公民參與和公共管理的實(shí)現(xiàn)
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隨著我國民主政治的不斷發(fā)展和公民參與意識的提高，公民參與公共管理的行為越來越多，與此同時公民參與中的問題也不斷出現(xiàn)，比如公民參與的過程中出現(xiàn)參與冷漠與參與無序并存，參與渠道與方式偏少，參與制度和機(jī)制不健全，參與環(huán)境不利等諸多問題。具體來說，我國公共管理中的公民參與現(xiàn)狀主要表現(xiàn)在以下幾個方面［2］。
（一）公民參與管理的意識薄弱，熱情不高
隨著我國政治體制改革的進(jìn)一步深入，政府職能不斷轉(zhuǎn)變，公共管理職能進(jìn)一步強(qiáng)化。這就客觀上要求政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)盡可能滿足公民的需求，但現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不能滿足公民的需求，必須借助于公民的集體智慧和力量，充分調(diào)動公民參與的積極性。而現(xiàn)實(shí)情況是我國當(dāng)前的公民參與意識淡薄，參與熱情不高。相當(dāng)數(shù)量的公民都存在被動參與心態(tài)。許多人都認(rèn)為公共管理是國家的事情，國家一定能把事情處理好，與老百姓關(guān)系不大，決策權(quán)最終在領(lǐng)導(dǎo)，老百姓說了不算等等。這種思想的大量存在導(dǎo)致了我國公民參與的發(fā)展落后，民眾積極性不高。
（二）公民參與的機(jī)制不健全，參與渠道和方式偏少
雖然我國加快了政府職能轉(zhuǎn)變的步伐，政府公共管理職能不斷擴(kuò)大，但政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量還遠(yuǎn)不能滿足當(dāng)前社會公眾的需要。為提高政府公共服務(wù)的質(zhì)量，必須在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件下，充分集合公民的智慧和力量，鼓勵公民積極參與公共事務(wù)的管理。但是我國公民參與的機(jī)制不健全，公民參與渠道和方式偏少，難以滿足公共管理實(shí)踐的需要。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.傳統(tǒng)的公民參與機(jī)制有待進(jìn)一步完善。比如選舉、政治協(xié)商會議、職代會、村民自治、公民監(jiān)督等政治參與方式還存在許多不完善的地方。許多地方政府的選舉還存在“走過場”現(xiàn)象，相當(dāng)數(shù)量的公民認(rèn)為地方政府的選舉并未真正體現(xiàn)選民的意圖，因此公民參與的熱情普遍不高。政治協(xié)商會議的參政議政和民主監(jiān)督大多限于政治參與，且參與的對象多是派人士，廣大群眾沒有參與機(jī)會。而職代會和村民自治雖然為廣大群眾提供了參與機(jī)會，但這類群眾組織的力量很有限，幾乎對政府的公共管理產(chǎn)生不了多大影響。公民監(jiān)督由于受到政府信息控制的影響，信息的不對稱導(dǎo)致公民監(jiān)督效率低下。
2.政府公共管理中的公民參與渠道和方式缺乏創(chuàng)新。雖然近幾年出現(xiàn)了民主評議政府、公示制、聽證制等參與方式，但這些制度執(zhí)行不到位，流于形式的多，有實(shí)際效果的少。比如公示的時間和范圍很有限，公民監(jiān)督的方式不利于操作；參加聽證會的成員代表性不夠，不能充分體現(xiàn)廣大公民的利益訴求；民主評議政府也只限于對有限進(jìn)行民主評議，且參與評議的普通公民比例很低，大多是政府系統(tǒng)內(nèi)部的官員和其他政府要員，評議的效率和效能很低。這樣必然會導(dǎo)致公民的利益訴求難以實(shí)現(xiàn)，個人的切實(shí)利益得不到保障，從而影響了社會的穩(wěn)定，阻礙了民主政治的發(fā)展。
3.公民的合法參與途徑未充分發(fā)揮作用。我國憲法第三十五條規(guī)定:“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”。雖然憲法中有以上多種公民參與方式和渠道，但都只存在于法律條文中，公民真正運(yùn)用的不多。分析其原因，主要是對這些方式的實(shí)施缺乏相應(yīng)的制度和法規(guī)保障，容易造成公民非法參與的無序發(fā)展，危害國家和社會的穩(wěn)定。
（三）公民參與公共管理的整體素質(zhì)不高，參與能力不適應(yīng)社會發(fā)展的需要
有效的公共管理要求公民要有參與公共事務(wù)處理的能力。每個參與的公民必須具備公共事務(wù)相關(guān)的知識與資訊，行政機(jī)關(guān)應(yīng)保障公民的知情權(quán)，使公民具有獲得信息的可能，具備參與的能力。而我國的公民參與能力普遍不高。主要有以下幾個方面：
1.多數(shù)公民對參與政府公共管理過程的權(quán)利和義務(wù)缺乏足夠了解，同時對哪些渠道可以參與、哪些渠道不能參與也缺乏認(rèn)識。
2.許多公民對政府的信息缺乏了解渠道或?qū)α私馇勒J(rèn)識不足。加之政府的信息公開也很有限，公民了解政府信息的渠道不多，導(dǎo)致公民與政府的信息不對稱，從而影響了公民參與的信心，進(jìn)而影響了公民參與能力的提高。
