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農(nóng)地拋荒經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題

前言:想要寫(xiě)出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了農(nóng)地拋荒經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題范文,希望能給你帶來(lái)靈感和參考,敬請(qǐng)閱讀。

農(nóng)地拋荒經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題

一、耕地拋荒的涵義及分類

耕地,指的是種植農(nóng)作物的土地,包括基本農(nóng)田與其他用地。耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地,是一種不可再生的寶貴資源。耕地拋荒,又稱棄耕、撂荒、丟荒,是指由于各種因素的共同作用,農(nóng)戶在一定時(shí)期內(nèi)對(duì)現(xiàn)有耕地停止或減少耕耘,從而導(dǎo)致耕地處于一種未知性的荒蕪或未充分利用的狀態(tài)。根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式、拋荒時(shí)間的長(zhǎng)短等可將耕地拋荒分成不同類型。

(一)明荒與暗荒

根據(jù)耕地拋荒的表現(xiàn)形式,耕地拋荒可分為明荒與暗荒。前者指在一定時(shí)段內(nèi),農(nóng)戶在現(xiàn)有耕地上本該種植農(nóng)作物然而卻沒(méi)有種植,致使土地荒蕪的現(xiàn)象。這種耕地拋荒的癥狀十分明顯。暗荒則是指農(nóng)戶照舊在現(xiàn)有耕地上種植農(nóng)作物,但其投人的人、財(cái)、物等生產(chǎn)資料明顯達(dá)不到要求或遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于平均水平,從而導(dǎo)致耕地利用程度下降、產(chǎn)出水平降低的現(xiàn)象。這種形式的耕地拋荒表現(xiàn)不明顯。

(二)常年拋荒與暫時(shí)拋荒

根據(jù)耕地拋荒的時(shí)間長(zhǎng)短,耕地拋荒可分為常年拋荒與暫時(shí)拋荒。常年拋荒是指耕地持續(xù)拋荒的時(shí)間至少在一年以上的現(xiàn)象。如果耕地將永久性處于拋荒狀態(tài),則為永久性拋荒。暫時(shí)拋荒則是指耕地拋荒的時(shí)間較短,只在一年中的某個(gè)時(shí)段出現(xiàn)。

(三)主動(dòng)拋荒與被動(dòng)拋荒

根據(jù)農(nóng)戶拋荒的態(tài)度,耕地拋荒又分為主動(dòng)拋荒與被動(dòng)拋荒。主動(dòng)拋荒是指因農(nóng)戶生產(chǎn)效益、生產(chǎn)取向等自身原因發(fā)生變化,農(nóng)戶主動(dòng)拋荒的現(xiàn)象;被動(dòng)拋荒是指由于外在的自然災(zāi)害與生態(tài)退化等因家的脅迫,導(dǎo)致耕地?zé)o法繼續(xù)耕種,農(nóng)戶只好被迫拋荒的現(xiàn)象。

