財(cái)政分權(quán)體制下公共文化服務(wù)問題

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摘要：公共文化服務(wù)是政府利用公共財(cái)政為公民提供的公共物品，對公共文化服務(wù)狀況的考察必須放在現(xiàn)有財(cái)政體制下進(jìn)行。理論上財(cái)政分權(quán)能夠促進(jìn)公共服務(wù)供給效率提高，但實(shí)際上財(cái)政分權(quán)并沒有達(dá)到提高效率的目標(biāo)，反而導(dǎo)致供給不足和非均等化。合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，優(yōu)化公共財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，著力提高財(cái)政資金使用效率，通過財(cái)稅政策措施引導(dǎo)社會力量投入公共文化服務(wù)體系建設(shè)，對于促進(jìn)公共文化事業(yè)發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：財(cái)政分權(quán)；公共文化服務(wù)；效率；均等化

公共文化服務(wù)是現(xiàn)代政府為保障公民文化權(quán)益和滿足公民文化需求，而向全社會無差別提供的公共文化產(chǎn)品和文化服務(wù)。公共文化服務(wù)不僅具有非排他性和非競爭性的公共物品特征，還因其自身特征而具有很強(qiáng)的正外部性。這也決定了公共文化服務(wù)的提供必須立足于公共財(cái)政的基礎(chǔ)之上，而公共財(cái)政體制本身的因素將深刻影響到公共文化服務(wù)的提供狀況。本文力圖考察財(cái)政分權(quán)體制下我國公共文化服務(wù)發(fā)展的狀況，分析財(cái)政分權(quán)體制對我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的制約因素，并就如何完善財(cái)政分權(quán)制以更好地促進(jìn)公共文化服務(wù)體系的建設(shè)提出建議。

一、財(cái)政分權(quán)體制下我國現(xiàn)階段的公共文化服務(wù)發(fā)展?fàn)顩r

我國從上個(gè)世紀(jì)80年代開始依次施行的財(cái)政包干制和分稅制雖然在制度和具體規(guī)則上有很大不同，但這些財(cái)政措施也都基本滿足財(cái)政分權(quán)理論關(guān)于財(cái)政權(quán)力轉(zhuǎn)移和財(cái)政職責(zé)分工的要求的，因此把中國當(dāng)代的財(cái)政體制稱為分權(quán)化的財(cái)政體制也是妥當(dāng)?shù)?。而在這期間我國的公共文化事業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段的明顯變化，第一階段是從1980年到1992年，在此階段主要以“市場化”理念為指導(dǎo)來重整公共文化事業(yè)；從1993年到2002年以“產(chǎn)業(yè)化”為導(dǎo)向的公共文化事業(yè)改革是第二階段；而真正意義上的公共文化服務(wù)建設(shè)從2002年之后才開始，即從2005年中共十六屆五中全會首次明確提出建設(shè)比較完備的公共文化服務(wù)體系的重大決策演進(jìn)到2013年十八屆三中全會構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的戰(zhàn)略任務(wù)的通過。在政府對構(gòu)建公共文化服務(wù)體系政策的層層加碼中，我國公共文化服務(wù)體系的建設(shè)已經(jīng)取得了不小的成就，但由于公共文化服務(wù)的提供必須立足于公共財(cái)政基礎(chǔ)之上，而財(cái)政分權(quán)體制本身的因素嚴(yán)重影響到公共文化服務(wù)的提供狀況，制約著公共文化服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。接下來就重點(diǎn)分析財(cái)政分權(quán)體制制約我國現(xiàn)階段公共文化服務(wù)進(jìn)一步發(fā)展的因素。

二、財(cái)政分權(quán)體制下我國公共文化服務(wù)發(fā)展面臨的困境

（一）公共文化服務(wù)財(cái)政投入的總量不足

財(cái)政投入是構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的源泉，我國公共文化服務(wù)發(fā)展遇到的最大問題就是財(cái)政投入不足，財(cái)政投入不足主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是從縱向（圖1）上看文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政支出比重偏低，近10年來一直未突破0．4％的水平，而2013年文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)占全國財(cái)政支出比重只占0．38％，和當(dāng)前國際上中等發(fā)達(dá)國家的文化支出占財(cái)政總支出的1％相比，我國還處在較低水平；二是從橫向（表1）上看，自“十一五”以來，財(cái)政總支出已有“十五”時(shí)期的16．4％增長至21．4％，但文化事業(yè)費(fèi)支出由“十五”期間的16．2％增長至19．3％，顯然財(cái)政總支出的增長速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同時(shí)期的文化事業(yè)費(fèi)的增長速度，且文化事業(yè)與教育、衛(wèi)生和科技事業(yè)之間的差距也在逐年加大，這和我國財(cái)政支出漲幅較大的背景并不匹配。

