財政政策支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展

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發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟已經(jīng)成為甘肅省經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略選擇。中共甘肅省委關(guān)于貫徹落實《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的意見中指出，要積極推進國家循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)建設(shè)，加快循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈、骨干企業(yè)、示范園區(qū)和基地建設(shè)，加大循環(huán)經(jīng)濟支撐技術(shù)的研發(fā)推廣力度，解決資源、環(huán)境矛盾，走出一條資源型省份通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的新路子。甘肅省循環(huán)經(jīng)濟尚處于探索發(fā)展的階段，尚未形成一個完整的財政政策體系來指導(dǎo)政府支持地方循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展。因此，本文對促進甘肅省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政政策進行研究，并提出促進甘肅省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政政策建議。

一、甘肅省促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政政策的現(xiàn)狀

（一）利用循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的專項資金

2007年，省財政設(shè)立了節(jié)能降耗專項資金2500萬元，設(shè)立了促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金3000萬元、污染減排專項資金500萬元，主要用于支持循環(huán)經(jīng)濟示范試點。2008年，專項資金分別增加到各5500萬元，有力地支持了循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。2004—2008年，甘肅省爭取國家資源節(jié)約和環(huán)境保護中央預(yù)算內(nèi)投資補貼項目和節(jié)能技術(shù)改造財政獎勵項目共計118項，項目總投資93.4億元，國家下達資金總額7.64億元。2011年底，國家支持甘肅省園區(qū)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展下達補助資金4.84億元。甘肅省各級政府也根據(jù)財力情況安排循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展專項資金，重點扶持技術(shù)改造、環(huán)境保護、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展、科技創(chuàng)新、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化等關(guān)鍵領(lǐng)域，對重大項目給予貸款貼息、補助或直接投資等扶持。

（二）推行政府采購政策

近年來，甘肅省政府采購部門要求各級政府按照國務(wù)院《關(guān)于建立政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》、財政部國家發(fā)改委《節(jié)能產(chǎn)品政府采購實施意見》所附的“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”內(nèi)的節(jié)能產(chǎn)品進行政府采購，并隨時根據(jù)財政部國家發(fā)改委調(diào)整節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單進行調(diào)整。甘肅省財政廳也制定了《關(guān)于政府強制采購節(jié)能產(chǎn)品優(yōu)先采購環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的實施意見》，優(yōu)先安排節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品預(yù)算項目，對列入政府采購目錄清單的節(jié)能環(huán)保和自主創(chuàng)新產(chǎn)品作為優(yōu)先采購項目編入預(yù)算項目，對列入政府采購強制采購清單的產(chǎn)品要求必須強制采購，對進行技術(shù)創(chuàng)新與節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品生產(chǎn)和經(jīng)營的企業(yè)給予降低履約保證金、提高政府采購預(yù)付款比例、縮短付款尾款扣押期限等優(yōu)惠政策。

（三）探索生態(tài)補償機制

近年來，甘肅省積極開展生態(tài)補償試點加強環(huán)境保護工作。中央出臺擴大內(nèi)需10項措施以來，甘肅省落實了天然林保護、三北四期防護林等工程項目。全省林業(yè)生態(tài)建設(shè)總投資超過32億元，水土保持項目投資1.3億元；落實國家和甘肅省公益林生態(tài)效益補償資金5.7億元。引進生態(tài)環(huán)境建設(shè)外援項目12個，受援資金總額近13億元人民幣。其中，日元貸款重點風(fēng)沙區(qū)綜合治理工程項目總投資11.6億元，外援項目區(qū)覆蓋了甘肅省14市（州）的41個縣（區(qū)）。石油產(chǎn)區(qū)慶陽市部分地區(qū)由于石油開發(fā)造成了這些地區(qū)的地表水質(zhì)下降、水環(huán)境變差等一系列環(huán)境問題。2010年7月，慶陽市向甘肅省政府上報了《甘肅省石油開發(fā)生態(tài)環(huán)境補償費征收使用辦法》，請求省政府批準實施以加大對石油開發(fā)生態(tài)環(huán)境的保護力度。2007年，甘肅省率先出臺草原植被恢復(fù)費及其收費標準，2008年以來共收繳草原植被恢復(fù)費約3000多萬元。征收的草原植被恢復(fù)費按照“取之于草、用之于草”的原則使用。從2010年開始，按草原植被恢復(fù)建設(shè)項目下達資金920多萬元，通過人工種草、異地栽植等措施，在甘肅省的高臺縣、民樂縣、瓜州縣、玉門縣、慶城縣、華池縣、景泰縣等地恢復(fù)草原植被，促進了草原生態(tài)環(huán)境的改善。

