談海洋工程環(huán)保設(shè)施檢查管理制度改革

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摘要：海洋主管部門在海洋工程項目施工階段尤其是投入試運行前，通過“三同時”檢查審批監(jiān)督企業(yè)的“三同時”制度執(zhí)行情況。目前，海洋工程“三同時”檢查審批制度的執(zhí)行在海洋行政主管部門管理以及企業(yè)生產(chǎn)運營都存在一定的問題，需與當(dāng)前管理實際相結(jié)合進一步完善管理程序。本文根據(jù)中央“簡政放權(quán)”精神，分析了“三同時”檢查審批制度存在的問題，結(jié)合現(xiàn)行環(huán)保設(shè)施竣工驗收制度、排污許可等制度提出海洋工程“三同時”檢查審批制度完善建議。旨在集中有限的管理資源用于關(guān)鍵管理環(huán)節(jié)，加強運營期的監(jiān)督，提升政府監(jiān)管效力，確保企業(yè)“三同時”制度的有效執(zhí)行。

1我國海洋工程“三同時”制度概況

1.1“三同時”制度的由來

“三同時”制度是指一切新建、改建和擴建的基本建設(shè)項目（包括小型建設(shè)項目）、技術(shù)改造項目、自然開發(fā)項目，以及可能對環(huán)境造成損害的其他工程項目，其中防治污染和其他公害的設(shè)施和其他環(huán)境保護設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)。一般簡稱之為“三同時”制度。

1.2相關(guān)法律法規(guī)

“三同時”制度建立以來，完善了我國在環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、疾病預(yù)防等方面的立法規(guī)定，我國環(huán)保、安全、職業(yè)病等各個領(lǐng)域的法律法規(guī)對建設(shè)項目“三同時”制度都進行了規(guī)定，這也體現(xiàn)了我國各領(lǐng)域以及各個層面在立法和監(jiān)管方面對“三同時”工作的重視程度。相關(guān)法規(guī)包括《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國大氣污染防治法實施細則》、《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟促進法》、《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國職業(yè)病防治法》等多部法律。在海洋工程相關(guān)政策性文件方面，國家、地方政府以及主管部門也陸續(xù)頒布了《海洋工程環(huán)境保護設(shè)施管理辦法》、《海洋油氣開發(fā)工程環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收管理辦法》、《進一步加強海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護工作意見》、《遼寧省海洋環(huán)境保護辦法》等關(guān)于“三同時”的相關(guān)文件，對海洋工程建設(shè)“三同時”制度的保障逐步到位，使其在具體實施階段有法可依。

2海洋工程“三同時”制度執(zhí)行情況

2.1海洋工程建設(shè)單位“三同時”執(zhí)行情況

在海洋工程建設(shè)項目設(shè)計、施工及生產(chǎn)運行階段，建設(shè)企業(yè)依法嚴(yán)格執(zhí)行“三同時”制度，且執(zhí)行情況良好。近年來海洋工程尤其是油氣開發(fā)項目執(zhí)行“三同時”制度情況良好，相關(guān)企業(yè)已將“三同時”制度納入項目籌備、建設(shè)、運營相關(guān)管理體系之中，以確保制度的有效執(zhí)行。近年來在國家海洋局的“三同時”檢查中基本沒有不通過的情況。

2.2海洋主管部門“三同時”監(jiān)督管理情況

在環(huán)評報告書審批階段，國家海洋局出臺了《海洋工程建設(shè)項目環(huán)境影響報告書核準(zhǔn)事項服務(wù)指南》，對項目環(huán)評報告書以及“三同時”制度執(zhí)行情況進行審查及監(jiān)督管理。在項目完成階段，根據(jù)國家海洋局《海洋油氣開發(fā)工程環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收管理辦法》第五條的相關(guān)要求：海洋油氣開發(fā)工程的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在投入（試）運行之日30個工作日前，向國家海洋局提出環(huán)境保護設(shè)施“三同時”檢查申請，填寫《海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時”檢查申請》和《海洋油氣開發(fā)工程環(huán)保設(shè)施“三同時”落實情況報告表》，并同時抄報所在海區(qū)分局。為規(guī)范建設(shè)項目施工階段的“三同時”監(jiān)督管理，國家海洋局專門出臺了《海洋工程建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施“三同時”檢查批準(zhǔn)審批事項服務(wù)指南》，對建設(shè)項目“三同時”制度執(zhí)行情況進行審查及監(jiān)督管理。

3海洋工程“三同時”檢查制度改革分析

3.1存在的問題分析

海洋工程經(jīng)過幾十年的發(fā)展，相關(guān)環(huán)保配套設(shè)施和污染物治理技術(shù)已趨于成熟；同時企業(yè)也結(jié)合自身實際，嚴(yán)格按照國家法律法規(guī)建立了“三同時”自查制度。對于規(guī)范管理的企業(yè)“三同時”檢查制度是一個沒有監(jiān)管意義的流程，影響著企業(yè)項目建設(shè)運營效率，給企業(yè)帶來了大量的時間、人力、物力、財力等不必要的支出。近些年，與海洋資源開發(fā)與利用相關(guān)的建設(shè)項目呈現(xiàn)幾何式增長，國家對海洋環(huán)境監(jiān)管要求日益深入，但政府主管部門海上執(zhí)法監(jiān)管隊伍卻沒有伴隨監(jiān)管任務(wù)的激增而擴編增長，海洋行政主管部門現(xiàn)有環(huán)保隊伍難以支撐不斷增長的環(huán)保管理工作壓力。這種增長速度上的不對等給海洋行政主管部門提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。因此，根據(jù)目前發(fā)展形勢，重新梳理管理程序，分析評估下放一定的監(jiān)管職能，科學(xué)全面優(yōu)化管理程序勢在必行。從海洋行政主管部門的角度分析，“三同時”檢查審批在一定程度上分散了海洋行政主管部門的監(jiān)管精力，偏移了管理重點，給企業(yè)運營及政府監(jiān)管帶來的問題也愈發(fā)顯著。“三同時”檢查制度與國家簡政放權(quán)和加強過程監(jiān)管的政策導(dǎo)向相背離，亟須調(diào)整完善，使有限的管理資源集中于關(guān)鍵環(huán)節(jié)，提升管理實效，以滿足當(dāng)前政府管理與企業(yè)生產(chǎn)效率的雙向需求。

