建筑節(jié)能政策的比較分析

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摘要：文章以中國(guó)建筑節(jié)能政策選擇作為研究對(duì)象，基于國(guó)外建筑節(jié)能政策與國(guó)內(nèi)建筑節(jié)能政策發(fā)展和現(xiàn)狀的概述，進(jìn)行中外現(xiàn)有建筑節(jié)能政策體系的比較分析，結(jié)合現(xiàn)有建筑節(jié)能政策的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)具體國(guó)情，從政策設(shè)計(jì)的角度為促進(jìn)中國(guó)的節(jié)能工作建設(shè)思路提供了參考，并提出了強(qiáng)制性與自愿性政策工具綜合選擇應(yīng)用的建議。

關(guān)鍵詞：建筑節(jié)能；比較分析；政策選擇

1引言

中國(guó)建筑能耗量巨大，且隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，未來(lái)有不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。同時(shí)，建筑部門的節(jié)能潛力不容小覷，對(duì)于中國(guó)整體的節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。然而，建筑節(jié)能工作的開(kāi)展與深化在中國(guó)仍存在不少的障礙和挑戰(zhàn)，如節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行力度不足、節(jié)能成本過(guò)高、建筑能耗監(jiān)管不到位、節(jié)能信息和審計(jì)缺失等。根據(jù)研究結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，盡管目前存在建筑節(jié)能發(fā)展動(dòng)力不足的問(wèn)題，但對(duì)于相關(guān)政府部門而言，通過(guò)采取合理的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，貫徹落實(shí)一系列建筑節(jié)能政策可以有效克服這些存在的障礙及挑戰(zhàn)。然而，面對(duì)龐雜的政策工具，如何去選擇最適合中國(guó)國(guó)情、最有效的建筑節(jié)能政策是真正實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能潛力不能回避的問(wèn)題。因此，本課題試圖在綜合性地評(píng)估國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有建筑節(jié)能政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀和問(wèn)題，確定出最優(yōu)的政策組合，以期為節(jié)能政策的制定者提供參考。

2國(guó)外建筑節(jié)能政策

迄今為止，國(guó)外在建筑節(jié)能領(lǐng)域運(yùn)用的政策工具多達(dá)30多項(xiàng)，總結(jié)起來(lái)可分為四大類，包括控制與規(guī)定性手段、經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)性手段、財(cái)政手段與激勵(lì)措施以及信息支持與自愿示范行動(dòng)。由于每種政策工具都各有優(yōu)劣，因而合適的政策工具組合使用能使建筑節(jié)能政策的整體效果最大化。如：標(biāo)準(zhǔn)+標(biāo)簽+金融激勵(lì)、規(guī)定性手段+信息支持、公共示范項(xiàng)目+合同能源管理、金融激勵(lì)+標(biāo)簽等。結(jié)合了規(guī)定性手段、能力建設(shè)、培訓(xùn)和節(jié)能宣傳、以激勵(lì)措施為基礎(chǔ)的示范項(xiàng)目的綜合性政策框架最有可能有效減少建筑部門的能源消費(fèi)以及相應(yīng)的溫室氣體排放。其中，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范類政策尤為重要，但唯有確保其真正落實(shí)和執(zhí)行才能產(chǎn)生明顯效果。通過(guò)反映真實(shí)價(jià)值的高能源價(jià)格，聚焦提高建筑能效所能帶來(lái)的大量共同利益（如減少空氣污染，創(chuàng)造就業(yè)等），可以使政策制定者、普通消費(fèi)者和相關(guān)企業(yè)高度認(rèn)同建筑節(jié)能措施的必要性和緊迫性。

3國(guó)內(nèi)建筑節(jié)能政策

中國(guó)自八十年代初就不斷發(fā)展改進(jìn)建筑節(jié)能政策。這個(gè)過(guò)程大致可分為四個(gè)階段：1）理論探索階段（20世紀(jì)80年代初至1986年）。工作重點(diǎn)是對(duì)民用建筑用能進(jìn)行調(diào)查、并對(duì)建筑節(jié)能技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)的制定進(jìn)行研究；2）試點(diǎn)示范和推廣階段（1987年至1992年）。政府通過(guò)“以點(diǎn)帶面”的方式推廣新型墻體材料和節(jié)能建筑；3）體制建立階段（1993年至2005年）。工作重點(diǎn)是建立建筑節(jié)能的法制、行政、技術(shù)支持體系。在這一階段，中國(guó)了涵蓋各氣候區(qū)、住宅和公共建筑的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)；4）體制完善、全面開(kāi)展階段（2006年至今）。工作重點(diǎn)是完善現(xiàn)有的建筑節(jié)能法制、行政、技術(shù)和管理體系，推行建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施和既有建筑的節(jié)能改造，以及綠色建筑和可再生能源在建筑節(jié)能中的應(yīng)用。目前，中國(guó)建筑節(jié)能政策主要分布在六大領(lǐng)域：1）執(zhí)行新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)；2）既有居住建筑節(jié)能改造；3）大型公共建筑節(jié)能改造與監(jiān)管；4）可再生能源在建筑中的應(yīng)用；5）綠色建筑示范推廣；6）住宅全裝修和裝配式施工推廣。其中，新建建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行和既有建筑節(jié)能改造是建筑節(jié)能政策長(zhǎng)期關(guān)注的領(lǐng)域，而綠色建筑示范推廣和可再生能源建筑應(yīng)用是近期政策的重點(diǎn)支持方向。

