高校財政專項資金預算績效管理

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摘要：本文從高校中央財政資金的定義及特征出發(fā)，通過分析高校中央財政績效管理的制度建設、組織管理、資金使用分配管理、績效目標設定及績效評價等情況，發(fā)現(xiàn)在中央財政專項資金預算績效管理上存在一些問題。為提升預算績效管理水平，保障資金使用效益，應提升績效管理工作認識、完善績效管理組織工作、優(yōu)化績效指標體系、建立契合教學科研規(guī)律的績效評價周期及強化績效評價結(jié)果的應用。

關鍵詞：中央財政專項資金；全面績效；預算績效管理

一、引言

黨的報告明確提出，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2018年9月1日，《關于全面實施預算績效管理的意見》指出：力爭用35年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。在這一背景下，績效理念和管理方法逐漸融入預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。根據(jù)教育部直屬76所高校的2017年部門決算，中央財政補助收入1，221億元，占總收入的45.63%；財政補助收入中專項項目支出470億元，占總收入的17.56%，占中央財政撥款的38.49%。可以看出，中央財政專項資金是高校建設和發(fā)展的重要財力保障和支撐。隨著財政部、教育部陸續(xù)出臺《財政部關于印發(fā)〈中央部門預算績效目標管理辦法〉的通知》（財預〔2015〕88號）、《關于改革完善中央高校預算撥款的通知》（財教〔2015〕467號）、《關于貫徹落實〈中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見〉的通知》（財預〔2018〕167號）等文件，高校積極探索全面績效管理工作，已初步構建了預算績效管理基本框架。在上述新的政策背景下，對高校中央財政專項資金預算績效管理進行研究，以期促進預算管理規(guī)范化、科學化，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，優(yōu)化財政專項資金資源配置，提升資金使用效益。

二、高校中央財政專項資金概述

高校中央財政專項資金是指高校從財政部門取得的項目支出補助，其主要用于高等教育事業(yè)發(fā)展，是高校為完成既定目標任務及落實國家教育政策而獲得的具有特定用途的資金。按照現(xiàn)行高校財務報表體系，高校中央財政專項資金包括教育補助收入、科研補助收入及其他補助收入。其中，教育補助收入為高校中央財政專項資金中最主要的組成部分，根據(jù)財政部《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教〔2015〕467號），高校教育類項目支出主要包括以下六項內(nèi)容。（1）中央高校改善基本辦學條件經(jīng)費，主要用于支持高校及其附屬中小學改善基本辦學條件。（2）中央高校教育教學改革專項資金。主要統(tǒng)籌支持本?？粕脱芯可?、教師和學生、課內(nèi)和課外等教育教學活動，用于教育教學模式改革、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育等方面。（3）中央高校基本科研業(yè)務費。對中央高校基本科研活動進行支持，用于中央高校開展自主選題科學研究。（4）中央高校建設世界一流大學（學科）和特色發(fā)展引導專項資金（以下簡稱引導專項）。用于學科建設、人才隊伍建設、協(xié)同創(chuàng)新中心建設、國際交流合作等方面。（5）中央高校捐贈配比專項資金。主要引導和激勵中央高校拓寬資金來源渠道，健全多元化籌資機制。（6）中央高校管理改革等項目撥款。引導中央高校深化改革、加強管理。

三、高校中央財政專項資金特征

中央財政專項資金來源于政府，用于特定事項，需單獨按項目核算，并與特定的項目相對應。高校中央財政專項資金與基本支出經(jīng)費相比較而言，主要具有以下特征。（1）專款專用。高校中央財政專項資金需嚴格按照項目的政策要求，根據(jù)明確的支出范圍使用資金。（2）項目申報具有明確的要求及流程。中央高校財政專項資金需按照中央財政的統(tǒng)一要求，編制項目申報文本，制定明確的績效目標，按照政策要求的程序進行項目申報評審。（3）項目時效性強。高校中央財政專項資金必須用于高校當前急需實施項目的資金安排，要按照中央財政要求在規(guī)定時間內(nèi)使用，并有明確的時間節(jié)點考核要求。（4）項目資金賦予了高校一定的經(jīng)費統(tǒng)籌權。按照《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》（財教〔2015〕467號）的規(guī)定，高校對六大類教育專項資金均有一定的統(tǒng)籌權，在項目建設內(nèi)容下學?？梢愿鶕?jù)建設需要進行二次分配和安排，另外在預算調(diào)整上也賦予了高校一定的自主權，允許學校按照項目大類進行調(diào)劑。

