小水電代燃料工程建設(shè)分析

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摘要：從鞏固退耕還林成果、促進(jìn)農(nóng)民增收減支、改善山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、促進(jìn)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面，對小水電代燃料工程建設(shè)在促進(jìn)山區(qū)扶貧開發(fā)中發(fā)揮的作用進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)。從科學(xué)規(guī)劃選點(diǎn)、加強(qiáng)制度建設(shè)、出臺(tái)扶持政策、完善體制機(jī)制和加強(qiáng)監(jiān)督管理等方面，對工程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)做法進(jìn)行了認(rèn)真梳理。分析了新時(shí)期通過實(shí)施小水電代燃料工程實(shí)現(xiàn)山區(qū)精準(zhǔn)扶貧的有利形勢，對“十三五”時(shí)期國家加大扶持力度、加快推進(jìn)小水電代燃料工程建設(shè)、促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面建成小康社會(huì)進(jìn)行了展望。

關(guān)鍵詞：小水電代燃料；山區(qū)精準(zhǔn)扶貧；建議

長期以來，我國大部分山區(qū)農(nóng)民靠燒柴做飯、取暖，砍掉了大量林木，造成水土流失，生態(tài)環(huán)境惡化，嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。為改善生態(tài)環(huán)境，國家相繼啟動(dòng)了退耕還林和天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)工程，但不從源頭上解決農(nóng)民生活燃料問題，退耕還林和天然林保護(hù)等重大生態(tài)建設(shè)成果就難以鞏固和維持。為此，黨中央、國務(wù)院從鞏固退耕還林成果、解決農(nóng)民生活燃料問題和脫貧致富的戰(zhàn)略高度，作出實(shí)施小水電代燃料工程的決策，通過國家資金扶持建設(shè)代燃料電站，讓電站周邊農(nóng)民用低價(jià)電做飯、取暖，替代燒柴、燒煤，保護(hù)森林植被和生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，提高農(nóng)民生活水平，促進(jìn)脫貧致富。

一、項(xiàng)目實(shí)施對促進(jìn)山區(qū)扶貧開發(fā)發(fā)揮的作用

小水電代燃料工程歷經(jīng)試點(diǎn)和擴(kuò)大試點(diǎn)，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，取得了顯著成效，受到廣大山區(qū)農(nóng)民群眾的歡迎和擁護(hù)，得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定。國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示，小水電代燃料工程是一件一舉多得的事，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益三贏，是山區(qū)解決“三農(nóng)”問題的一個(gè)有效途徑。2009年小水電代燃料工程進(jìn)入全面實(shí)施階段。通過開展小水電代燃料建設(shè)，既解決了貧困山區(qū)農(nóng)民生活燃料問題，鞏固了生態(tài)建設(shè)成果，又改善了農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)了農(nóng)民增收和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，確實(shí)是一項(xiàng)利國惠民、一舉多得的民生工程。

1.鞏固退耕還林成果，促進(jìn)貧困

山區(qū)生態(tài)文明建設(shè)小水電代燃料工程實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民家家戶戶用上了電飯鍋、電水壺和電磁爐，替代燒柴燒煤做飯、取暖。2009年以來建設(shè)的320個(gè)項(xiàng)目，每年可減少薪柴消耗570萬m3，減少和吸收二氧化碳1600萬t，有效鞏固和保護(hù)退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)和水土流失重點(diǎn)治理區(qū)林草植被面積1120多萬畝（1畝=1/15hm2，下同），減少大量有毒有害氣體的排放，生態(tài)效益非常顯著。小水電代燃料工程改善了農(nóng)村能源結(jié)構(gòu)，從源頭上控制了砍樹燒柴這一消耗森林資源、破壞生態(tài)環(huán)境的行為，項(xiàng)目區(qū)形成“以林蓄水，以水發(fā)電，以電護(hù)林”的良性發(fā)展機(jī)制，保護(hù)生態(tài)建設(shè)成果的效果明顯，項(xiàng)目區(qū)山更青、水更綠、天更藍(lán)、草更翠了。