（四）積極落實國家的排污收費政策

甘肅省充分發(fā)揮排污收費的對環(huán)境保護的調(diào)節(jié)作用，著力解決影響排污收費作用發(fā)揮的不適應(yīng)問題，提高工作效能和水平，使排污收費制度在貫徹落實“環(huán)境立省”戰(zhàn)略中發(fā)揮了積極的作用。2009年，甘肅省共征收排污費4.53億元，保持持續(xù)增長的勢頭。作為一項重要的環(huán)境經(jīng)濟政策，排污收費制度在促進甘肅省企事業(yè)單位加強經(jīng)營管理、節(jié)約和綜合利用資源、治理污染、改善環(huán)境以及提高環(huán)境監(jiān)管能力等方面發(fā)揮了重要作用。

二、甘肅省促進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政政策存在的問題

（一）財政投入總量不足

根據(jù)發(fā)達國家經(jīng)驗，循環(huán)經(jīng)濟是政府財政投入的重點領(lǐng)域。一些發(fā)達國家環(huán)境治理投入占GDP的比例已超過2%，日本甚至已達到4%。世界銀行的研究結(jié)果證實，環(huán)保投入占到GDP的2%—3%才可以改善環(huán)境質(zhì)量和基本保證環(huán)境與經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。據(jù)《中國環(huán)境保護》白皮書的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1996—2004年，我國環(huán)境污染治理投入達到了9522.7億元，占同期GDP的1%，2005年這一比例上升到1.3%，2006—2007年這一比例略有上升，但是仍然不足1.4%。這其中包括了企業(yè)投資、民間投資以及其他方面的資金，真正的財政投資不足GDP的1%。不難看出，與發(fā)達國家相比，我國的環(huán)保投入嚴重不足，難以達到改善環(huán)境質(zhì)量的要求。甘肅省經(jīng)濟落后，財政投入比東部省份更少。

（二）財政補貼政策存在缺陷

甘肅省在環(huán)保設(shè)施投資、生活污水實現(xiàn)達標排放、集中整治城市工業(yè)、退耕還林、農(nóng)業(yè)環(huán)保等方面都有環(huán)保補貼，但是補貼環(huán)節(jié)單一，且補貼數(shù)量有限。財政補貼政策存在著不合理之處。如果市場價格脫軌就用財政補貼來保持價格平衡將會造成利益外溢。不合理的財政政策性補貼，會使被補貼商品的價格偏低，結(jié)果導(dǎo)致資源利用效率低下甚至造成浪費，出現(xiàn)商品高價、原材料低價和資源無價的狀況，加重環(huán)境資源的污染和破壞，與可持續(xù)發(fā)展的目標相背離。

（三）綠色采購制度不盡完善

自2006年由國家環(huán)?？偩趾拓斦柯?lián)合《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購實施意見》和首批《環(huán)境標志產(chǎn)品政府采購清單》以來，政府綠色采購進程加快且成效明顯。但是現(xiàn)行的采購規(guī)模與采購模式，仍存在不合理之處：采購規(guī)模小，與發(fā)達國家政府采購占政府預(yù)算總支出的1/3、占GDP的比重為10%—20%相比，我國政府采購規(guī)模占財政支出的比重不足10%，占GDP的比重一直不足2%，比重過低；缺乏明確的綠色采購的法律法規(guī)；綠色產(chǎn)品認證制度不完善，采購清單范圍窄；未能建立信息化的綠色采購制度和績效評價機制；未能很好發(fā)揮政府采購政策導(dǎo)向的作用。

（四）排污收費政策不完善

一是排污計費依據(jù)不合理。排污收費制度主要根據(jù)污染物排放濃度超標收費，而且同一排污口排放兩種以上有害物質(zhì)的，僅對同一污染體濃度最高的一種污染物收費。二是排污收費標準低，不能彌補污染治理的成本，不利于污染物的減排和治理。造成企業(yè)違法成本低、守法成本高，不利于調(diào)動企業(yè)治污積極性。三是征收范圍小。生活垃圾、污水、工業(yè)廢棄物等沒有納入征收范圍，而且主要針對部分企業(yè)單位，第三產(chǎn)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的排污收費部分實行，居民生活污染物排放基本未實行。四是大量收費資金被非法使用，大比例資金用于環(huán)保部門自身建設(shè)，有限的環(huán)保資金沒有真正投入到生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)中去。

三、促進甘肅省循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的財政政策的建議

（一）爭取中央財政資金

甘肅作為一個西部欠發(fā)達省份，當(dāng)前正處于工業(yè)化初期，高耗能工業(yè)所占比例非常大，各種形式能耗需求持續(xù)不斷增加，給節(jié)能降耗工作帶來了很大壓力，在現(xiàn)有條件下完全依靠自身力量來推動循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展是不現(xiàn)實的。為了促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展，國家財政對欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境治理和資源保護提供了相應(yīng)的財力支持，積極爭取中央財政的支持是促進甘肅循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的有效途徑。今后，在組織實施節(jié)能、節(jié)水和資源綜合利用等示范工程和重大項目時，要做好項目儲備和前期工作，爭取中央預(yù)算內(nèi)各項專項資金支持。