四、高校中央財政專項資金預算績效管理現(xiàn)狀

全面實施績效管理有助于引導學校根據(jù)績效目標組織項目實施，促進學校各項事業(yè)發(fā)展?？冃Ч芾碛欣趯椖繉嵤┑倪^程與結(jié)果進行監(jiān)控，并根據(jù)相關指標的完成情況進行評價。評價結(jié)果的應用既是對學校項目實施成果的有效激勵，也是尋找工作不足的有效手段，有助于優(yōu)化高校資源配置，提高財政資金使用效益。根據(jù)財政部、教育部的統(tǒng)一部署，高校項目申報、立項、批復、實施、評價與監(jiān)督各項工作伴隨預算績效管理展開。根據(jù)財政部、教育部要求，中央高校從2014年度開始以中央高校改善基本辦學專項為切入點，開展績效自評工作，為高校中央財政專項資金預算績效管理打下了良好基礎，并于2017年度實施了中央財政專項資金的使用績效自評，績效自評覆蓋率達到了100%，績效管理工作涵蓋了中央財政的所有專項。2018年開始，又在績效自評基礎上開展了項目支出績效目標執(zhí)行監(jiān)控工作。在預算績效管理上，中央高?；厩闆r如下。

1.制度建設情況

建立健全財經(jīng)制度是完善內(nèi)部控制、指導業(yè)務工作、提高績效的重要前提。中央高校根據(jù)近年來一系列政策文件的要求，在預算績效管理、財政項目管理等方面均制定了相應的校內(nèi)制度。在具體形式上，有的高校制定了專門的預算績效管理制度對預算的全過程管理進行了規(guī)范，有的高校通過預算管理辦法、專項資金管理辦法等文件體現(xiàn)了預算績效管理的要求，有的高校則是在具體的績效管理工作中通過不同的資金使用規(guī)定及工作流程進行了規(guī)范。

2.預算組織管理情況

學校預算管理情況包括了預算的組織決策、立項、申請、審批、執(zhí)行、評價與監(jiān)督，是實施全面績效管理的重要保障。在項目的管理上，各高校均構建了符合自身特點的項目管理流程。一般由學校財務部門組織、指導校內(nèi)單位的預算申報工作，匯總編制學校預算建議方案。在專項資金預算管理上，學校一般還依托校內(nèi)其他職能部門，對預算方案進行收集及總結(jié)申報。對于重大資金決策及預算草案，按照高校三重一大政策的要求，均需要經(jīng)過學校校長辦公會、學校黨委會進行審批。為實施全過程、全方位的績效管理，有的高校成立了財經(jīng)工作小組或預算工作小組，有的高校根據(jù)專項資金的分類成立了不同的工作小組，對項目立項與決策進行評審與復核，對上年項目安排情況進行總結(jié)，并根據(jù)上級部門要求及當年的項目申報與執(zhí)行工作重點，加強對項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度。

3.專項資金的分配、使用、管理情況

在專項資金的分配、使用、管理上，各高校具有不同的學校特色，差異較大。有的學校對于教育類專項資金，全部實行學校統(tǒng)籌安排；有的學校則根據(jù)議事流程，實行分塊管理。

4.預算績效目標設定情況

根據(jù)財政部、教育部有關文件精神，高校在專項資金預算績效目標設定上，一級指標包含了產(chǎn)出指標、效益指標、滿意度指標；二級指標設定上，按照文件要求包含了每個一級指標下的二級指標；在三級指標上，教育部針對中央高校改善辦學條件等專項，還專門制定了績效目標模板，學校在模板基礎上，根據(jù)自身項目的特征，完善制定各專項的預算績效目標。