4建筑節(jié)能政策比較分析

綜合國(guó)外和國(guó)內(nèi)既有的建筑節(jié)能政策，可將重點(diǎn)政策分為強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性措施、自愿性節(jié)能信息示范。強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范以建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)為代表，經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性措施以節(jié)能項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助為代表，自愿性節(jié)能信息示范以建筑能效標(biāo)識(shí)制度為代表。強(qiáng)制性節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范是建筑節(jié)能工作中最為常見(jiàn)的政策工具，指在設(shè)計(jì)和施工階段對(duì)建筑的能源消耗設(shè)立合格標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)范，覆蓋范圍包括新建建筑以及既有建筑節(jié)能改造。目前，幾乎所有的發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)立了相應(yīng)的建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并以法規(guī)的手段保證實(shí)施。而且，越來(lái)越多的發(fā)展中國(guó)家也引入了強(qiáng)制性建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。然而，強(qiáng)制性建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)的有效性在很大程度上取決于其執(zhí)行和落實(shí)情況。從已有實(shí)踐案例來(lái)看，建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)在美國(guó)實(shí)現(xiàn)了15~16%的節(jié)能量，在英國(guó)居住建筑部門實(shí)現(xiàn)了7%的節(jié)能量，在歐盟建筑部門則實(shí)現(xiàn)了高達(dá)60%的節(jié)能量。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)性措施是充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段，通過(guò)金融激勵(lì)工具降低實(shí)際節(jié)能成本來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能。以節(jié)能項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助為例，通過(guò)對(duì)節(jié)能項(xiàng)目的政府補(bǔ)貼，降低了實(shí)施節(jié)能的難度和成本，從而刺激了實(shí)施主體的積極性和參與度。從節(jié)能效果來(lái)看，理論上只要資金補(bǔ)貼足夠充分，其有效性通常比較顯著。但這也為政策制定者相應(yīng)帶來(lái)了有關(guān)資金投入成本的問(wèn)題，是否采取財(cái)政補(bǔ)貼、以何種方式補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼多少，要取決于其所產(chǎn)生的整體節(jié)能收益是否能夠彌補(bǔ)或者超出其相關(guān)節(jié)能支出。自愿性節(jié)能信息示范是圍繞提供充分的相關(guān)能源消耗及節(jié)能信息，通過(guò)節(jié)能示范項(xiàng)目或節(jié)能等級(jí)評(píng)價(jià)手段，提升建筑節(jié)能水平。建筑能效標(biāo)識(shí)制度是其中較為常見(jiàn)的措施，如美國(guó)的“能源之星”項(xiàng)目（EnergyStarProgram），其覆蓋范圍包括家用電器、電子設(shè)備、辦公設(shè)備、照明、采暖制冷系統(tǒng)、窗戶等。從節(jié)能效果來(lái)看，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，“能源之星”項(xiàng)目大約可實(shí)現(xiàn)4%的節(jié)能量，隨著項(xiàng)目參與度的提高，其節(jié)能效果預(yù)計(jì)會(huì)進(jìn)一步提升。通常認(rèn)為，自愿性節(jié)能信息示范是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的輔助性（或補(bǔ)充性）手段，可以強(qiáng)化其節(jié)能效果并擴(kuò)大節(jié)能范圍。

