財(cái)政分?jǐn)偨逃?jīng)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)學(xué)思考

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摘要：本文在厘清教育產(chǎn)品屬性與財(cái)政責(zé)任的基礎(chǔ)上，深入分析了農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配“新體制”存在的問題，并對教育經(jīng)費(fèi)投入與分配問題進(jìn)行了進(jìn)一步探討與研究。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)義務(wù)教育；教育經(jīng)費(fèi)；省級財(cái)政；均衡發(fā)展

一、前言

新教育制度的實(shí)施，我國中央政府對農(nóng)村義務(wù)教育普及高度重視，提出對農(nóng)村教育財(cái)政統(tǒng)籌的主體由鄉(xiāng)級政府變?yōu)榭h級政府的方針。但我國中西部地區(qū)的縣級政府經(jīng)濟(jì)相對落后，中央政府因此也加大對貧困地區(qū)縣級政府的財(cái)政支持，以解決義務(wù)教育實(shí)施過程中遇到的實(shí)際困難。本文從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，分析中央政府對縣級政府財(cái)政支持及縣級政府對義務(wù)教育的分?jǐn)?/a>，提出相關(guān)政策建議。

1.義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的充足供給。我國科技雖然發(fā)展較快也相對發(fā)達(dá)，但是對于歐美國家來說仍處于發(fā)展中國家的位置，關(guān)鍵原因就是國民教育的整體落后，我國以1.4%的世界教育經(jīng)濟(jì)比重，教育著世界23%的人口，如此大的教育基數(shù)拉低了我國的整體教育水平。我國教育經(jīng)費(fèi)是由中央調(diào)配、各地區(qū)政府逐級分配的模式，主要教育收入是城鎮(zhèn)稅收、集體慈善捐贈及個(gè)人捐贈組成，其中地方教育附加費(fèi)是主要的教育經(jīng)費(fèi)來源。對于貧困地區(qū)來說稅收少，可投入的教育費(fèi)用也相應(yīng)減少，此時(shí)就需較富裕地區(qū)政府在財(cái)政上給予大力支持，合理分配教育經(jīng)費(fèi)。衡量義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的充足與否可以從以下幾點(diǎn)分析：（1）國家財(cái)政性教育支出占國民生產(chǎn)總值的比例，對比于世界的平均水平；（2）參與義務(wù)教育的人均費(fèi)用，落實(shí)到人、服務(wù)到村，政府教育部門財(cái)政收入與支出的比例；（3）義務(wù)教育的入學(xué)率及升學(xué)率也可以表現(xiàn)出教育投入是否充足。從此三點(diǎn)大致方向可以估算當(dāng)?shù)卣x務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入是否到位。2.義務(wù)教育資源的公平配給。教育公平包括了教育質(zhì)量的公平、教育機(jī)會的公平、教育過程的公平及教育權(quán)利的公平。例如：目前我國東部地區(qū)的教育水平與西部貧困地區(qū)的教育水平差距十分明顯，此現(xiàn)象是區(qū)域教育的不公平引起的。城鎮(zhèn)地區(qū)與農(nóng)村地區(qū)的教育水平相比也是相對較高的，不少農(nóng)村學(xué)校不僅缺乏基本的教學(xué)材料，師資、校舍、飲食條件等都存在極度匱乏的現(xiàn)象，這是城鄉(xiāng)教育不公平的體現(xiàn)。所謂公平，就是公民應(yīng)該享受的權(quán)益，需要政府及社會以一視同仁、毫無偏私、無差別地對待原則，分配公共權(quán)利。義務(wù)教育的關(guān)鍵問題就是基礎(chǔ)教育分配的公平性，是社會公平在教育領(lǐng)域的延伸?？s小各地區(qū)教育差異，幫助貧困地區(qū)受教育程度的提高都是義務(wù)教育公平性的一種表現(xiàn)?！敖逃龔?qiáng)則國民強(qiáng)，國民強(qiáng)則科技強(qiáng)，科技強(qiáng)則國強(qiáng)”。義務(wù)教育資源的公平配給能為更好地建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。3.義務(wù)教育資源的有效使用。在我國義務(wù)教育制度全面普及的今天，如何將義務(wù)教育資源有效合理應(yīng)用，保證每個(gè)公民享受公平的義務(wù)教育，是政府努力的目標(biāo)。政府部門需按照教育法相關(guān)規(guī)定，統(tǒng)籌謀劃，縮小各地政府之間辦學(xué)條件的差距，使各地方政府辦學(xué)水平及管理水平達(dá)到“標(biāo)準(zhǔn)化”?？蓮囊韵聨c(diǎn)實(shí)施：第一，省、市、縣各級政府分工明確，按照各自的發(fā)展水平及財(cái)政實(shí)力劃分管理區(qū)域，利用有效的資源最大化地完成義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的合理分配，明確義務(wù)教育的政府責(zé)任，縮小各地區(qū)間義務(wù)教育的差距。第二，確保教育均衡發(fā)展，改革義務(wù)教育的評估政策。在我國很多省、市、縣都出現(xiàn)了所謂的“重點(diǎn)”學(xué)校，“重點(diǎn)”學(xué)校在師資力量、硬件設(shè)施上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)，造成了學(xué)校之間在教育資源配置上的差異，長此以往形成了農(nóng)村與城市地區(qū)不同的辦學(xué)評估政策，拉大了城市與農(nóng)村教育水準(zhǔn)的差異，直接或間接影響了各地教育資源的有效使用。第三，義務(wù)教育的有限性制約了教育資源的不均衡，合理的資源配置平等地分配給各地學(xué)校，對相對偏遠(yuǎn)落后的學(xué)校給予更多的資源，以減小各地區(qū)學(xué)校間的差異。第四，教育離不了人才的輸送，建立科學(xué)的教師分配制度，對教育薄弱地區(qū)多輸送專業(yè)能力更強(qiáng)的教師。只有在教育經(jīng)費(fèi)及人才輸送上合理分配，才能更好地實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育資源的有效使用。