3.2取消“三同時”檢查保障性分析

目前“三同時”檢查審批工作已成為海洋主管部門及企業(yè)的一項負擔(dān)。對于海洋主管部門來講，取消“三同時”檢查審批，既可減少不必要的人力物力投入，也可體現(xiàn)深入貫徹中央簡政放權(quán)精神，減少重復(fù)審批事項，提升監(jiān)管效率。取消“三同時”檢查，將更多的自主權(quán)交給企業(yè)，由企業(yè)按照市場規(guī)則來選擇相關(guān)的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)機構(gòu)或者聘請相關(guān)領(lǐng)域的技術(shù)人才進行自我檢查，將給制度執(zhí)行帶來三方面改善：一、企業(yè)污染防治責(zé)任自擔(dān)，政府不再對其污染防治設(shè)施檢查審批，可進一步明確企業(yè)主體責(zé)任，提升企業(yè)自律守法的責(zé)任意識；二、企業(yè)自主聘請專業(yè)人員為其制訂完善的監(jiān)管程序，科學(xué)高效提升管理措施的同時，還能促進相關(guān)咨詢服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)發(fā)展，培育和提升海洋環(huán)境咨詢服務(wù)技術(shù)水平；三、可以優(yōu)化監(jiān)管流程，將有限的政府監(jiān)管資源用于企業(yè)生產(chǎn)運營監(jiān)管，既符合國家的環(huán)保管理發(fā)展的思路，又能提高政府監(jiān)管實效。

3.3海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時”制度改革方向

取消海洋工程“三同時”檢查行政審批并不意味著取消“三同時”管理制度，也不代表海洋行政主管部門放松對涉海企業(yè)建設(shè)項目的環(huán)保管理要求。其真正目的在于加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新工作思路，加強事中事后監(jiān)管，為落實企業(yè)主體責(zé)任制、服務(wù)企業(yè)、提高監(jiān)管效率提供強有力的政策支撐。

4結(jié)論與建議

4.1結(jié)論

隨著海洋行政主管部門相關(guān)管理體制的日益成熟完善以及涉海企業(yè)環(huán)保技術(shù)和管理水平的提升，“三同時”檢查審批工作日漸成為制約各方面發(fā)展的一項重要因素。每年“三同時”檢查工作都給海洋行政主管部門以及相關(guān)企業(yè)帶來了較為沉重的負擔(dān)。在國家大力倡導(dǎo)“簡政放權(quán)”、“轉(zhuǎn)變政府職能”以及“落實企業(yè)主體責(zé)任”的改革浪潮下，“三同時”檢查審批已經(jīng)跟不上環(huán)保行業(yè)發(fā)展的步伐。對于海洋主管部門來講，取消“三同時”檢查審批，同樣還有竣工驗收檢查來為“三同時”制度助力，因此海洋行政主管部門在嚴(yán)把末端監(jiān)理的基礎(chǔ)上，取消“三同時”檢查是完全可行的。取消海洋工程環(huán)保設(shè)施“三同時”檢查審批是可行的也是必要的，海洋主管部門及海洋工程建設(shè)單位現(xiàn)有管理技術(shù)及制度體系保障系統(tǒng)均可以保證國家“三同時”制度的有效執(zhí)行。

4.2建議

國家海洋主管部門在修訂相關(guān)管理程序，取消“三同時”檢查審批的同時，還要做好以下政策配套：一、根據(jù)國務(wù)院深化行政審批制度改革的總體部署，堅持“放、管、服”相結(jié)合，配合有關(guān)部門抓緊修訂《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》、《海洋油氣開發(fā)工程環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收管理辦法》等法律法規(guī)和部門規(guī)章，研究相關(guān)配套制度和政策，強化事中事后監(jiān)管。二、梳理現(xiàn)有海洋環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，制訂標(biāo)準(zhǔn)頂層設(shè)計與發(fā)展規(guī)劃，加快標(biāo)準(zhǔn)的整合精減和“立、改、廢”工作。以海洋油氣工程作為試點，集中精力制修訂相關(guān)強制性標(biāo)準(zhǔn)，力爭盡快建立起完善的監(jiān)督檢查標(biāo)準(zhǔn)“底線”。各地要結(jié)合實際，發(fā)揮優(yōu)勢，積極做好地方性法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。取消行政審批事項，并不是取消“三同時”管理制度，企業(yè)還是要必須履行施工設(shè)計、環(huán)境影響評價、竣工驗收等法定義務(wù)，把住污染防治的源頭控制關(guān)。因此，海洋行政主管部門要轉(zhuǎn)變管理思路，集中精力加強企業(yè)生產(chǎn)運營事中事后監(jiān)管，采用明察暗訪、嚴(yán)格執(zhí)法、誠信體系建設(shè)等非審批手段，促進企業(yè)“三同時”制度科學(xué)高效的執(zhí)行。

作者:藺鵬飛 單位:中國海洋石油總公司