5.預算績效評價情況

對財政專項經(jīng)費開展績效評價，是檢驗國家重大項目落實情況、加快預算執(zhí)行進度、提高資金使用效益的重要舉措。為落實近年來一系列績效評價文件，高校均嚴格按照財政部、教育部預算績效評價工作要求，全面總結(jié)項目完成情況和資金執(zhí)行情況，對資金使用情況、組織實施情況、項目效益等方面進行了全面總結(jié)和分析。2018年開始，學校根據(jù)財政部、教育部要求還對2018年預算批復中的二級項目開展了績效監(jiān)控工作。此外，有的高校還組織對部分項目實施現(xiàn)場進行了檢查和查驗，確保項目執(zhí)行的真實性。

五、高校中央財政專項資金預算績效管理存在的問題

1.績效管理認識不足

由于目前高校對績效管理的認識程度不一，有的高校對于績效管理的認識仍然停留在應付上級檢查上。在績效管理的具體實施上，有的高校認為績效管理和評價工作是財務部門的工作，校內(nèi)各部門及項目責任人參與不足。在績效管理的相應辦法制定上，更是有待于進一步完善和規(guī)范。對績效管理的認識不足導致了績效管理水平不高，更難以實現(xiàn)全面績效管理的全過程、全方位、全鏈條的要求。

2.績效管理組織薄弱

在全面績效管理的要求下，對于專項資金的管理更加重視全過程管理。在專項資金的預算管理上，需要事前、事中、事后全面引入績效管理，事前的項目立項和決策尤為關鍵。目前雖然財政部、教育部對項目的申報、評審均有基本程序和核定機制，但是部分高校仍然存在重視經(jīng)費爭取、忽視項目管理的思想，在項目申報過程中論證不充分、項目預算不明晰的問題仍然存在，導致了項目資金的執(zhí)行滯后甚至是浪費。在項目的組織實施中，管理方式單一及管理力度弱化的現(xiàn)象也普遍存在。由于學校對專項資金的統(tǒng)籌力度不同，導致了各專項之間缺乏系統(tǒng)的統(tǒng)籌方案，對項目執(zhí)行缺乏科學化、流程化的管理手段，對項目的績效目標更是難以明確和考核，最終導致了績效管理流于形式。

3.績效指標體系設計不全面

績效評價指標體系是績效管理的基石和核心內(nèi)容。對于專項資金績效指標體系的構建，目前高校專項資金績效指標的設定不完全符合教學科研實際需求，在一定程度上存在為設置目標而設置目標的現(xiàn)象。在績效指標設定上，不僅需要考慮財務指標，也要考慮非財務指標。目前對于財務指標的設定，過分強調(diào)執(zhí)行進度，考核指標過于單一，也不科學。而對于非財務指標的設定，則更為復雜，由于各專項的特征不同及資源導向不同，非財務指標還需要根據(jù)高校的特征制定，帶有較強的主觀性和隨意性，合理性有待進一步完善。此外，對于高校的教育類專項資金，六大類項目缺乏通用評價指標，都是由高校自己細化績效指標，導致了同類項目之間指標不一致，難以進行高校間的比較和考核，績效評價的結(jié)果也難以應用。

4.績效評價周期與高校教學科研實際周期不符

目前的績效管理評價以預算年度為周期，是在一個自然年度內(nèi)完成，而教學、科研工作的開展并非以預算年度作為固定周期，其成果的體現(xiàn)具有一定程度的不可預測性。高校由于自身教學科研工作的特點，往往以學年度為工作周期，與自然年度難以匹配。雖然項目績效管理中還有中期財政績效評價，但仍然難以契合高校的教學年度特點，績效評價的周期有待延長，以符合教學科研規(guī)律。

5.評價結(jié)果的應用不足

績效評價結(jié)果如何應用一直是一個復雜、系統(tǒng)的研究課題。高校在專項經(jīng)費的考評結(jié)果上，目前多是以自評為主。即使是改善辦學條件專項這樣存在第三方考評的專項，其考評結(jié)果仍難以進行縱向和橫向比較，存在結(jié)果難以應用的問題。此外，由于目前績效評價的結(jié)果與專項經(jīng)費的分配聯(lián)系不密切，在關聯(lián)上往往只強調(diào)預算執(zhí)行進度而非項目執(zhí)行質(zhì)量，導致了學校在績效管理上也往往偏重執(zhí)行而不考慮其他非財務指標，無法對績效管理全過程及評價指標進行完善，也不利于學校自身利用評價結(jié)果。