2.促進(jìn)增收減支，加快農(nóng)民脫貧致富步伐

過去貧困山區(qū)農(nóng)民為了砍柴翻山越嶺，斧砍肩扛，勞動(dòng)強(qiáng)度很大。許多農(nóng)戶家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力一直被砍樹燒柴束縛，不能外出打工或從事其他勞動(dòng)掙錢致富，阻礙了脫貧致富步伐。據(jù)項(xiàng)目區(qū)統(tǒng)計(jì)，平均每戶一年砍柴和運(yùn)煤花費(fèi)工日近50個(gè)。如今，從砍柴燒火做飯中解放出來的農(nóng)民，通過外出務(wù)工，開展手工編織，搞特種養(yǎng)殖，從事農(nóng)副產(chǎn)品加工和開展特色旅游等，平均每戶每年可增加收入5000多元。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民通過資源入股、征地補(bǔ)償、參與工程建設(shè)和運(yùn)行管理等途徑，每年穩(wěn)定增收10多億元。小水電代燃料工程實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶用電平均可降低0.2元/kWh，按戶均年代燃料用電量1500kWh計(jì)算，每戶年均可減少電費(fèi)支出300元，有效減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

3.改善山區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)

各地在項(xiàng)目實(shí)施過程中與新農(nóng)村建設(shè)、扶貧開發(fā)等有機(jī)結(jié)合起來，統(tǒng)籌規(guī)劃，整合資金，發(fā)動(dòng)農(nóng)民投工投勞，在政府的扶持和指導(dǎo)下，自己動(dòng)手改廚、改廁、改圈，通電、通水、通路，改善生產(chǎn)生活條件，使農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)村面貌發(fā)生了巨大變化。吉林省長白朝鮮族自治縣結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)，舉全縣之力，集中推進(jìn)項(xiàng)目區(qū)配套建設(shè)，投入資金1500多萬元對項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行了改路、改房、改電、改廚、改廁、環(huán)境整治等配套工程建設(shè)，老百姓居住條件、生活環(huán)境得到極大改觀，村民主動(dòng)添置了電飯鍋、電炒鍋、電磁爐等現(xiàn)代化炊具，傳統(tǒng)的火炕也由電熱板替代了。項(xiàng)目區(qū)果園村成為省內(nèi)知名的新農(nóng)村建設(shè)小康示范村和全省小水電代燃料示范村，長白縣也在全國率先建成小水電代燃料生態(tài)示范縣。

4.有效拉動(dòng)內(nèi)需，促進(jìn)貧困山區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展

小水電代燃料工程建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈長，既可增加建材、機(jī)電設(shè)備需求，又可增加就業(yè)機(jī)會(huì)和農(nóng)民收入，促進(jìn)家電下鄉(xiāng)，繁榮農(nóng)村市場?！?009—2015年全國小水電代燃料工程規(guī)劃》實(shí)施7年來，累計(jì)安排中央補(bǔ)助投資35億元，拉動(dòng)小水電代燃料項(xiàng)目完成總投資90億元，相當(dāng)于中央投資1元錢，拉動(dòng)社會(huì)投資1.6元錢。小水電代燃料工程實(shí)施后，項(xiàng)目區(qū)電價(jià)降低了，山區(qū)農(nóng)民也敢用電了，各種現(xiàn)代家用電器也用起來了。通過小水電代燃料工程建設(shè)，新增農(nóng)村水電裝機(jī)容量90萬kW，每年可實(shí)現(xiàn)發(fā)售電總收入8億元，上繳稅金1.2億元，為地方財(cái)政提供了穩(wěn)定來源，為貧困地區(qū)發(fā)展注入了活力。同時(shí)在項(xiàng)目實(shí)施過程中，積極引導(dǎo)項(xiàng)目業(yè)主優(yōu)先培訓(xùn)使用農(nóng)民工參與工程建設(shè)和運(yùn)行管理，解決了部分貧困山區(qū)農(nóng)民工就業(yè)問題。

