農(nóng)村集體土地征收中失地農(nóng)民權(quán)益淺析

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摘要：城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的一個必然趨勢，也是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要象征。城鎮(zhèn)化是一個農(nóng)村人口不斷向城市遷移的過程，城市用地緊張導(dǎo)致農(nóng)村集體土地征收需求不斷增加，農(nóng)民正在失去他們安身立命之本。由于頂層設(shè)計的缺位致使制度供給不足，失地農(nóng)民的多元化利益訴求未得到滿足，致使失地農(nóng)民權(quán)益保障缺失。對此我們應(yīng)當(dāng)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，科學(xué)引導(dǎo)失地農(nóng)民表達(dá)利益訴求，完善農(nóng)村集體土地征收制度，共建和諧社會。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；農(nóng)村集體土地征收；失地農(nóng)民權(quán)益保障

據(jù)2021年第七次全國人口普查結(jié)果顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為90199萬人，占比63.89%；居住在鄉(xiāng)村的人口為50979萬人，占比36.11%。與2010年相比，城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。盡管我國工業(yè)化水平不斷提高，城市化進(jìn)程持續(xù)推進(jìn)，但龐大的農(nóng)民群體最為可靠的生活保障仍舊是農(nóng)村土地。即便當(dāng)下種植農(nóng)作物已經(jīng)不是農(nóng)民的唯一經(jīng)濟(jì)來源，農(nóng)村土地仍是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料。科學(xué)的城鎮(zhèn)化適應(yīng)了當(dāng)前我國工業(yè)化發(fā)展的需要，同時城鎮(zhèn)化又為工業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造了適宜的條件。城鎮(zhèn)化已然成為社會發(fā)展的一個必然趨勢，同時也是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要象征，城市用地極為緊張，因此對農(nóng)村集體土地的征收需求會不斷增加，人地矛盾日益尖銳。對農(nóng)村集體土地的持續(xù)征收，不可避免的產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，新型城鎮(zhèn)無法吸完全納農(nóng)村剩余勞動力，因而他們沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源，而現(xiàn)有的社會保障提體系無法對其提供有效保障。這就導(dǎo)致失地農(nóng)民無法真正融入到城鎮(zhèn)生活，當(dāng)下的城鎮(zhèn)化是一種不完全的城鎮(zhèn)化。失地農(nóng)民的尷尬狀態(tài)無疑是社會發(fā)展的不穩(wěn)定因素，也會進(jìn)一步激化社會矛盾。

1失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的原因探析

1.1持續(xù)推進(jìn)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不可避免

城鎮(zhèn)化是一個農(nóng)村人口不斷向城市遷移的過程，這是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要表現(xiàn)。城市所具備的較高薪資待遇、豐富的就業(yè)資源、優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)和安全的生存環(huán)境等優(yōu)勢，能夠吸納更多的資金、技術(shù)、企業(yè)和勞動力，城鎮(zhèn)化并不是失地農(nóng)民問題產(chǎn)生的直接原因，但不可否認(rèn)城鎮(zhèn)化的確是一個極易產(chǎn)生失地農(nóng)民的過程。失地農(nóng)民是指在社會的城鎮(zhèn)化過程中失去部分或者全部土地所有權(quán)、使用權(quán)或者經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民。當(dāng)農(nóng)民失去土地后，他們的職業(yè)和社會身份發(fā)生了重大變化。一部分農(nóng)民走進(jìn)城市，適應(yīng)新的職業(yè)領(lǐng)域，成為新的城鎮(zhèn)居民；一部分農(nóng)民無法融入城鎮(zhèn)生活，仍然是農(nóng)民，可以說他們在被動的城鎮(zhèn)化。我國人口的城鎮(zhèn)化進(jìn)程遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于土地的城鎮(zhèn)化，過度追求“城鎮(zhèn)化率”，導(dǎo)致農(nóng)民的土地被動城鎮(zhèn)化，但農(nóng)民本身并沒有實現(xiàn)真正的城鎮(zhèn)化。盡管在世界各國的城鎮(zhèn)化過程中也都產(chǎn)生了失地農(nóng)民問題，但當(dāng)下中國的農(nóng)民群體數(shù)量過于龐大，因此失地農(nóng)民問題也愈加突出。對于中國農(nóng)民而言，穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)生存的基本保障，在“犧牲小我，服務(wù)國家”為導(dǎo)向的制度邏輯下，農(nóng)民對集體土地的征收往往都只能被動接受。農(nóng)村土地承載著農(nóng)民未來的生存保障和發(fā)展預(yù)期，農(nóng)民失去的不僅僅是土地，也失去了附著在土地上的一切權(quán)利。

