建筑節(jié)能法律法規(guī)的完善

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[摘要]法律是指導和規(guī)范建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展的重要手段。2008年10月1日，《民用建筑節(jié)能條例》的施行，對推動建筑節(jié)能工作起到了顯著作用。十余年來，建筑節(jié)能的內(nèi)涵已演進為綠色建筑，發(fā)展綠色建筑已成為推進綠色發(fā)展的重要引擎。現(xiàn)有建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)已不能完全適應(yīng)社會的發(fā)展。結(jié)合新時代新的發(fā)展理念，總結(jié)我國當前建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)實施過程中所出現(xiàn)的問題，并以“放管服”改革為背景對完善我國建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)提出建議。

[關(guān)鍵詞]放管服；建筑節(jié)能；立法工作；法律法規(guī)

1引言

法治化是實現(xiàn)行業(yè)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的重要保障。隨著民用建筑節(jié)能行業(yè)發(fā)展趨勢的轉(zhuǎn)變，在“放管服”改革的背景下亟需根據(jù)新時期的發(fā)展需求，及時修訂已不再適應(yīng)建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)，把在發(fā)展中形成的經(jīng)驗及時制度化、法制化，以期通過法制手段有力保障建筑節(jié)能領(lǐng)域的長足發(fā)展，最終實現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的法治化。

2建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的實施情況

《中華人民共和國節(jié)約能源法》于1998年施行，在2007年進行了修訂，而后隨著《民用建筑節(jié)能條例》在2008年的頒布施行，標志著我國建筑節(jié)能法律法規(guī)體系基本形成，由此我國建筑節(jié)能和綠色建筑行業(yè)迅猛發(fā)展，建筑能效穩(wěn)步提升，節(jié)能減排效果明顯。特別是《民用建筑節(jié)能條例》對新建建筑分別從規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)、竣工驗收、銷售和保修六個環(huán)節(jié)進行了規(guī)定，實現(xiàn)了對新建建筑節(jié)能全過程的監(jiān)管；對既有建筑節(jié)能改造優(yōu)先采用低成本改造措施，從而減少了政府及建筑所有權(quán)人的改造成本；完善對建筑物用能系統(tǒng)的運行管理，一方面確保了用能系統(tǒng)符合國家標準，另一方面通過嚴控耗能量指標，有效減少了能源消耗；對建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體明確了相應(yīng)的法律責任，客觀上起到督促相關(guān)主體依法從事建筑節(jié)能活動的作用?！睹裼媒ㄖ?jié)能條例》頒布實施后，絕大多數(shù)省份結(jié)合本地區(qū)的實際情況出臺了建筑節(jié)能的相關(guān)條例或辦法，從地方立法角度推動了建筑節(jié)能的發(fā)展?！睹裼媒ㄖ?jié)能條例》中相關(guān)制度的執(zhí)行效果顯著，新建建筑節(jié)能強制性標準執(zhí)行率始終保持高水平，受檢地區(qū)全面執(zhí)行節(jié)能強制性標準，竣工驗收階段執(zhí)行率98%以上，其中2018年新增節(jié)能建筑面積9.16億平方米，累計建成節(jié)能建筑82.4億平方米，節(jié)能建筑占比達到50.4%；可再生能源利用狀況良好，截止2018年底，累計太陽能光熱應(yīng)用面積2.9億平方米，累計淺層地熱面積5.3億平方米，累計太陽能光電8447兆瓦時；公共建筑節(jié)能監(jiān)管體系進一步完善，截止2018年底，累計能源審計6388棟，能耗公示31434棟，能耗監(jiān)測16632棟。