二、耕地拋荒的演進(jìn)歷程

近些年來(lái),各種耕地拋荒現(xiàn)象在我國(guó)普遍出現(xiàn),拋荒面積也在逐年增加。從總體上看,199吞一2以刃年全國(guó)耕地面積累計(jì)減少大約3口以)萬(wàn)畝,平均每年減少以洲)萬(wàn)畝,土地拋荒是耕地減少的一個(gè)重要原因。2(X冷一2005年期間,全國(guó)的耕地面積呈下降態(tài)勢(shì),從13828.31萬(wàn)公頃,逐年下降至12208.27萬(wàn)公頃。川具體考察耕地拋荒的歷史,可以看出其具有一定的階段性與周期性。上世紀(jì)so年代中后期,中國(guó)的改革首先從農(nóng)村起步,農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制發(fā)生變革,農(nóng)民的生產(chǎn)熱情空前高漲,糧食產(chǎn)童倍增,農(nóng)產(chǎn)品過(guò)剩現(xiàn)象開(kāi)始凸現(xiàn)。一方面是賣糧難,另一方面是沿海地區(qū)對(duì)勞動(dòng)力的巨大豁求誘使部分農(nóng)民紛紛外出務(wù)工經(jīng)商,耕地因此而拋荒。但由于在家務(wù)農(nóng)勞動(dòng)力還相當(dāng)充足,拋荒的耕地很快被代耕,拋荒現(xiàn)象不明顯。上世紀(jì)90年代初,糧價(jià)再度低迷,加之鄧小平的南巡講話推動(dòng)沿海經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,農(nóng)民外出打工機(jī)會(huì)倍增,耕地拋荒現(xiàn)象在安徽等很多地方出現(xiàn)。而到1995年,農(nóng)村全面落實(shí)土地二輪承包政策,糧價(jià)上漲,種地的收益增加,農(nóng)民種地的積極性得以調(diào)動(dòng),一些外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛回鄉(xiāng)要求重新獲得土地承包權(quán)。因而,持續(xù)了幾年的耕地拋荒現(xiàn)象在這一時(shí)期消失。但是,1997年以后,農(nóng)產(chǎn)品供大于求的現(xiàn)象重新出現(xiàn),農(nóng)民增產(chǎn)不增收,耕地拋荒現(xiàn)象隨之再起。2001年春,僅安徽一省拋荒的耕地就達(dá)135萬(wàn)畝,占總承包面積的1.2%,生產(chǎn)條件較差的江淮地區(qū)少數(shù)地方高達(dá)5%至10%。切自2以科年開(kāi)始,我國(guó)陸續(xù)在各地取消了農(nóng)業(yè)稅。按照政策的預(yù)期,農(nóng)業(yè)稅的免除,將能夠極大地激發(fā)農(nóng)民種糧的積極性,有效地降低農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象的發(fā)生。從部分地區(qū)的調(diào)查來(lái)看,免稅政策對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所起到的引導(dǎo)和推動(dòng)作用確實(shí)是非常明顯的,農(nóng)民的種糧積極性是有著較為明顯的提升。但這只是短期的,具有較大不穩(wěn)定性,尤其隨著免稅政策效應(yīng)的逐步消退,影響農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些不利因素并沒(méi)有從根本上消除,農(nóng)村耕地拋荒有重新出現(xiàn)抬頭跡象。且此時(shí)期農(nóng)村耕地拋荒現(xiàn)象出現(xiàn)了新的形式,明荒被暗荒取而代之,這兩種拋荒雖然在形式上是不同的,但對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的負(fù)面影響卻是一樣的,都是不利于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

三、耕地拋荒的形成因眾

耕地拋荒一般由自然條件、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等因素驅(qū)動(dòng)而成。從經(jīng)濟(jì)因素來(lái)看,主要有以下幾點(diǎn):一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益低下,大童農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移。由于耕地利用的經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足生產(chǎn)者的期望,而隨著改革的深化和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,從事二、三產(chǎn)業(yè)能帶來(lái)更大的收益,大t農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出轉(zhuǎn)向,致使耕地?zé)o人種或有人無(wú)力耕種,許多耕地只有拋荒。如地處我國(guó)東部地區(qū)的浙江省與上海市,盡管農(nóng)業(yè)已經(jīng)實(shí)行免稅政策,種地可以獲利,但近年仍有一些優(yōu)質(zhì)耕地被不同程度的拋荒。當(dāng)前農(nóng)村流傳粉“外出務(wù)工,活錢活用;在家務(wù)農(nóng),一輩子受窮”的說(shuō)法,道出了耕地拋荒的原因,在于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較利益太低。二是企業(yè)、政府等對(duì)耕地的圈占。我國(guó)20世紀(jì)卯年代以來(lái),在相當(dāng)多的城市均出現(xiàn)了“開(kāi)發(fā)區(qū)”熱,不少地區(qū)企業(yè)、政府等部門對(duì)耕地“征而不用、圈占而不開(kāi)發(fā)”,導(dǎo)致嚴(yán)重的耕地閑t與拋荒。據(jù)報(bào)載,從2005年到2020年這15年中,全國(guó)將新增建設(shè)用地l億多畝,威脅若我們的占地紅線。側(cè)耕地拋荒本應(yīng)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然現(xiàn)象。然而上述這些僅僅是表面的原因,只能說(shuō)明“拋荒”現(xiàn)象存在的可能性,并不代表農(nóng)戶的必然選擇。農(nóng)地拋荒的深層次原因還應(yīng)在制度上。制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法秩序和行為道德、倫理規(guī)范。它旨在約束主體追求福利或效用最大化的個(gè)人行為,是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一系列制約。有一個(gè)良好的制度作保證可以使得經(jīng)濟(jì)人追求個(gè)人利益最大化的自由行動(dòng)無(wú)意識(shí)地、卓有成效地增進(jìn)社會(huì)的公共利益。而缺乏良好完善的制度安排則只會(huì)導(dǎo)致相反的結(jié)局。我國(guó)農(nóng)地制度即是如此。