1.2失地農(nóng)民的多元化利益訴求未得到滿足

城鎮(zhèn)化把失地農(nóng)民推到了一個由于利益均衡機(jī)制遠(yuǎn)未建立從而充滿風(fēng)險的未知的社會場域，造成大批失地農(nóng)民最終被動地深陷生存困境，也把失地農(nóng)民利益訴求問題推向了時代的前沿。由于失去了土地，農(nóng)民的生活模式發(fā)生巨變，一直以來依賴土地所維持的低成本生活被無情打破，城鎮(zhèn)化帶來的“高品質(zhì)”的生活成本與農(nóng)民的低收入水平不相適應(yīng)，大量失地農(nóng)民的生活水平急劇下降。農(nóng)民在土地被征收時所得到的補(bǔ)償無法維持原有的生活水平，未來的生活如何繼續(xù)也未可知。農(nóng)民在失去土地后，基本生活無法保障，他們自身的勞動力水平無法適應(yīng)新的就業(yè)要求，失業(yè)是他們面臨的最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。在失去土地之前，農(nóng)民所經(jīng)營的土地在一定程度上承擔(dān)了農(nóng)村社會保障的職能。面臨失地和失業(yè)的雙重打擊，失地農(nóng)民群體年齡偏高，已經(jīng)不適宜從事過于復(fù)雜或者強(qiáng)度較高的工作。當(dāng)前征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)不能滿足失地農(nóng)民的生存需求，很多家庭都靠征地補(bǔ)償款來暫時的維持生計，但未來的生存成本從何而來還是未知數(shù)。不僅如此，失地子女的教育問題更為棘手，我國農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度尚未健全的情況下，子女的受教育狀況是家庭未來生活的保障。因此，農(nóng)民家庭子女的受教育狀況對家庭未來的影響更大。很多家庭的正常生活已經(jīng)面臨挑戰(zhàn)，再加上教育重?fù)?dān)，這些家庭會陷入無法擺脫的窘境。

1.3頂層設(shè)計的缺位致使制度供給不足

在新中國成立的初期，也就是土地改革階段和農(nóng)業(yè)合作化初級階段，農(nóng)民享有土地所有權(quán)，彼時的征地補(bǔ)償與當(dāng)時的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。在高級農(nóng)業(yè)合作化階段和人民公社化階段，農(nóng)民喪失了土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，補(bǔ)償安置等事宜呈現(xiàn)出隨意性。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段，農(nóng)民重新獲得了土地的經(jīng)營權(quán)，土地的所有權(quán)、處分權(quán)由集體占有。土地產(chǎn)權(quán)從農(nóng)民流向集體，這種集體身份模糊了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)。盡管在一定程度上來講，正式這種模糊的產(chǎn)權(quán)制度，為農(nóng)村集體土地國有化提供了便利。由于失去了土地所有權(quán)，農(nóng)民喪失了在征地過程中最為重要的談判砝碼，致使農(nóng)民的權(quán)益在征地過程中不斷受到損害。集體土地所有權(quán)主體不明，造成土地征收過程中主體的缺位和虛化，早期的村民小組等村集體組織早已名存實亡，給后續(xù)的土地征收帶來了一系列的問題。集體所有是指農(nóng)民集體，但農(nóng)民集體并不是法律上的概念，也很難作為民事法律關(guān)系的主體，更無法成為土地流轉(zhuǎn)所需要的市場主體。那么農(nóng)民的土地權(quán)益就無法得到有效保證，代表農(nóng)民生存利益的土地缺少能夠起作用的代言人?！锻恋毓芾矸ā返?條第4款規(guī)定，“國家為公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！蹦敲础肮怖妗比绾谓缍ǎ缮蠜]有明確規(guī)定，也沒有規(guī)定有權(quán)認(rèn)定“公共利益”的法律主體。因此，實踐中，很多以營利為目的的經(jīng)營性用地也都披上以公共利益為目的的外衣進(jìn)行征地，農(nóng)民所剩不多的土地權(quán)利進(jìn)一步喪失。