（二）公共文化服務(wù)財(cái)政投入資金使用結(jié)構(gòu)不合理

公共文化服務(wù)財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)不合理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在財(cái)政投入資金的具體運(yùn)用上，行政管理費(fèi)用和相關(guān)工作人員的工資等維持性開支占去了相當(dāng)一部分資金，特別是在中西部地區(qū)地方政府財(cái)政資金捉襟見肘的情況下財(cái)政已經(jīng)淪為“吃飯財(cái)政”，公共文化服務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)都有可能被挪用的狀況下，地方政府很難為公共文化服務(wù)留出專門的發(fā)展經(jīng)費(fèi)來開展文化娛樂活動服務(wù)群眾，也因此導(dǎo)致財(cái)政資金整體使用效率低下；二是在支出項(xiàng)目選擇上，地方政府更熱衷于把資金投向可見的場館建設(shè)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)財(cái)政資金較為充裕的地方政府都在耗巨資比賽建設(shè)一些標(biāo)志性的文化場館，諸如歌劇院、體育館等，這種忽視公眾基本文化需求，而以政績?yōu)閷?dǎo)向的財(cái)政資金使用方式，使得群眾真正迫切需要的公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給效率低下。

（三）公共文化服務(wù)體系財(cái)政投入的非均等化困境

從表2中我們不難看出公共文化投入費(fèi)用呈現(xiàn)出嚴(yán)重的區(qū)域性失衡狀況，如東部地區(qū)的文化費(fèi)用投入總數(shù)始終偏高于中部和西部地區(qū)，再從三個(gè)地區(qū)的增幅程度來看，東部地區(qū)自1995年到2013年文化費(fèi)用投入增長了217．98億元，而中、西部地區(qū)分別只增長了110．47億元和143．86億元。而且中部地區(qū)文化費(fèi)用占全國比例自2010年起低于東、西部地區(qū)，表明中部地區(qū)的文化建設(shè)投入處于塌陷的畸形狀況。再從城鄉(xiāng)文化投入占全國文化投入比例來看，2013年縣以上文化投入比2012年提升了0．8％，縣及縣以下則降低了0．8％，這顯示城鄉(xiāng)之間的文化費(fèi)用投入呈逐年縮小的趨勢，但我們也不能忽視近兩年來城市地區(qū)的文化費(fèi)用投入處于增長態(tài)勢而鄉(xiāng)村地區(qū)卻呈現(xiàn)出倒退態(tài)勢，這對于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)文化服務(wù)的均等化也是一大挑戰(zhàn)。

三、促進(jìn)我國公共文化服務(wù)發(fā)展的若干建議

從1994年分稅制改革以后，地方政府財(cái)政收入就和地方經(jīng)濟(jì)總量的增長掛鉤，經(jīng)濟(jì)增長越快，經(jīng)濟(jì)規(guī)模越大，地方財(cái)政收入所獲得的份額也就越多。而財(cái)政分權(quán)體制也賦予地方政府在財(cái)政支出上的更大自主權(quán)。為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長，地方政府就會更樂意提供能促進(jìn)和繁榮地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品和服務(wù)，所以中國地方政府財(cái)政支出更傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園的開發(fā)。而公共文化服務(wù)對地方經(jīng)濟(jì)或者地方財(cái)政貢獻(xiàn)是不明顯的，在經(jīng)濟(jì)利益刺激和驅(qū)使下，地方政府更注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視公共文化服務(wù)的供給也是理性且符合當(dāng)前的政治邏輯的。地方政府的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的競爭必然形成地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡進(jìn)而也造成不同地方政府財(cái)政收入的差距，這又為區(qū)域間公共文化服務(wù)的非均等化奠定了基礎(chǔ)。因此，在財(cái)政分權(quán)而政治不分權(quán)的情況下，只能通過完善財(cái)政分權(quán)的相關(guān)配套制度和細(xì)節(jié)來改變公共文化服務(wù)的供給狀況。

（一）加大財(cái)政投入力度，制定文化財(cái)政投入增長率和占財(cái)政總支出比重的量化指標(biāo)