二、主要經(jīng)驗(yàn)和做法

1.科學(xué)規(guī)劃，精心選點(diǎn)，在精準(zhǔn)上下功夫

全國24個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)編制了《2009—2015年小水電代燃料工程規(guī)劃》，水利部對各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）上報(bào)的規(guī)劃進(jìn)行了認(rèn)真審核，按照重點(diǎn)向中西部地區(qū)的退耕還林區(qū)、天然林保護(hù)區(qū)內(nèi)水能資源豐富、生態(tài)脆弱、農(nóng)民代燃料需求迫切的貧困地區(qū)傾斜的原則，著力在精準(zhǔn)上下功夫，嚴(yán)格篩選水能資源開發(fā)條件好，覆蓋貧困人口相對集中，項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民受益較大的項(xiàng)目，編制形成《2009—2015年全國小水電代燃料工程規(guī)劃》。實(shí)施項(xiàng)目嚴(yán)格按照國家基本建設(shè)程序，認(rèn)真扎實(shí)做好各項(xiàng)前期工作。

2.加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)管理

2009年，國家發(fā)展改革委和水利部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)小水電代燃料建設(shè)與管理的通知》，明確了小水電代燃料項(xiàng)目前期工作、工程建設(shè)管理、體制機(jī)制、資金籌措、項(xiàng)目監(jiān)督檢查和驗(yàn)收等方面的要求。水利部出臺(tái)了《小水電代燃料項(xiàng)目技術(shù)進(jìn)步和標(biāo)準(zhǔn)化管理指導(dǎo)意見》，明確了項(xiàng)目技術(shù)進(jìn)步和標(biāo)準(zhǔn)化管理具體要求。2012年，國家發(fā)展改革委和水利部又聯(lián)合出臺(tái)了《小水電代燃料項(xiàng)目管理辦法》，進(jìn)一步系統(tǒng)規(guī)范了項(xiàng)目管理。陸續(xù)了《小水電代燃料標(biāo)準(zhǔn)》《小水電代燃料項(xiàng)目驗(yàn)收規(guī)程》《小水電代燃料生態(tài)效益計(jì)算導(dǎo)則》等一系列技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。2014年，水利部又出臺(tái)了《小水電代燃料建設(shè)項(xiàng)目績效評價(jià)暫行辦法》，強(qiáng)化了項(xiàng)目資金使用和績效考核。各地也因地制宜出臺(tái)了相應(yīng)實(shí)施細(xì)則或管理辦法，把中央的要求進(jìn)一步落到了實(shí)處。

3.出臺(tái)扶持政策，確保項(xiàng)目順利實(shí)施

國家發(fā)展改革委和水利部明確了小水電代燃料建設(shè)的中央補(bǔ)助比例，對中西部地區(qū)給予重點(diǎn)支持。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行出臺(tái)《關(guān)于做好小水電代燃料等農(nóng)村水電建設(shè)貸款管理的意見》，要求各地分支行對納入國家投資計(jì)劃的小水電代燃料項(xiàng)目給予信貸支持，并實(shí)行優(yōu)惠政策。財(cái)政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于簡并增值稅征收率政策的通知》，將小水電增值稅征收率統(tǒng)一下調(diào)為3%。云南、江西、湖北、河南、廣西、吉林等?。ㄗ灾螀^(qū)）先后出臺(tái)代燃料政策，明確項(xiàng)目省級配套資金補(bǔ)助比例，對各級財(cái)政補(bǔ)助資金形成的國有資產(chǎn)及其收益的使用范圍和管理作出明確規(guī)定，建立了代燃料電站上網(wǎng)電價(jià)激勵(lì)機(jī)制等。重慶還專門出臺(tái)了土地、稅收、過網(wǎng)等一系列優(yōu)惠政策。一些省份還把小水電代燃料作為全省水利建設(shè)目標(biāo)考核的重要內(nèi)容，建立激勵(lì)補(bǔ)助政策。一些縣也出臺(tái)文件積極支持小水電代燃料項(xiàng)目建設(shè)。