3“放管服”對建筑節(jié)能領(lǐng)域立法工作的整體

要求2018年8月14日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》（國辦發(fā)［2018］79號，下文簡稱“《通知》”）?！锻ㄖ分忻鞔_提出，加快完善法律法規(guī)。按照在法治下推進改革、在改革中完善法治的要求，抓緊清理修改一切不符合新發(fā)展理念、不利于高質(zhì)量發(fā)展、不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟和人民群眾期盼的法律法規(guī)，及時把改革中形成的成熟經(jīng)驗制度化[1]。在“放管服”改革的進程中，既要通過法制保障改革，又要通過改革完善法制。而政府既是“放管服”改革的主要推動者，又是法規(guī)、規(guī)章的制定及適用主體之一?？蓮暮暧^、微觀兩層面出發(fā)采取相關(guān)措施，使建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)充分體現(xiàn)政府簡政放權(quán)、放管結(jié)合以及優(yōu)化服務(wù)的改革目標呢。宏觀層面上，政府應(yīng)積極加強與人大及司法機關(guān)的溝通聯(lián)系，積極配合做好建筑節(jié)能法律法規(guī)的立改廢釋工作，切實保障法律的先進性、實用性。微觀層面上，由于建筑節(jié)能領(lǐng)域涉及的主體眾多，比如建設(shè)單位、施工單位、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以及建筑所有權(quán)人、使用權(quán)人等，那么政府“放管服”改革的目標應(yīng)當在上述主體的權(quán)利與義務(wù)中充分體現(xiàn)。以今年3月份國務(wù)院開始全面開展工程建設(shè)項目審批制度的改革為例，如在簡政放權(quán)，降低準入門檻方面，合理劃分工程項目的審批流程，整合審批階段；根據(jù)工程項目類型、規(guī)模等因素，分類細化審批流程；由一家部門牽頭，推廣并聯(lián)審批；精簡、合并審批事項，推行告知承諾制；下放審批權(quán)限，提高審批效能；政府正在工程建筑領(lǐng)域試點取消施工合同備案、建筑節(jié)能設(shè)計審查備案等事項[2]。在創(chuàng)新監(jiān)管，促進公平競爭方面，全面推行“雙隨機、一公開”監(jiān)管，強化事中事后監(jiān)管；加強工程建設(shè)項目審批信用信息平臺建設(shè)，建立黑名單制度；加強建筑節(jié)能市場管理，明確相關(guān)主管部門對建筑節(jié)能新產(chǎn)品，新技術(shù)，新工藝的管理職責，并創(chuàng)新引入多元化的投資模式對民用建筑進行節(jié)能改造。在高效服務(wù)，營造便利環(huán)境方面，以打造服務(wù)型政府為目標，統(tǒng)一審批體系，實現(xiàn)“一個窗口”提供綜合服務(wù)，“一張表單”整合申請材料，“一個系統(tǒng)”進行網(wǎng)上審批，進一步提高行政審批效率，為企業(yè)及公民行使權(quán)利、履行義務(wù)提供便利環(huán)境。

4當前建筑節(jié)能法律法規(guī)體系的問題分析

4.1綠色建筑相關(guān)法律缺失

綠色建筑已成為當前乃至未來建筑節(jié)能行業(yè)極其重要的發(fā)展方向，但我國關(guān)于綠色建筑的相關(guān)文件相對集中于政策意見、評價標準等層面，雖部分省份已出臺綠色建筑的有關(guān)條例、辦法，但國家層面的法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章還未對綠色建筑的相關(guān)內(nèi)容予以規(guī)定，同時相關(guān)的建筑節(jié)能設(shè)計標準中也缺乏綠色建筑體系，從而導致綠色建筑的整體發(fā)展缺少法律法規(guī)的依據(jù)。此外，當前全球以碳排放統(tǒng)計核算體系應(yīng)對氣候變化，而我國建筑節(jié)能法律法規(guī)中以能耗計量為導向的管理制度難以適應(yīng)全球應(yīng)對氣候變化的核算體系，從而不利于我國應(yīng)對氣候變化基礎(chǔ)能力方面的建設(shè)以及與國際接軌。

4.2法律制度的實施效果欠佳

法律的關(guān)鍵在于實施，現(xiàn)階段關(guān)于建筑節(jié)能法律法規(guī)中某些制度的實施效果有待加強，比如公共建筑能耗監(jiān)管平臺作用發(fā)揮不充分，該平臺本應(yīng)發(fā)揮為節(jié)能改造提供數(shù)據(jù)支撐的作用，而當前監(jiān)管平臺數(shù)據(jù)的應(yīng)用甚少，且建筑信息統(tǒng)計主要依靠專業(yè)人員組成的能源審計小組，獲取的數(shù)據(jù)量有限，不能全面分析建筑的用能情況。再如節(jié)能強制性標準執(zhí)行不夠嚴格，導致某些建設(shè)單位為了減少施工成本，降低節(jié)能強制性標準，最終導致建筑物未能達到應(yīng)有的節(jié)能效果；此外，政府對建筑節(jié)能的監(jiān)督管理職能尚需進一步加強。

4.3市場乏力

一方面，當前發(fā)展建筑節(jié)能與綠色建筑的經(jīng)濟激勵和引導政策以政府主導為主，并未充分調(diào)動市場主體的積極性，導致建筑節(jié)能與綠色建筑發(fā)展市場缺乏動力。另一方面，經(jīng)濟性激勵措施規(guī)定較少。大力發(fā)展建筑節(jié)能產(chǎn)業(yè)作為國家轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、推進可持續(xù)發(fā)展的一項重大事業(yè)，需要通過相應(yīng)的激勵措施促進其發(fā)展。而當前我國建筑節(jié)能領(lǐng)域的法律法規(guī)中，經(jīng)濟性激勵措施規(guī)定相對較少，如《中華人民共和國節(jié)約能源法》《民用建筑節(jié)能條例》提到政府應(yīng)當安排民用建筑節(jié)能專項資金、引導金融機構(gòu)加大對建筑節(jié)能項目的信貸支持，以及民用建筑節(jié)能項目依法享有稅收優(yōu)惠等抽象性規(guī)定，對推動建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的市場行為效果不佳，最終難以發(fā)揮市場配置資源的決定性作用。