2解決失地農(nóng)民權(quán)益受損問題的建議

2.1科學(xué)有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化的發(fā)展同樣需要遵循以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，背離以人為本的基本理念必然會造成城鎮(zhèn)化的異化。城鎮(zhèn)化不僅僅是一個簡單的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)推移的過程，數(shù)量龐大的農(nóng)村人口完全在教育、生活、社會等領(lǐng)域融入城鎮(zhèn)生活絕非易事。第一，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程應(yīng)當(dāng)警惕速度與質(zhì)量發(fā)展嚴(yán)重不協(xié)調(diào)。尤其需要警惕在發(fā)展過程中部分干部一味追求政績，不顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況，假借城鎮(zhèn)化之名肆意剝奪農(nóng)民土地，加劇失地農(nóng)民問題。第二，城鎮(zhèn)化應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展?？茖W(xué)的城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)愈加繁榮農(nóng)村擺脫貧困，當(dāng)前城鎮(zhèn)快速發(fā)展，農(nóng)村建設(shè)滯后，城鄉(xiāng)差距越來越大，貧富差距懸殊。應(yīng)當(dāng)在農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的基礎(chǔ)上有序推進(jìn)城鎮(zhèn)化，幫助農(nóng)民主動從鄉(xiāng)村走向城市。在更大的范圍內(nèi)實現(xiàn)資源和人口的有效流動和科學(xué)配置，激發(fā)農(nóng)村巨大的市場潛力，整體提高我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，擺脫固化的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。第三，應(yīng)當(dāng)合理確定城鎮(zhèn)化目標(biāo)。一些地方政府出于各種因素的考慮，在城市規(guī)劃和建設(shè)過程中，過度占用耕地，這就出現(xiàn)了地方企業(yè)沒有經(jīng)營實體業(yè)務(wù)而進(jìn)行瘋狂圈地最終導(dǎo)致土地閑置的現(xiàn)象。持續(xù)以犧牲農(nóng)業(yè)為代價的城鎮(zhèn)化是社會潛在的不穩(wěn)定因素，這不僅僅是表面對失地農(nóng)民的造成損害，也會影響城市的人文環(huán)境。

2.2實現(xiàn)失地農(nóng)民利益訴求的有效表達(dá)