4.完善體制機(jī)制，確保工程長期發(fā)揮效益

各地在小水電代燃料實(shí)施過程中因地制宜探索完善了“國家所有、企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營、農(nóng)民低價(jià)使用”的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)三權(quán)分設(shè)的管理體制和“政府主導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、農(nóng)民參與、協(xié)會(huì)監(jiān)督”的運(yùn)行機(jī)制。一是國家出資部分形成的資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家，地方政府明確出資人代表，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)監(jiān)管和代燃料公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營。代燃料電站按政企分開的原則，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營，保本微利運(yùn)行。項(xiàng)目法人具體負(fù)責(zé)電站的經(jīng)營管理，依法行使自主經(jīng)營權(quán)。三是項(xiàng)目區(qū)農(nóng)戶享有低價(jià)的代燃料電使用權(quán)，同時(shí)承擔(dān)保護(hù)森林植被、不再砍伐森林的責(zé)任和義務(wù)。項(xiàng)目區(qū)與代燃料農(nóng)戶簽訂了協(xié)議，規(guī)定代燃料農(nóng)戶的權(quán)利和義務(wù)。通過完善的管理體制和運(yùn)行機(jī)制有效保證了代燃料電站的公益性質(zhì)不變，確保代燃料項(xiàng)目長期發(fā)揮效益。

5.加強(qiáng)監(jiān)督管理，確保農(nóng)民得到實(shí)惠

為確保小水電代燃料項(xiàng)目順利實(shí)施，水利部每年都組織開展項(xiàng)目監(jiān)督檢查，建立了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度季報(bào)制度，實(shí)時(shí)掌握項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展，分類提出整改建議，加快推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)。為提高財(cái)政資金使用效益，還專門制定了項(xiàng)目績效評價(jià)辦法，定期開展項(xiàng)目績效評價(jià)。為科學(xué)評估規(guī)劃執(zhí)行情況和項(xiàng)目實(shí)施效果，還先后組織開展了規(guī)劃中期評估和項(xiàng)目后評價(jià)工作。在國家有關(guān)部門對項(xiàng)目的實(shí)施依法開展監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目區(qū)還建立了以代燃料用戶代表為主體，項(xiàng)目業(yè)主、鄉(xiāng)村和有關(guān)部門代表參加的小水電代燃料用戶協(xié)會(huì)，對代燃料項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營和代燃料電量、電價(jià)以及森林植被保護(hù)等進(jìn)行監(jiān)督，維護(hù)代燃料用戶的正當(dāng)權(quán)益。項(xiàng)目法人還向代燃料農(nóng)戶發(fā)放用戶證書，對部分特困戶和五保戶免費(fèi)發(fā)放電炊具，在項(xiàng)目區(qū)定期張榜公布代燃料電價(jià)和代燃料用戶的用電量，接受群眾監(jiān)督。

三、結(jié)語

黨中央、國務(wù)院高度重視扶貧工作，黨的十八大以來，對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧提出了明確要求，要求因地制宜，扎實(shí)推進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”，多渠道增加農(nóng)民收入，努力使貧困地區(qū)農(nóng)民走上脫貧致富道路。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》也提出要繼續(xù)推進(jìn)小水電代燃料工程建設(shè)。目前我國農(nóng)村水能資源開發(fā)率僅為57%，未開發(fā)資源主要集中在貧困山區(qū)的832個(gè)貧困縣，這些縣區(qū)位優(yōu)勢明顯，主要分布在退耕還林區(qū)和天然林保護(hù)區(qū)，與主要靠燒柴、燒煤做飯、取暖的農(nóng)民區(qū)位分布基本一致。同時(shí)十多年小水電代燃料建設(shè)實(shí)踐，為進(jìn)一步實(shí)施小水電代燃料工程建設(shè)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，建立了保障工程健康發(fā)展和良性運(yùn)行的管理體制和長效機(jī)制，完善了各項(xiàng)管理辦法和措施。廣大山區(qū)群眾對小水電代燃料熱切期盼，希望能早日實(shí)施小水電代燃料工程，保護(hù)好家鄉(xiāng)的綠水青山，過上現(xiàn)代、文明、健康的新生活。相信在國家的大力扶持下，“十三五”時(shí)期小水電代燃料工程建設(shè)將不斷擴(kuò)大實(shí)施規(guī)模和范圍，一定會(huì)為加快貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)作出新的更大貢獻(xiàn)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]水利部農(nóng)村水電及電氣化發(fā)展局.中國小水電60年[M].北京：中國水利水電出版社，2009.

作者：邢援越 鄒體峰 單位：水利部農(nóng)村水電與電氣化發(fā)展局