政監(jiān)督又稱國(guó)家監(jiān)督、政府監(jiān)督，主要是政府有關(guān)部門代表國(guó)家依法實(shí)施，對(duì)各單位的會(huì)計(jì)行為開展監(jiān)督檢查，并對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為實(shí)施處罰。財(cái)政部門主導(dǎo)的會(huì)計(jì)監(jiān)督就是上述“三位一體”監(jiān)督體系中的行政監(jiān)督。監(jiān)督對(duì)象包括市場(chǎng)主體對(duì)財(cái)稅政策的貫徹落實(shí)情況、對(duì)財(cái)務(wù)制度的遵照?qǐng)?zhí)行情況以及會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的開展情況。監(jiān)管局作為財(cái)政部的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)法定職責(zé)，主動(dòng)開展會(huì)計(jì)監(jiān)督并在工作中分清與企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)督邊界，加強(qiáng)與各級(jí)財(cái)政部門的密切配合、分工協(xié)作，充分發(fā)揮好會(huì)計(jì)監(jiān)督主導(dǎo)引領(lǐng)作用。

2.處理好與證監(jiān)等其他監(jiān)管部門的關(guān)系。與證監(jiān)、國(guó)資、稅務(wù)等監(jiān)管部門加強(qiáng)聯(lián)合,努力實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)監(jiān)督協(xié)作備忘，通過召開聯(lián)席會(huì)議，建立聯(lián)合檢查調(diào)查機(jī)制、問題線索通報(bào)移送機(jī)制、日常信息共享機(jī)制等，避免重復(fù)和交叉監(jiān)管，降低監(jiān)管成本，優(yōu)化資源配置，共享監(jiān)管成果，形成監(jiān)管合力，為加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)督、提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量夯實(shí)基礎(chǔ)，為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護(hù)市場(chǎng)秩序和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力。

3.處理好專項(xiàng)檢查與日常監(jiān)管的關(guān)系。將日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查相結(jié)合，提高監(jiān)管的針對(duì)性、持續(xù)性和有效性。對(duì)監(jiān)管對(duì)象可采取分類監(jiān)管方式，綜合運(yùn)用座談、訪談、約談、問卷調(diào)查、大數(shù)據(jù)分析等多種手段，開展日常監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)行業(yè)性、趨勢(shì)性、苗頭性的問題，及時(shí)糾偏并為專項(xiàng)檢查提供線索和導(dǎo)向。對(duì)專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)的深層次問題，有重點(diǎn)地實(shí)施突破，涉及政策落實(shí)、準(zhǔn)則執(zhí)行和制度漏洞的，主動(dòng)思考，深入探討，為財(cái)政部提供決策依據(jù)。對(duì)專項(xiàng)檢查中發(fā)現(xiàn)的普遍性的問題，召集轄內(nèi)整個(gè)行業(yè)的有關(guān)企業(yè)進(jìn)行約談提醒，提示風(fēng)險(xiǎn)，表達(dá)關(guān)注。

作者:潘文立 闞冠卿 單位:財(cái)政部山東監(jiān)管局