六、進一步提高預算績效評價工作水平的對策建議

1.提升對績效管理工作的認識

高校財政專項資金的預算績效管理不僅是學校財務部門的事情，更是學校所有部門的事情。在全面績效管理背景下，學校應高度重視績效管理工作，加強對全面績效管理工作的宣傳，提升學校教職員工對績效管理的認識，樹立全過程、全方位、全鏈條的績效管理理念。同時，高校應加強制度建設，通過分類制定和細化中央財政專項資金管理辦法實施細則，依托學校內(nèi)部控制建設，對資金的決策機制、項目的立項實施過程等加以規(guī)范，形成項目的全過程監(jiān)督和完善的評價機制，形成系統(tǒng)規(guī)范的績效管理辦法，使財政專項資金預算績效管理工作能夠做到有章可循、有理可據(jù)、有據(jù)可查，以提升資金效率。

2.完善績效管理組織工作

全面績效管理的核心內(nèi)涵是全方位、全過程和全鏈條。績效管理工作主要是構建全方位預算績效管理格局，建立全過程預算績效管理鏈條，完善全覆蓋預算績效管理體系。全方位，強調(diào)的是將部門和單位預算收支全部納入績效管理。高校在實際操作中，應該以專項資金預算績效工作為主線，在校級預算中全面引入績效管理理念，綜合考慮業(yè)務活動，推動整個學校資金的預算績效工作，提升學校整體績效水平。此外，應重視績效管理與預算管理的融合，在合法合規(guī)基礎上加強學校層面對專項資金的統(tǒng)籌力度，綜合考慮資金運用，同時賦予專項資金使用單位更多的管理自主權，在預算管理中講求績效，在預算分配和執(zhí)行中發(fā)揮績效管理的作用，在項目組織中落實績效管理。全過程，要求建立績效評估機制，強調(diào)的是對項目立項和政策決策的重視。高校應進一步規(guī)范中央財政專項資金的申報工作，科學論證、嚴格申報，結(jié)合學校特點和發(fā)展規(guī)劃，明確資金投入方向和建設目標。針對申報中央財政專項，學校應建立一套規(guī)范的事前評估、論證機制，對于重大專項不僅要集體決策，還可以采用引入第三方獨立機構、聘請專家等工作方式。如對于中央高校改善基本辦學條件專項資金，可以建立校園規(guī)劃委員會，對校園發(fā)展進行科學論證規(guī)劃，有針對性有步驟地實施項目。全過程，還要求強化績效目標管理，做好績效監(jiān)控。對于高校來說，專項資金應結(jié)合學校實際情況，設定好項目目標，并且定期開展項目績效目標實現(xiàn)程度和預算執(zhí)行進度的雙監(jiān)控。在績效評價方面，應通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，對預算績效情況開展評價，例如針對學科建設情況，可以適當引入同行評議的方式，定期評估學科建設成果。對于教育教學改革情況，可以定期組織教授、學生等對于課程建設、教學開展情況進行評估。對于預算執(zhí)行不力或項目建設效果不理想的單位或項目負責人，進行預算核減或監(jiān)督問責。全鏈條，重在各部門的參與及責任落實。高校在中央財政專項資金的全過程評價工作中，要實現(xiàn)學校決策機構、財務部門、項目歸口管理部門和實施部門的全方位參與，通過建立績效評價制度、完善學校內(nèi)部控制、強化預算績效評價結(jié)果的應用等方式，落實鏈條中每個工作節(jié)點的績效責任。