（二）增加預(yù)算投入

政府應(yīng)該通過預(yù)算為環(huán)境保護、資源節(jié)約及循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供穩(wěn)定的資金支持渠道。環(huán)境保護支出已經(jīng)成為我國政府預(yù)算經(jīng)常性支出項目，政府應(yīng)該合理調(diào)整環(huán)境保護支出和其他預(yù)算項目支出的比重，增加環(huán)境保護的預(yù)算資金安排，使預(yù)算內(nèi)資金用于環(huán)境保護的數(shù)量穩(wěn)中有升。政府用于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的預(yù)算資金主要著力點必須緊緊圍繞循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展重點進行，合理安排資金用于企業(yè)技術(shù)研發(fā)補貼、環(huán)境產(chǎn)品補貼。一方面，要加大對循環(huán)經(jīng)濟的相關(guān)技術(shù)研發(fā)的投入，以解決企業(yè)對循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)研發(fā)投入不足問題；另一方面，要通過有效的激勵政策，促進循環(huán)經(jīng)濟技術(shù)的推廣和應(yīng)用，鼓勵資源利用的產(chǎn)品消費，對循環(huán)經(jīng)濟的環(huán)保產(chǎn)品給予財政補貼，引導(dǎo)鼓勵環(huán)境保護和資源循環(huán)型企業(yè)發(fā)展。

（三）健全專項資金

根據(jù)財政情況逐步增加與循環(huán)經(jīng)濟相關(guān)的專項資金的支持力度，整合現(xiàn)有的投資和其他專項資金，用更多的資金支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展和相關(guān)科研的技術(shù)發(fā)展及重大攻關(guān)項目。甘肅省應(yīng)建立健全循環(huán)經(jīng)濟專項資金，組成相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜椅瘑T會，對循環(huán)經(jīng)濟有關(guān)企業(yè)、項目、技術(shù)進行評估和審核，通過專項資金直接撥款，或者采取財政貼息、低息或無息貸款的形式，對具有一定外部效益的企業(yè)、項目、技術(shù)予以補助，擴大高效節(jié)能產(chǎn)業(yè)在工業(yè)中所占的比重，支持資源循環(huán)利用和新能源開發(fā)，提高企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新能力和科技成果轉(zhuǎn)化率。

（四）深化政府綠色采購制度

政府實施綠色采購可以引導(dǎo)和促進綠色產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的發(fā)展，帶動市場綠色消費行為，因此，甘肅省要提高政府綠色采購規(guī)模占財政支出的比重，加大采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的力度。首先，對納入《節(jié)能產(chǎn)品目錄》和《關(guān)于政府節(jié)能采購的意見》中的產(chǎn)品，要列入各級政府采購范圍。其次，要完善綠色產(chǎn)品采購的制度和綠色采購的信息公開平臺，及時公布采購信息，方便供應(yīng)商和采購者及時獲悉相關(guān)綠色信息。最后，在實施綠色采購時，財政部門可以對綠色產(chǎn)品的購買給予一定的價格補貼優(yōu)惠，以此來保證采購人購買綠色產(chǎn)品時有資金來源。此外，通過政府的表率作用，也可以引導(dǎo)社會團體和公眾積極參與綠色產(chǎn)品消費。

（五）完善生態(tài)補償財政轉(zhuǎn)移支付制度

同發(fā)達國家相比，我國財政轉(zhuǎn)移支付還處在不規(guī)范、不完善狀態(tài)，無論在解決政府間財政收支平衡方面，還是在縮小地區(qū)間經(jīng)濟差距方面，按照均等化要求和規(guī)范的要求，都沒有達到令人滿意的效果，亟須進一步規(guī)范和完善。甘肅省是一個多民族的省份，民族地區(qū)資源豐富，但生態(tài)較為脆弱。因此，國家應(yīng)該從頂層設(shè)計角度完善我國財政性轉(zhuǎn)移支付制度，在加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度前提下，可以借鑒德國的州際財政平衡基金模式的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，即在經(jīng)濟和生態(tài)關(guān)系密切的同級政府間建立區(qū)際生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金，通過轄區(qū)政府之間的相互協(xié)作，實現(xiàn)生態(tài)在某一區(qū)域內(nèi)的有效交換，從而形成生態(tài)服務(wù)生產(chǎn)與消費的良性循環(huán)。同財政轉(zhuǎn)移支付的公共服務(wù)均等化目標不同，生態(tài)轉(zhuǎn)移支付制度目的主要是為激勵貧困地區(qū)增加環(huán)境投資的積極性，并補償其因保護生態(tài)環(huán)境而喪失發(fā)展可能的機會成本。因此，在堅持“誰受益誰付費”的原則下，可以設(shè)立省際間生態(tài)轉(zhuǎn)移支付基金以調(diào)節(jié)利益分配，通過相關(guān)受益省份和生態(tài)供給省份之間的談判，達成彼此可以接受的合理支付比例范圍，給予生態(tài)供給省份相應(yīng)的補償。

作者：竇德強 馬軍 薛磊 單位：蘭州工業(yè)學(xué)院 蘭州商學(xué)院