(一)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在缺陷

我國(guó)實(shí)行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。其包含有兩個(gè)層次的內(nèi)容。從所有權(quán)角度來(lái)看,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制堅(jiān)持了集體所有制這一最大的產(chǎn)權(quán)特征,土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體。從使用權(quán)角度看,實(shí)行的是土地承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制,土地的使用權(quán)屬于農(nóng)民或農(nóng)戶。當(dāng)前有很多人認(rèn)識(shí)不到農(nóng)地制度創(chuàng)新對(duì)于解決“三農(nóng)”問(wèn)題所具有的基礎(chǔ)性和長(zhǎng)期性的意義,其原因就在于認(rèn)為家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制符合我國(guó)廣大農(nóng)民的要求和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的實(shí)際,而看不到其在實(shí)踐中暴露出的日益嚴(yán)重的問(wèn)題。的確,這一制度對(duì)我國(guó)的農(nóng)村發(fā)展曾經(jīng)起到過(guò)巨大的推動(dòng)作用,然而,隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,其也存在著一定的缺陷和不足。所有權(quán)方面,所有權(quán)主體不清,不僅“農(nóng)民集體”的含義模糊,而且“集體”的邊界不清。鄉(xiāng)、村、小組三級(jí)主體的利益分享沒(méi)有界定,集體土地所有權(quán)最主要的主體村民小組沒(méi)有法人資格和地位,也不具備履行責(zé)權(quán)利的實(shí)力,所有者的責(zé)權(quán)利不對(duì)等。使用權(quán)方面,承包農(nóng)戶擁有土地使用權(quán),但農(nóng)戶不具有法人資格和地位,使用權(quán)的起點(diǎn)和期限不明確。這樣就會(huì)使得土地權(quán)利配置既缺乏公平,又缺乏效率。首先,“集體”的概念和范圍沒(méi)有明確規(guī)定,使“集體”不能真正體現(xiàn)和代表農(nóng)民的權(quán)利,有失公平。其次,土地使用權(quán)并沒(méi)有不折不扣地賦予農(nóng)民,農(nóng)民長(zhǎng)期、合法持有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)常因?yàn)榇甯刹康倪`法行為、不規(guī)范的土地征用、征收行為而受到侵害。這導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)地制度缺乏效率,不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展,最終導(dǎo)致耕地拋荒的產(chǎn)生。

(二)土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失

然而,由上表也可知,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)取得的進(jìn)展并不大,應(yīng)該說(shuō)到目前為止,土地流轉(zhuǎn)及規(guī)模經(jīng)營(yíng)仍相當(dāng)滯后,土地流轉(zhuǎn)交易制度缺失。現(xiàn)行農(nóng)地制度安排下,一方面許多離開(kāi)土地進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民大t拋荒,土地得不到合理有效利用;而另一方面很多“種田能手”卻得不到想要的土地,造成人力、技術(shù)資源的閑置、浪費(fèi)。且由于農(nóng)業(yè)比較效益差,土地使用權(quán)的有效需求不足,有的地方甚至出現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益倒掛的現(xiàn)象。耕地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,缺乏可操作性,政策引導(dǎo)、制度規(guī)范和法律保障不充分,這些都使得土地流轉(zhuǎn)滯后,耕地拋荒得以發(fā)生。