4.4權(quán)責利體現(xiàn)不充分

在房產(chǎn)開發(fā)、銷售、裝修等領(lǐng)域，消費者為了自身收益，一味追求大房子以及高檔的裝飾材料，同時部分房地產(chǎn)開發(fā)商成立項目公司進行房產(chǎn)的開發(fā)銷售，在完成項目后公司即行解散，并未主動依法承擔相應(yīng)的后續(xù)責任，導致消費者的房屋或者裝飾材料的質(zhì)量出現(xiàn)問題時，難以維權(quán)。此外，供熱公司出于自身利益考慮，即使建筑物所有權(quán)人或使用權(quán)人購買或使用節(jié)能建筑，也依然不會降低熱費?？梢钥闯?，建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體的權(quán)責利未能在市場中得到應(yīng)有體現(xiàn)。

5完善建筑節(jié)能領(lǐng)域法律法規(guī)的建議

對于綠色建筑相關(guān)法律缺失的問題，建議盡早研究制定關(guān)于綠色建筑的部門規(guī)章，以有效指導綠色建筑工作的開展。同時修訂《民用建筑節(jié)能條例》中與當前建筑節(jié)能市場發(fā)展已經(jīng)不相適應(yīng)的條款，如增加關(guān)于綠色建筑的相關(guān)規(guī)定、碳排放管理制度以及民用建筑節(jié)能信用管理制度等內(nèi)容。對于法律制度實施效果欠佳的問題，以“放管服”改革為契機，應(yīng)當建立專門監(jiān)督地方政府是否嚴格貫徹執(zhí)行建筑節(jié)能領(lǐng)域政策、法律的懲戒機制，因為政府作為建筑節(jié)能領(lǐng)域公權(quán)力的主體，其執(zhí)行政策、法規(guī)的力度會嚴重影響其他主體的市場行為。同時作為“放管服”改革目標之一的創(chuàng)新監(jiān)管方式，其不僅指政府創(chuàng)新對市場主體的監(jiān)管體制，而且還包括建立對政府行為的監(jiān)管機制。此外新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應(yīng)當體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革，減少行政審批事項，建設(shè)服務(wù)型政府。對于市場乏力的問題，可制定專門針對建筑節(jié)能經(jīng)濟激勵措施的規(guī)范性文件，詳細規(guī)定經(jīng)濟獎勵的適用主體、適用情形以及獎勵內(nèi)容，使相關(guān)主體的節(jié)能獎勵能夠得到落實，從而激發(fā)建筑節(jié)能領(lǐng)域各參與主體的節(jié)能行為，煥發(fā)市場活力。另外，新修訂的《民用建筑節(jié)能條例》應(yīng)體現(xiàn)市場機制的作用，進而推動建筑節(jié)能市場機制、金融機制的建立及完善。同時體現(xiàn)社會團體如行業(yè)協(xié)會等的作用。為了使建筑節(jié)能領(lǐng)域相關(guān)主體在市場中發(fā)揮應(yīng)有的作用，應(yīng)加強建筑節(jié)能理念的宣傳，提高相關(guān)主體的節(jié)能意識，增強社會責任感。同時加大普法宣傳，使消費者了解維權(quán)途徑，提高維權(quán)意識。

6結(jié)語

以“放管服”改革推進建筑節(jié)能法律法規(guī)的不斷完善，并將改革的本質(zhì)要求融入到建筑節(jié)能的法律體系中。需要盡快修訂《民用建筑節(jié)能條例》，以作為促進建筑節(jié)能領(lǐng)域長遠發(fā)展的重要法律支撐，并發(fā)揮政府在建筑節(jié)能行業(yè)的“放管服”作用，為其它建筑節(jié)能主體行使權(quán)利提供便利環(huán)境，最終實現(xiàn)建筑節(jié)能行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

[1]《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案的通知》.國辦發(fā)〔2018〕79號.國務(wù)院辦公廳,2018.

[2]《關(guān)于開展工程建設(shè)項目審批制度改革試點的通知》.國辦發(fā)〔2019〕11號.國務(wù)院辦公廳,2019.

作者：韓國清 吳景山 單位： 天津工業(yè)大學法學院 中國建筑節(jié)能協(xié)會