3.優(yōu)化績效指標體系

績效指標體系的設計不僅涉及預算編制環(huán)節(jié)，還涉及預算執(zhí)行中的監(jiān)督及項目執(zhí)行完畢后的評價，因此必須考慮到不同使用者的需求，建立一套多層次、全方位的涵蓋高校、經(jīng)費主管部門、審計及社會公眾的指標體系。目前的中央財政專項資金績效指標體系中，主要注重考查的是社會效益和公眾滿意度，對于經(jīng)費主管部門及審計監(jiān)督考慮得較少。此外，在構建績效評價時，應當運用定性指標和定量指標相結(jié)合的方法，制定符合高校教學科研規(guī)律的指標，建立科學完整的指標評價體系。另外，在設立財政專項資金預算績效指標時，還應當考慮指標的可比性、一致性與可操作性，將高校的教學科研狀況與財務指標相結(jié)合，構建一套符合高校特征的基礎指標，便于高校間進行對比及上級主管部門了解學校項目情況，使績效評價指標成為經(jīng)費分配的重要依據(jù)。以效益指標為例，包含了經(jīng)濟效益指標、社會效益指標和生態(tài)效益指標等三個二級指標，在進行項目申報時，一般要求必須涵蓋這三個二級指標，而對于高校專項資金中來說，大多數(shù)項目并不存在經(jīng)濟效益和生態(tài)效益的問題。在產(chǎn)出指標設計上，應該針對教學科研特征，制定具有針對性的產(chǎn)出指標，如發(fā)表核心期刊論文數(shù)、資助學生出國交流數(shù)、學科建設評議情況等，便于上級主管部門對學校之間進行縱向比較。

4.建立契合教學科研規(guī)律的績效評價周期

當前年度績效評價周期是一個預算自然年度，中期績效評價周期為三個預算自然年度。但在高校，根據(jù)教學科研規(guī)律，學校一般是以學年為工作周期進行項目建設安排。因此，在對高校績效管理進行考評時，應當尊重高校的教學科研規(guī)律，根據(jù)學校的事業(yè)發(fā)展周期與實際進行考核及管理。針對年度績效評價，應重點關注資金執(zhí)行的時效性、資金成本指標及可持續(xù)性影響；對于項目產(chǎn)出指標、社會效益指標及滿意度指標，應當積極引入項目全周期績效評價。針對不同的專項資金，以項目具體實施年度為周期進行績效評價。如改善辦學條件專項中的修繕項目，應以項目完整建設周期為績效評價周期，設備購置項目以設備安裝調(diào)試到位后為績效評價起始節(jié)點；引導專項中的學科建設和新體制機構建設，應至少以三個教學年度為周期；基本科研業(yè)務費專項以科研項目的實際年度為評價周期；中央教育教學改革專項以至少一個教學年度為評價周期，進行項目績效的評價。將年度績效及三年中期績效評價視為項目績效監(jiān)控過程，在過程中對項目建設貫徹落實放管服精神，減少微觀干預，加強過程監(jiān)管。

5.強化績效評價結(jié)果的應用

在中央財政專項資金預算績效管理上，應進一步加強績效評價結(jié)果的應用，加強過程督辦及結(jié)果導向，推動財政專項資金的全過程管理。通過提高信息化管理水平，搭建中央財政專項資金項目信息化管理平臺，實現(xiàn)財政績效管理的全過程、全鏈條監(jiān)控，通過完善和豐富項目管理手段，實現(xiàn)項目管理部門、實施部門、財務人員及項目負責人的聯(lián)動機制，將績效評價充分應用到項目實施過程中，明確績效結(jié)果的應用，將跟蹤問效落到實處，進一步提高預算績效管理工作水平。

七、結(jié)語

預算績效管理是學校管理工作的核心內(nèi)容之一，隨著全面績效管理的提出及不斷加強，預算績效管理將貫穿高校管理的全過程。雖然目前高校在中央財政專項資金預算績效管理方面已經(jīng)取得了一定的成效，但仍然存在認識不足、組織薄弱、績效指標設計不全面、周期不匹配、評價結(jié)果應用不足等問題，為了更好落實全面績效管理工作，高校應當進一步提升預算績效管理水平，促進學校自身的管理水平提升，同時促進專項經(jīng)費的高效使用，提升資金效益。

參考文獻

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作者：金田 單位：北京大學教育學院