(三)現(xiàn)存非正式制度制約著土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新

非正式制度是指在人們長(zhǎng)期的社會(huì)交往中逐步形成并得到社會(huì)認(rèn)可的一系列約束。它具有持久的生命力,構(gòu)成世代相襲、漸進(jìn)演化的文化部分,具體體現(xiàn)為價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、道德觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素。我國(guó)現(xiàn)行非正式制度安排對(duì)于農(nóng)地制度起著重要的影響作用。從非正式制度安排來(lái)看,我國(guó)農(nóng)戶有著根深蒂固的家庭意識(shí)或家庭情結(jié)。這種傳統(tǒng)觀念在家庭承包制實(shí)行的初期確實(shí)起了積極的推進(jìn)作用,但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,它成為了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的制約因素。這是因?yàn)椋?傳統(tǒng)的家庭情結(jié)對(duì)外是排斥的,不利于農(nóng)地流轉(zhuǎn)。同時(shí),農(nóng)民還有著強(qiáng)烈的農(nóng)本意識(shí)、戀土情節(jié)。土地對(duì)農(nóng)民而言具有極強(qiáng)的社會(huì)保障功能。農(nóng)民很難放棄自己手中的土地。雖然目前隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn),越來(lái)越多的農(nóng)民開(kāi)始外出打工,但由于受傳統(tǒng)的土地觀念影響,他們?cè)趶氖缕渌袠I(yè)時(shí)仍然眷戀著自己的承包地,這顯然會(huì)延緩農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新,容易導(dǎo)致土地拋荒。此外現(xiàn)階段農(nóng)戶大多有著期望子女跳出農(nóng)門的心理。這雖然對(duì)農(nóng)戶自身來(lái)說(shuō)是一種理性行為,但會(huì)使得將土地留給下一代的意愿缺乏動(dòng)力,土地過(guò)度利用以致荒棄,投資僅注重短期效應(yīng)等不良現(xiàn)象發(fā)生,阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(四)缺乏有利的環(huán)境

制度環(huán)境如果具有復(fù)雜性和不確定性,會(huì)增大交易過(guò)程的不確定性,不利于減少交易的成本與提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效。而目前我國(guó)仍然處于經(jīng)濟(jì)體制改革深人發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期,制度環(huán)境的復(fù)雜性更大。對(duì)于農(nóng)地制度創(chuàng)新而言,各項(xiàng)配套制度仍然無(wú)法為其提供有利制度環(huán)境。

1.戶籍制度方面。目前我國(guó)實(shí)行的仍是二元戶籍制度。這一戶籍制度將農(nóng)村人口的農(nóng)業(yè)戶口與城市人口的非農(nóng)業(yè)戶口截然分開(kāi),使農(nóng)村人口不得遷人城市變?yōu)槌鞘袘艨冢荒芟硎芘c城市戶口性質(zhì)掛鉤的由國(guó)家提供的生活必需品供給,以及住房、醫(yī)療、教育、就業(yè)等公民權(quán)益。這就容易造成城鄉(xiāng)兩大塊的分割,農(nóng)村勞動(dòng)力不能在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng),農(nóng)民利益無(wú)法得到保障,因而農(nóng)民在離開(kāi)土地時(shí)不會(huì)舍棄土地的權(quán)利。

2.社會(huì)保障制度方面。目前農(nóng)村社會(huì)保障制度尚未完全建立。雖然國(guó)家一直都在努力,希望建立普惠性的社會(huì)保障制度,也取得了一些成績(jī),但仍然還有很多農(nóng)民沒(méi)有享受到城市居民擁有的醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)與失業(yè)保險(xiǎn)。對(duì)農(nóng)民而言,僅有的土地是其命根子。土地能滿足農(nóng)民的基本生存保障需要,因此農(nóng)民即便已經(jīng)轉(zhuǎn)向其它行業(yè)也不愿放棄農(nóng)地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán),甚至部分農(nóng)民寧愿拋荒農(nóng)地也不愿進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)。

3.就業(yè)制度方面?,F(xiàn)在仍然存在著嚴(yán)重的城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)歧視。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查,目前我國(guó)農(nóng)民工總數(shù)大概有1.2億,他們?cè)诰蜆I(yè)方面遭受著歧視。這種歧視表現(xiàn)在職業(yè)隔離上面,據(jù)相關(guān)城市調(diào)查數(shù)據(jù),目前36.69%的城市居民從事白領(lǐng)職業(yè),剩下63.31%的城市居民從事藍(lán)領(lǐng)職業(yè),而只有3.36%的農(nóng)民工才能從事白領(lǐng)職業(yè),絕大多數(shù)農(nóng)民工都為藍(lán)領(lǐng)工作者,其中多達(dá)68.15%農(nóng)民工為普通工人。此外,農(nóng)民工就業(yè)時(shí)還會(huì)遭受不平等的社會(huì)保障。由于多方面原因,大多數(shù)農(nóng)民工都未能參保,目前農(nóng)民工總體參保率不超過(guò)20%?!剞r(nóng)民工雖然與城市人同樣為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn),卻享受不到最低生活保障或者其他方面的任何救助,在因失業(yè)、疾病、意外傷害發(fā)生時(shí)往往陷人孤立無(wú)助的境地。這無(wú)疑使得農(nóng)民不會(huì)放棄土地的權(quán)利。