三、農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入與分配“新體制”存在的問題

（一）新體制缺乏整體規(guī)劃

我國進(jìn)行改革開放事業(yè)雖然取得了令世人矚目的成就，但整體發(fā)展水平仍處于發(fā)展中國家的水平，以占全世界教育經(jīng)費(fèi)1.4%的財(cái)力，支撐著全世界23%的龐大教育體系，使我國發(fā)展義務(wù)教育的任務(wù)越加困難。全面推行義務(wù)教育“新體制”的過程中，因缺少合理規(guī)劃，遇到了較多現(xiàn)實(shí)問題。例如我國現(xiàn)行義務(wù)教育投資的主體還是由地方政府負(fù)責(zé)管理及多方籌措資金的辦法，施行“地方負(fù)責(zé)，分級管理”，這實(shí)際上因地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，最終導(dǎo)致了義務(wù)教育投資的不平衡；各地方政府對普及義務(wù)教育采取的措施不完善，任其發(fā)展，沒有建立科學(xué)的教育投資體制，無法確保義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的正常使用；城鄉(xiāng)教育附加費(fèi)是我國主要教育經(jīng)費(fèi)的來源之一，在此問題上各地政府應(yīng)加大管理職責(zé)，實(shí)行“鄉(xiāng)征、縣管、村用”的辦法，使教育附加費(fèi)征收到位；公共教育經(jīng)費(fèi)投入的總數(shù)不足，阻礙了我國實(shí)現(xiàn)普及義務(wù)教育的戰(zhàn)略目標(biāo)，是最嚴(yán)重的問題?！靶麦w制”的不斷完善為義務(wù)教育的全面實(shí)施發(fā)揮更積極的作用。

（二）省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任不明確

“新體制”農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施以來，省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)責(zé)任的不明確性，阻礙了義務(wù)教育的實(shí)施推行。在農(nóng)村義務(wù)教育“新體制”的實(shí)施下，教育經(jīng)費(fèi)的劃分與分配還存在不符合實(shí)際情況的現(xiàn)象。中央政府、省級政府、市級政府與縣級政府之間，沒有統(tǒng)籌規(guī)劃好適合當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育實(shí)施的責(zé)任體制，導(dǎo)致各級政府之間財(cái)力與事權(quán)劃分不明確。財(cái)務(wù)和事權(quán)不能實(shí)行“一刀切”的模式，應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)卣呢?cái)力情況，逐級劃分其責(zé)任義務(wù)，富裕地區(qū)多分?jǐn)?，貧困地區(qū)少分?jǐn)?，從?shí)際情況出發(fā)全面落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育“新體制”的推行，通過逐級分配的原則，避免省、市、縣三級政府對農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傌?zé)任不明確，造成財(cái)力與事權(quán)的扭曲。