近年來我國經(jīng)濟(jì)的高速增長使得政府的財(cái)政收入大幅增加，這也為政府向社會提供公共服務(wù)奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)，然而由于國家對公共文化服務(wù)的財(cái)政投入一直缺乏高層次的法律規(guī)范制定的硬性量化指標(biāo)，導(dǎo)致公共文化服務(wù)的財(cái)政投入存在嚴(yán)重的資金不足的問題。中央政府對文化的財(cái)政投入每年只是象征性地增加投入總額增長，實(shí)際上近年來文化投入占財(cái)政總支出比重一直都是在較低的水平徘徊。所以在十八大提出構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的歷史時(shí)刻，基于我國文化投入的歷史欠賬較多的現(xiàn)實(shí)和居民不斷增長的文化需求需要滿足的情況，高層政府應(yīng)該主動以權(quán)威的法律形式制定出地方政府有關(guān)公共文化服務(wù)方面的財(cái)政預(yù)算。唯有劃定中央和省級財(cái)政每年對文化建設(shè)的投入增幅不低于同級財(cái)政經(jīng)常性收入增幅的最低底線，我國公共文化服務(wù)的財(cái)政投入才有可能在較短時(shí)間內(nèi)達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家占財(cái)政總支出比重1％的指標(biāo)。

（二）健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)公共文化服

務(wù)財(cái)政投入的均等化針對地區(qū)間財(cái)力差異對地方政府提供公共服務(wù)產(chǎn)生的影響，政府做出了制度上的應(yīng)對措施即建立中央政府的轉(zhuǎn)移支付制度。但是目前的轉(zhuǎn)移支付制度存在較多問題，如“一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模不夠，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配不合理，總體設(shè)計(jì)形式過多，結(jié)構(gòu)缺乏層次性”［3］26。因此，要完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，必須在加大中央轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)注重對轉(zhuǎn)移支付資金的管理和監(jiān)督，并將監(jiān)管納入到法制化軌道。不僅要把公共文化服務(wù)體系建設(shè)資金的項(xiàng)目選擇、資金投入和運(yùn)行都納入監(jiān)管范圍以確保專項(xiàng)資金使用的規(guī)范、透明，還要積極向社會公開資金的預(yù)算、使用情況，在項(xiàng)目實(shí)施前實(shí)行聽證制度并且積極落實(shí)項(xiàng)目驗(yàn)收制度，真正使得財(cái)政資金的使用能更好地滿足群眾的文化需求。同時(shí)還應(yīng)擴(kuò)大劃入一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的財(cái)政資金范圍，減少需要地方提供配套資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，大力提高平衡財(cái)力的一般轉(zhuǎn)移支付的比重，縮小不同地區(qū)間財(cái)力上的差異，進(jìn)而縮小不同地區(qū)在公共文化服務(wù)提供能力上的差距。除了完善中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付體制，還應(yīng)該積極發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付制度，作為對前者的有效補(bǔ)充，也就是將目前東部發(fā)達(dá)省市對中、西部省份的財(cái)政對口支援規(guī)范化、制度化，形成橫向轉(zhuǎn)移支付體制，從而有效促進(jìn)東、中、西部地區(qū)間財(cái)政力量的均等化。

（三）優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提升公共文化服務(wù)和產(chǎn)品的供給水平

在財(cái)政投入總量已定的情況下，優(yōu)化政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)也可以有效提升公共文化服務(wù)的供給水平。中央政府要按照財(cái)力與事權(quán)對稱的原則，統(tǒng)籌公共文化服務(wù)的城鄉(xiāng)發(fā)展和區(qū)域發(fā)展均衡，把資金投入重點(diǎn)放在農(nóng)村和中、西部地區(qū)，加大財(cái)政投入向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公共文化傾斜力度，要保證落后地區(qū)的資金投入能真正用到提供公共文化服務(wù)上來，嚴(yán)格限制管理和工資費(fèi)用等維持性開支對資金的占用，加快建設(shè)貧困地區(qū)的公共文化服務(wù)設(shè)施和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)，提高公共文化產(chǎn)品與服務(wù)供給能力，同時(shí)還要注意公共文化服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)鼐用竦膶?shí)際文化需求相適應(yīng)，因此在項(xiàng)目選擇上，要堅(jiān)持群眾需求導(dǎo)向的公共文化服務(wù)模式，以多數(shù)群眾需求作為項(xiàng)目優(yōu)先選擇的標(biāo)準(zhǔn)。這就要求在對地方政府的政績考核中必須把提供公共文化服務(wù)的狀況作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，不僅要考核公共文化服務(wù)提供的總量，還要注重對服務(wù)提供質(zhì)量和效率的考察，以此激勵地方政府有動力和有效率地提供公共文化服務(wù)，達(dá)到提升公共文化服務(wù)水平的目的。

參考文獻(xiàn)：

［1］　文化部財(cái)務(wù)司．中華人民共和國文化部2013年文化發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB／OL］．（2014－05－15）［2015－08－12］．

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［3］　方堃，姜慶志．基本公共文化服務(wù)均等化趨勢下財(cái)政投入機(jī)制研究［J］．武陵學(xué)刊，2012（1）：22－32．

作者：趙曉芳 單位：淮北市委黨校