四、耕地拋荒造成的扭失

農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ),糧食是墓礎(chǔ)的基礎(chǔ)。按照列寧的觀點(diǎn),沒(méi)有糧食的保障,國(guó)家政權(quán)便會(huì)化為烏有,杜會(huì)主義政策不過(guò)是一種愿望而已。川~也認(rèn)為,要注意,不抓糧食很危險(xiǎn)。不抓糧食,總有一天要天下大亂?!箐流豚囆∑揭仓赋?,農(nóng)業(yè)要有安全規(guī)劃,主要增產(chǎn)糧食?!奔訑帱h的十七屆三中全會(huì)特別強(qiáng)調(diào)糧食安全的重要性,并指出耕地問(wèn)題直接關(guān)系國(guó)家糧食安全,關(guān)系國(guó)家長(zhǎng)治久安。

五、治理耕地拋荒的對(duì)策

由于耕地拋荒所造成的經(jīng)濟(jì)損失極為嚴(yán)重,國(guó)務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門了《關(guān)于盡快恢復(fù)撂荒耕地生產(chǎn)的緊急通知》。黨的十七屆三中全會(huì)亦強(qiáng)調(diào),要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度,層層落實(shí)責(zé)任,堅(jiān)決守住18億畝耕地紅線。國(guó)務(wù)院頒布的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(20(巧.2020年)》進(jìn)一步規(guī)定,到2010年和2020年,全國(guó)耕地保有量分別保持在18.18億畝和18.05億畝,確保15.60億畝基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高。這是不能打任何折扣的約束性指標(biāo),是絲毫不得逾越的一條紅線。而如前所述,耕地拋荒的深層次原因在于制度。當(dāng)拋荒現(xiàn)象可能發(fā)生時(shí)如何進(jìn)行制度創(chuàng)新使拋荒人與種田能手之間交易達(dá)成,使拋荒現(xiàn)象得以遏制,這是重中之重。下面就此提出幾點(diǎn)對(duì)策:

(一)改革現(xiàn)行農(nóng)地制度

現(xiàn)行農(nóng)地制度存在著缺陷,無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地權(quán)利公平配置與農(nóng)地資源有效利用之間的平衡,無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。為了促進(jìn)土地流動(dòng)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展,必須改革現(xiàn)行的農(nóng)地制度,進(jìn)行農(nóng)地制度創(chuàng)新。而農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循公平和效率兼顧的基本原則。公平與效率兼顧是我們?cè)诮?jīng)濟(jì)改革中浦要遵循的重要原則。公平與效率二者是辨證的關(guān)系。注重效率意味著人們應(yīng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)力的發(fā)展為目標(biāo),這樣,效率提高了,生產(chǎn)上去了,社會(huì)財(cái)富增多了,人們享有的社會(huì)公平就更多了。注重效率,并不意味著否認(rèn)公平,更不能犧牲公平只顧效率。只有堅(jiān)持公平才能夠調(diào)動(dòng)效率的創(chuàng)造者,即主體參與創(chuàng)造的積極性和主動(dòng)性。如果主體的努力被社會(huì)所認(rèn)同就能夠激發(fā)他的工作熱情,提高工作效率。因而在公平與效率之間,應(yīng)該尋求一個(gè)公平與效率的最佳契合點(diǎn),實(shí)現(xiàn)效率,促進(jìn)公平。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地制度改革應(yīng)堅(jiān)持公平與效率相結(jié)合的原則。效率是農(nóng)地制度賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ);沒(méi)有效率的農(nóng)地制度不可能促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展。公平是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求,是我國(guó)農(nóng)地制度變革的方向。我國(guó)農(nóng)地制度改革應(yīng)在公平與效率相結(jié)合的原則之下,沿著建立“以土地利用為中心”的土地制度路徑前進(jìn),進(jìn)行農(nóng)地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度的改革及其相關(guān)制度的改革。只有這樣才既能保護(hù)農(nóng)村基本制度的長(zhǎng)期穩(wěn)定,又能實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