5建筑節(jié)能政策選擇

就中國(guó)建筑節(jié)能縱向發(fā)展來(lái)看，自二十世紀(jì)八十年代以來(lái)，中國(guó)實(shí)施了一系列政策措施來(lái)推動(dòng)建筑節(jié)能，也取得了一定的成績(jī)。“十一五”期間，政府在國(guó)家和地方層面上全力完善體制，加強(qiáng)政策的落實(shí)，使得建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)在城市的執(zhí)行率由2005年的57.5%（設(shè)計(jì)）和24.4%（施工）增加到2010年底的99.5%（設(shè)計(jì)）和95.4%（施工），累計(jì)建成節(jié)能建筑面積48.57億m2；只用了五年時(shí)間完成1.82億m2的北方采暖地區(qū)既有居住建筑的節(jié)能改造工程；實(shí)施了217個(gè)綠色建筑示范工程，113個(gè)項(xiàng)目獲得了綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)；開(kāi)展了386個(gè)可再生能源建筑應(yīng)用示范推廣項(xiàng)目，210個(gè)太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用示范項(xiàng)目，47個(gè)可再生能源建筑應(yīng)用示范城市和98個(gè)示范縣的建設(shè)；新型墻體材料產(chǎn)量占?jí)w材料總產(chǎn)量的55%以上，應(yīng)用量占?jí)w材料總用量的70%。到“十一五”期末，建筑節(jié)能實(shí)現(xiàn)約1億tce的節(jié)能量。1）建筑節(jié)能目標(biāo)的設(shè)定：“提高能效”轉(zhuǎn)向“總量控制”2012年黨的十八大報(bào)告明確提出：“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，控制能源消費(fèi)總量，加強(qiáng)節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國(guó)家能源安全?！逼渲?，“控制能源消費(fèi)總量”的目標(biāo)對(duì)于建筑節(jié)能意義重大。一直以來(lái)，“提高能效”是建筑節(jié)能工作的核心目標(biāo)，占據(jù)著支配性的地位?！丁笆濉苯ㄖ?jié)能專項(xiàng)規(guī)劃》延續(xù)“十一五”期間建筑節(jié)能的工作思路，強(qiáng)調(diào)將提高能效作為主要節(jié)能路徑；《綠色建筑行動(dòng)方案》則以專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，進(jìn)一步強(qiáng)化“綠色建筑”行動(dòng)的意義，深化建筑能效與節(jié)能目標(biāo)。國(guó)務(wù)院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，到“十二五”末，國(guó)內(nèi)一次能源消費(fèi)總量應(yīng)控制在40億tce左右，用電量控制在約6.15萬(wàn)億kWh。這是國(guó)內(nèi)首次在國(guó)家級(jí)規(guī)劃中明確提出能源消費(fèi)的總量控制目標(biāo)，標(biāo)志著節(jié)能工作思路的重大轉(zhuǎn)變。2）建筑節(jié)能政策組合：強(qiáng)制性與自愿性政策工具共同作用無(wú)論是從理論研究還是現(xiàn)實(shí)實(shí)踐來(lái)看，多種政策工具的組合使用都比單一政策工具的獨(dú)自作用有效得多，特別是強(qiáng)制性政策工具與自愿性政策方案的綜合應(yīng)用，往往能夠產(chǎn)生1+1>2的實(shí)際節(jié)能效果。中國(guó)幅員遼闊、不同地區(qū)之間的氣候、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和建筑服務(wù)功能存在較大的差異，各種類型的建筑則存在不同的用能特點(diǎn)，比如農(nóng)村建筑中相當(dāng)一部分使用生物質(zhì)能，而城鎮(zhèn)地區(qū)住宅建筑與公共和商業(yè)建筑的用能方式和單位面積能耗都存在較大差異。國(guó)際上通常將建筑用能分為住宅建筑和公共建筑兩大類。考慮到中國(guó)的城鄉(xiāng)差異、地域氣候差別等具體國(guó)情，根據(jù)中國(guó)建筑的用能特點(diǎn)，目前，建筑節(jié)能政策主要分新建建筑、既有建筑兩個(gè)重點(diǎn)方向?qū)嵤?，輔以可再生能源建筑應(yīng)用和綠色建筑示范推廣作為支撐。同時(shí)，要實(shí)現(xiàn)真正的建筑節(jié)能，必須以實(shí)際能耗數(shù)據(jù)作為判斷依據(jù)。因此，中國(guó)未來(lái)建筑節(jié)能工作的總體思路應(yīng)是在建筑用能總量控制的前提下，以各類建筑能耗數(shù)據(jù)和指標(biāo)為基礎(chǔ)，保持建筑用能強(qiáng)度在合理范圍內(nèi)變化，通過(guò)強(qiáng)制性與自愿性政策工具的協(xié)同作用，真正實(shí)現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)，進(jìn)而遏制建筑能耗總量不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。中國(guó)建筑節(jié)能政策一直在不斷發(fā)展與改進(jìn)，政府部門作為建筑節(jié)能的主要推動(dòng)者也做出了巨大的努力。但是，究竟這些政策的落實(shí)情況怎樣、實(shí)施效果如何、是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)等問(wèn)題卻往往被忽略。有效的政策落實(shí)監(jiān)管體系的缺失，嚴(yán)重阻礙了建筑節(jié)能的正常推進(jìn)與健康發(fā)展。因此，未來(lái)建筑節(jié)能政策分析不應(yīng)僅局限于政策的組合選擇，而應(yīng)進(jìn)一步深入展開(kāi)研究政策的落實(shí)與效果，對(duì)節(jié)能政策在中國(guó)的實(shí)施效力進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)分析。

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作者:黃文 黃盛 賈晶 單位:武漢商學(xué)院