失地農(nóng)民一直以來都是作為農(nóng)村集體土地征收過程種的被動接受方，對于征地過程中農(nóng)民群體渴望表達(dá)自己的訴求，期待得到及時有效的反饋，這在程序上現(xiàn)有制度無法保障，加劇了地方政府和失地農(nóng)民之間的矛盾。第一，應(yīng)當(dāng)及時并全面的告知相關(guān)農(nóng)民農(nóng)村集體土地征收的有關(guān)情況。失地農(nóng)民群體的受教育程度普遍較低，法律意識淡薄，在權(quán)利受到侵害時沒有能力合法表達(dá)自己的利益訴求。相關(guān)責(zé)任人員要做好法律知識的宣傳和普及工作，引導(dǎo)農(nóng)民及時有效的通過正當(dāng)?shù)那老蜇?zé)任人表達(dá)自己的訴求，逐步幫助該群體建立起理性的權(quán)利意識。第二，要保證農(nóng)民群體的訴求得到及時有效的回復(fù)。農(nóng)村集體土地的征收多通過行政方式，農(nóng)民不只是行政權(quán)力的被動接受方，他們有權(quán)在自己的權(quán)益受到不公正對待時表達(dá)自己的意見，也有權(quán)要求征收方提供合理的處置方案。以此來降低強(qiáng)制性征收的剛性，考慮到被征收人的意愿。地方政府權(quán)力理應(yīng)受到監(jiān)督和約束。當(dāng)理性的表達(dá)方式無法得到及時有效的回應(yīng)時，失地農(nóng)民就很容易走向極端。第三，完善農(nóng)民利益訴求表達(dá)機(jī)制。明確相關(guān)責(zé)任人，暢通失地農(nóng)民表達(dá)的渠道，建立及時有效的反饋機(jī)制，推進(jìn)服務(wù)型政府的構(gòu)建。

2.3完善農(nóng)村集體土地征收制度

農(nóng)民作為中國改革的犧牲者和推動者，理應(yīng)成為改革的受益者。當(dāng)下，失地農(nóng)民在離開農(nóng)村、走向城市中無法獲得生存和發(fā)展的制度保障，那么他們很可能成為社會的邊緣者和絕望者。對于任何一個社會來說，最可怕的莫過于存在一批絕望的人。我們應(yīng)當(dāng)建立起完善農(nóng)村集體土地征收制度，在征地過程中堅持以人為本的基本理念，解決失地農(nóng)民城市融入的“軟著陸”問題。首先，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)姆ㄖ位?。“錯誤的法治只能保持并擴(kuò)大不平等”。我國對農(nóng)村集體土地的征收出臺了一系列法律法規(guī)，但目前并無成體系的法律體系，因此實踐中容易出現(xiàn)各種規(guī)定相矛盾的問題。不僅如此基層行政機(jī)關(guān)在征地過程中的不規(guī)范行為還會導(dǎo)致法律規(guī)定屈從行政意志的現(xiàn)象。尤其是有關(guān)“公共利益”的界定問題，相關(guān)法律也為規(guī)定非公共利益性質(zhì)的征地范圍，這為地方政府濫用征地權(quán)力、運行土地財政和獲取農(nóng)民利益留下了法律制度空間。其次，以市場價格為基準(zhǔn)確立土地征收標(biāo)準(zhǔn)。立法規(guī)定的“為公共利益的需要而征收的土地”在實踐中相當(dāng)一部分用于商業(yè)開發(fā)，而商業(yè)開發(fā)用地完全可以通過市場來滿足用地需要。這種補(bǔ)償原則已經(jīng)與我國的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)相違背。盡管現(xiàn)行立法規(guī)定土地征收補(bǔ)償要“維持原有生活水平不降低”，但實踐中征地補(bǔ)償明顯偏低，低價征收是失地農(nóng)民征地矛盾愈演愈烈的主要原因。具體的補(bǔ)償金額必須以被征用土地或者類似土地使用用途的市場價值為標(biāo)準(zhǔn)。

3結(jié)語

土地是推動人類經(jīng)濟(jì)社會賴以生存、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的載體。我國作為一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，土地資源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和發(fā)展的基礎(chǔ)性資源，也是實現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活的基本保障。土地制度的變遷集中體現(xiàn)了我國社會不同歷史時期的基本矛盾。為了實現(xiàn)征地補(bǔ)償機(jī)制能夠真正適應(yīng)城市發(fā)展需要，必須對當(dāng)前的土地征收制度進(jìn)一步完善。

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作者:梁芮 單位:河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)法學(xué)院