1.所有權(quán)制度的改革。當(dāng)前有的地區(qū)雖然進(jìn)行著農(nóng)地制度的創(chuàng)新,但往往重使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)的創(chuàng)新,忽視所有權(quán)革命。這不可能從根本上消除我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地制度存在的種種矛盾和問(wèn)題,因而必須進(jìn)行所有權(quán)制度的改革。要明確產(chǎn)權(quán)主體是集體經(jīng)濟(jì)組織,增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能,界定農(nóng)戶的責(zé)權(quán)利。農(nóng)戶享有承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán),同時(shí)也應(yīng)該承擔(dān)土地的保值和增值責(zé)任??煽紤]建立農(nóng)保制度,給予長(zhǎng)期拋荒的農(nóng)戶一定的制度約束,賦予集體經(jīng)濟(jì)組織收回其土地承包和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)力。

2.使用權(quán)制度的改革。明確界定農(nóng)地的各項(xiàng)權(quán)能邊界及土地使用過(guò)程中各經(jīng)濟(jì)主體之間的責(zé)權(quán)利關(guān)系。在明確農(nóng)地的所有權(quán)主體及其利益的前提下,使家庭經(jīng)營(yíng)貴任制土地產(chǎn)權(quán)由債權(quán)轉(zhuǎn)化為他物權(quán),強(qiáng)化農(nóng)地使用權(quán)的排他性。根據(jù)土地利用類型的差異,可建立多類型、多層次的所有權(quán)主體,件如實(shí)行荒山有償拍賣的政策,以成規(guī)模的面積、長(zhǎng)期的排他性產(chǎn)權(quán)將荒山賣給農(nóng)民經(jīng)營(yíng)。由于農(nóng)民對(duì)其產(chǎn)權(quán)有較穩(wěn)定的預(yù)期,愿意對(duì)其進(jìn)行長(zhǎng)期投資、細(xì)心經(jīng)營(yíng),因而可以收到良好效果。

3.收益分配制度的改革。必須處理好與土地所有權(quán)緊密相連的分配制度。集體所有權(quán)在農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益中所占的份額是影響農(nóng)戶收益的一個(gè)重要因素。現(xiàn)階段農(nóng)戶所有權(quán)的分配效益過(guò)多,因此要減少所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)效益,增強(qiáng)土地的吸引力,從而減少農(nóng)戶土地?fù)碛谐杀?。消除“剪刀差”和?guó)家對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)品價(jià)格壟斷體系,建立能真正體現(xiàn)農(nóng)戶勞動(dòng)價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格體系,確保農(nóng)戶得到正當(dāng)利潤(rùn),消除農(nóng)民靠浪費(fèi)資源和損害生態(tài)環(huán)境而獲取利潤(rùn)的心理。

(二)構(gòu)架合理有效的土地流轉(zhuǎn)制度

1.建立土地流轉(zhuǎn)正式制度,以降低交易費(fèi)用,增加農(nóng)戶收益。一種制度安排如果比其他制度需要更少的交易費(fèi)用,這種安排就比其他可供選擇的安排更有效率。在非正式土地流轉(zhuǎn)制度基礎(chǔ)上,建立國(guó)家正式的制度安排,降低制度創(chuàng)新過(guò)程中的摩擦成本,對(duì)交易費(fèi)用太高的非正式制度進(jìn)行替代,以增加農(nóng)民收益。要正式建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度,制定《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》,允許農(nóng)民在遵守《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》的規(guī)定下,在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)上按照自愿、公平、競(jìng)爭(zhēng)獲利原則有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán),并建立健全土地信托制度。同時(shí)因地制宜地制定統(tǒng)一的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同文書(shū),且建立土地流轉(zhuǎn)的備案制度,規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在流轉(zhuǎn)合同中對(duì)流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確的規(guī)定,明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的期限、價(jià)格變化情況、土地的區(qū)位,并對(duì)流轉(zhuǎn)合同完成之后土地如何開(kāi)發(fā)整理和資金的使用來(lái)源等進(jìn)行詳細(xì)的描述,以此保障雙方的權(quán)利,尤其是維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。