四、教育經(jīng)費(fèi)投入與分配問題的探討與研究

（一）分配好各級政府財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)額度

目前，我國教育經(jīng)費(fèi)的主要來源有：國家財(cái)政教育支出經(jīng)費(fèi)、社會捐贈物資經(jīng)費(fèi)、事業(yè)收入、社會團(tuán)體或公民個(gè)人辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及其他收入組成。在分配教育經(jīng)費(fèi)支出時(shí)，應(yīng)按照各級學(xué)校和財(cái)務(wù)分配相統(tǒng)一的原則，在政府財(cái)政預(yù)算中分類列出單獨(dú)賬目。農(nóng)村義務(wù)教育的支出應(yīng)按照當(dāng)?shù)卣?cái)政收入的實(shí)際情況，按照中央政府、?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）、市、縣（區(qū)、市）四級政府的財(cái)政能力按比例分配，確定當(dāng)?shù)卣?cái)政收入與支出的總額，富裕區(qū)域支援貧困區(qū)域，建立幫扶對象制度，合理分配各級教育經(jīng)費(fèi)，使農(nóng)村義務(wù)教育更好地落實(shí)下去。

（二）建立完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是由中央財(cái)政與地方財(cái)政之間縱向不平衡及各區(qū)域之間橫向不平衡而產(chǎn)生的，是國家為了實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)區(qū)域社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展而施行的財(cái)政政策。財(cái)政轉(zhuǎn)移制度的完善，有助于地方財(cái)政調(diào)節(jié)與轉(zhuǎn)移政府收入，政府可以把籌集到的善款、稅收、政府土地租賃收入等，籌集到的政府資金轉(zhuǎn)移到義務(wù)教育、社會福利、公共設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用的支付上。轉(zhuǎn)移支付制度也是世界縮小各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的重要手段，完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度能使貧困地區(qū)的公共服務(wù)、教育、衛(wèi)生等，達(dá)到全國性基本服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各地方公共設(shè)施平均化，是平衡各地區(qū)財(cái)政能力的有效措施。利用其“抽肥補(bǔ)瘦”的特性，宏觀調(diào)控地方財(cái)政的巨大差異，也是中央財(cái)政對不發(fā)達(dá)地區(qū)的援助。讓各地區(qū)群眾能享受到平等的公共服務(wù)、教育、衛(wèi)生，走上共同發(fā)展的富裕道路。

（三）建立農(nóng)村義務(wù)教育責(zé)任的監(jiān)管、評價(jià)機(jī)制

我國把義務(wù)教育列為治國的根本方針以來，制定《義務(wù)教育法》等相關(guān)法律文件，針對各地政府通過合理分配教育經(jīng)費(fèi)支出與使用等問題，建立了一個(gè)監(jiān)督、評審、透明化的執(zhí)行過程，通過其網(wǎng)絡(luò)平臺、電視報(bào)紙等媒體渠道，明確教育經(jīng)費(fèi)的支出、補(bǔ)助、捐贈、分配等程序的透明度，使廣大群眾了解政府部門對義務(wù)教育支出的使用。對農(nóng)村教育工程的建設(shè)進(jìn)度，規(guī)范政府部門對農(nóng)村義務(wù)教育改革的責(zé)任及義務(wù)，建立一個(gè)中央政府下達(dá)義務(wù)教育政策，各地縣級政府配合管理，大眾監(jiān)督評價(jià)為一體的責(zé)任監(jiān)管平臺，確保農(nóng)村義務(wù)教育有效實(shí)施。

（四）建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常增長與激勵機(jī)制

我國教育經(jīng)費(fèi)的主要來源是各地方政府稅收、集體慈善機(jī)構(gòu)捐贈及個(gè)人捐贈為主。其中地方政府教育附加稅是最主要的來源，要加強(qiáng)教育附加稅的實(shí)施，各地政府就需加大對本地區(qū)商業(yè)及生產(chǎn)單位的稅務(wù)監(jiān)管力度，按時(shí)按規(guī)繳納。其次教育經(jīng)費(fèi)的投入，還應(yīng)考慮我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平及物價(jià)的高低，通過計(jì)算人均GDP來完成對教育經(jīng)費(fèi)支出的調(diào)整。要遵循效益性原則，合理分配教育經(jīng)費(fèi)，不同地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展高低，量力而行，按照經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)多承擔(dān)、貧困地區(qū)少承擔(dān)的原則，實(shí)行“公平有限，兼顧效益”。最后加強(qiáng)對各地教育單位的考核制度，根據(jù)學(xué)校環(huán)境、教學(xué)質(zhì)量、輟學(xué)率及復(fù)讀率等為考核點(diǎn)，實(shí)行獎勵機(jī)制，從而提升當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的質(zhì)量及效益，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育水平穩(wěn)步提高的趨勢。

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作者：高文博 王淑賢 單位：浙江工商大學(xué)杭州商學(xué)院