2.構(gòu)建土地交易制度。合理的土地交易制度應(yīng)便于農(nóng)戶對(duì)自己的“份地”從實(shí)物上的持有變?yōu)閮r(jià)值上的持有,農(nóng)戶可以依據(jù)價(jià)值t的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行土地的轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包或轉(zhuǎn)讓。即使“離土”,不進(jìn)行實(shí)際耕作,因其持有農(nóng)地資產(chǎn)的價(jià)值t仍可獲得一定收益并享受土地作為社會(huì)保障的福利。而“種田能手”則通過(guò)獲得“離土”農(nóng)民讓渡出的土地使用權(quán),實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng),提高耕地資源的利用效率。因而,構(gòu)建我國(guó)的土地交易制度,應(yīng)做到以下幾點(diǎn):首先應(yīng)該制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的最低指導(dǎo)價(jià)格。規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的確定,應(yīng)當(dāng)考慮土地收益的變化因素和承包方的土地改造投人因素,分年段確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),形成流轉(zhuǎn)收益的遞增機(jī)制。這樣就能確保農(nóng)民的利益,有利于土地使用權(quán)的流動(dòng)和重組,為農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造良好的條件。廣東省就實(shí)行了征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和加大對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償和保障力度等幾項(xiàng)工作,以維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。2《X巧年7月,廣東省制定實(shí)施的征地補(bǔ)償保護(hù)標(biāo)準(zhǔn),比原征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提高了23,5%,促進(jìn)了土地的流轉(zhuǎn)。‘131其次應(yīng)積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中介組織。針對(duì)目前農(nóng)地流轉(zhuǎn)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織缺失的情況,應(yīng)當(dāng)在鎮(zhèn)或街道辦事處一級(jí)設(shè)立專業(yè)性的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)。一方面鎮(zhèn)或街道辦事處的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)的供求信息非常了解,另一方面又能滿足投資者對(duì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需求。當(dāng)然需要明確該中介組織的職責(zé):一是負(fù)責(zé)將有流轉(zhuǎn)意向的農(nóng)戶的情況進(jìn)行登記;二是負(fù)責(zé)農(nóng)地招商,聯(lián)絡(luò)企業(yè)或者種田能手,促進(jìn)當(dāng)?shù)氐母咝мr(nóng)業(yè)發(fā)展;三是充當(dāng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的仲裁,解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中存在的糾紛,既要保障投資者的利益,又要確保當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶的利益不受損;四是對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供法律咨詢,增強(qiáng)農(nóng)地供需雙方的法律意識(shí),確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為的合法性。2008年12月4日,全國(guó)第一家農(nóng)村土地交易所在重慶出現(xiàn),其在農(nóng)村土地交易所監(jiān)督管理委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作,并接受國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、財(cái)政、稅務(wù)、審計(jì)部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和指導(dǎo)。該交易所的成立,有利于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市,方便了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。再次應(yīng)建立多種土地流轉(zhuǎn)形式。對(duì)于條件好的余田,可將其轉(zhuǎn)包給勞力富裕戶耕種,或在取得村民一致意見(jiàn)后,由村集體經(jīng)濟(jì)組織將這部分土地重新向農(nóng)戶發(fā)包。對(duì)于自然條件差的拋荒耕地可以由集體收回,水源條件差的統(tǒng)一改造為經(jīng)濟(jì)林墓地,低洼田、水浸田,可開(kāi)發(fā)成魚(yú)池基地,再發(fā)包給農(nóng)戶或?qū)ν獍l(fā)包。對(duì)于分散的拋荒田通過(guò)與群眾協(xié)商采用調(diào)換與轉(zhuǎn)包的形式,盡可能集中連片,由村集體組織統(tǒng)一整治后進(jìn)行招標(biāo)承包。除此還應(yīng)鼓勵(lì)種田能手領(lǐng)銜承包興辦小農(nóng)場(chǎng),在充分尊重農(nóng)民意愿的墓礎(chǔ)上,發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。另外,應(yīng)根據(jù)耕地拋荒的程度、所造成的后果以及承包方應(yīng)負(fù)的貴任,具體研究制訂適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)處罰辦法,促進(jìn)承包方保護(hù)有限耕地資源。2008年湖南岳陽(yáng)市就采取了多種流轉(zhuǎn)形式,如對(duì)于外出打工造成耕地拋荒的,通過(guò)轉(zhuǎn)租,由種糧大戶耕種或代為耕種。同時(shí),該市大力鼓勵(lì)轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租、代耕、代種、代收,引導(dǎo)規(guī)模種植。這使得該市2008年糧食種植面積較上年有所增長(zhǎng):2的8年稻谷種植面積將達(dá)到600萬(wàn)畝,比上年增加20余萬(wàn)畝。

(三)農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新

非正式制度是正式制度得以合理合法存在的基礎(chǔ)。農(nóng)地非正式制度對(duì)農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)行為具有重要影響。當(dāng)前農(nóng)地非正式制度創(chuàng)新應(yīng)在尊重文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上,對(duì)各種非正式制度消化創(chuàng)新、興利抑弊,找到非正式制度與農(nóng)地正式制度的最佳契合點(diǎn)。這就需要加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)、教育體系建設(shè)以及民主法制建設(shè)。

1.加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)主義精神文明建設(shè)。目前,我國(guó)農(nóng)村的文化狀況和廣大農(nóng)民的科學(xué)文化素養(yǎng)深刻影響了農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活。對(duì)于農(nóng)地制度而言,傳統(tǒng)思想中的家庭意識(shí)、家族情節(jié)、農(nóng)本意識(shí)、戀土情節(jié)在一定程度上降低了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率。因此必須大力加強(qiáng)農(nóng)村的社會(huì)主義精神文明建設(shè),揚(yáng)棄傳統(tǒng)的思想和文化,培育農(nóng)民的現(xiàn)代意識(shí)。同時(shí)采取切實(shí)措施,提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德觀念,實(shí)現(xiàn)文化興農(nóng)、科技興農(nóng)。只有這樣,農(nóng)地才能有效流轉(zhuǎn),農(nóng)地拋荒現(xiàn)象才能得以抑制。

2.加強(qiáng)農(nóng)村教育體系建設(shè)。增加對(duì)農(nóng)村教育的投資,改變70%的人口生活在農(nóng)村而農(nóng)村教育卻僅占10%的不合理分布,繼續(xù)推進(jìn)9年制免費(fèi)義務(wù)教育在中國(guó)農(nóng)村的普及,消滅農(nóng)村中小學(xué)危房。同時(shí),設(shè)立農(nóng)民技術(shù)培訓(xùn)專項(xiàng)資金,大規(guī)模開(kāi)展農(nóng)村勞動(dòng)力技能培訓(xùn),通過(guò)民辦公助等方式,對(duì)青壯年農(nóng)民進(jìn)行實(shí)用技術(shù)培訓(xùn),推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化進(jìn)程。

3.加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)主義民主法制建設(shè)。農(nóng)民強(qiáng)烈的家族情節(jié)、戀土情節(jié)使得農(nóng)民極為重視倫理道德而忽視了法律,這樣就使法制在政治上遭到排斥。而農(nóng)村法制觀念的淡漠和法律制度的缺失,無(wú)疑加大了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的難度。因此必須大力加強(qiáng)農(nóng)村的民主法制建設(shè),嚴(yán)格推行有法可依、有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法、依法行政,促進(jìn)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。

(四)創(chuàng)設(shè)良好的環(huán)境

進(jìn)行農(nóng)地制度的創(chuàng)新,需要良好的外部環(huán)境。因此,應(yīng)積極發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用,進(jìn)行外部制度改革。

1.改革現(xiàn)有戶籍制度。目前我國(guó)實(shí)行的二元戶籍制度不合理、不科學(xué),增大了農(nóng)地拋荒的可能性。由此必須改變目前我國(guó)城鄉(xiāng)戶籍管理的隔離政策,允許農(nóng)戶進(jìn)城定居。戶口遷移等政策的制定和實(shí)施要立足于鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民離開(kāi)土地,逐步取消戶籍方面的限制,允許農(nóng)民改變身份并建立相應(yīng)的生活和居住制度,給農(nóng)戶改變身份和保障其居住、遷移的自由。

2.完善杜會(huì)保障體系。應(yīng)建立城鄉(xiāng)共適的社會(huì)保障制度,給農(nóng)民以社會(huì)保障和糧食保障,多層次、全方位地解決廣大農(nóng)村人口的養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療問(wèn)題以及失業(yè)救濟(jì)問(wèn)題。這樣就可以免除他們的后顧之優(yōu),促使他們?cè)敢夥艞壨恋氐某邪鼨?quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán),促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn),減少耕地拋荒的現(xiàn)象。

3.改革城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)機(jī)制。消除城鄉(xiāng)勞動(dòng)力就業(yè)的歧視政策。對(duì)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力堅(jiān)持一視同仁、平等競(jìng)爭(zhēng)、盆才錄用原則,放寬招用農(nóng)村勞動(dòng)力的行業(yè),保障農(nóng)民工合法權(quán)益。只有這樣,農(nóng)民才有可能徹底離開(kāi)農(nóng)業(yè)從而為消除拋荒現(xiàn)象提供良好的外部條件。

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