3.現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)條件限制了公民參與能力的培養(yǎng)。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，地區(qū)發(fā)展差異大，有些地方的老百姓還在為解決溫飽問題而奔波，根本無暇顧及政府的公民參與。同時政府所提供的參與技術(shù)手段落后，許多公民沒有條件加入到先進(jìn)的公民參與方式中來，因此無法實(shí)現(xiàn)自己的參與愿望。
（四）公民參與的法制建設(shè)滯后，公民參與缺乏相應(yīng)的法制保障
雖然我國憲法和法律對我國公民的政治參與權(quán)力都作出了原則規(guī)定，但對公民參與的具體制度、程序、方式及渠道并未作出具體的可操作性的規(guī)定，這就導(dǎo)致我國的公民參與缺乏相應(yīng)的法制保障，因此給我國的公民參與帶來了許多問題。
二、擴(kuò)大公民參與能促進(jìn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變
“新公共管理”實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大變革，它要求公民參與到公共管理過程中來，而不是被動地接受，體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整，推動了我國政府機(jī)構(gòu)的改革，有利于實(shí)現(xiàn)政府治理模式的轉(zhuǎn)變，重塑政府與市場、社會的關(guān)系。
（一）推動公民參與，建設(shè)服務(wù)型政府
改革開放以來，尤其是經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)型以來，我國政府對社會資源配置的壟斷格局逐漸被打破，政府雖然仍然是社會資源的控制者，但社會的自主性明顯逐漸增強(qiáng)。相對于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“管制型政府”而言，“服務(wù)型政府”是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在公民本位、社會本位理念的指導(dǎo)下，在社會民主秩序的框架中構(gòu)建和發(fā)展起來的。根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，政府的定位是公共服務(wù)者的角色，政府及其工作人員是社會的公仆，因此，向人民負(fù)責(zé)、向社會負(fù)責(zé)是政府的天職。在涉及政府權(quán)力與公民權(quán)利的問題上，強(qiáng)調(diào)“公民權(quán)利”與“政府責(zé)任”，把“權(quán)為民所用，利為民所謀”作為宗旨。以新公共服務(wù)理論為指導(dǎo)，服務(wù)型政府強(qiáng)調(diào)的是一種以公民為服務(wù)對象，以尊重公民權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾利益為目標(biāo)，重視公民參與，以實(shí)現(xiàn)公務(wù)員、公民、法律、社會協(xié)調(diào)運(yùn)行的綜合治理的模式，這種模式的典型特征是以公眾服務(wù)為核心、以民主參與為手段、以是否實(shí)現(xiàn)公眾利益為評價標(biāo)準(zhǔn)。在服務(wù)型政府的治理機(jī)制中，政府角色的定位是服務(wù)者，社會、企業(yè)和公眾的意愿要求是政府治理社會的出發(fā)點(diǎn)，社會、企業(yè)和公眾既是治理的主體，又是服務(wù)的對象。公民獲得了與政府一樣的參與權(quán)，這使得公民在政治地位上獲得了平等。政府不再是公共事務(wù)和公共服務(wù)的唯一壟斷者，而是與各種社會組織、公民一起形成協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，在共同分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上形成新的社會治理聯(lián)合體。
（二）公民參與加快了非政府組織的發(fā)展
市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使政府由“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變，推行公共服務(wù)社會化，依靠市場和社會的力量提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，而不是直接向公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，“不僅有政府‘放權(quán)’的過程，更有政府‘還權(quán)’的過程，把本應(yīng)由社會承擔(dān)的那部分公共管理的職能真正交由社會來行使?！保?］因此，公共服務(wù)社會下的政府是授權(quán)的政府，強(qiáng)調(diào)權(quán)力向社會分散。政府通過采用公民參與、競爭機(jī)制和市場化的方式把權(quán)力授予社會非政府組織，并用政策鼓勵非政府公共組織承擔(dān)一些公共服務(wù)職能。而政府要做的是為非政府組織創(chuàng)造寬松的發(fā)展環(huán)境，降低成立非政府組織的門檻，出臺扶持和規(guī)范非政府組織的法律法規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管，使非政府組織的運(yùn)作更加規(guī)范，真正發(fā)揮非政府組織聯(lián)系政府與公民的橋梁作用，充分發(fā)揮其整合公民不同階層利益、實(shí)現(xiàn)自治的功能。
（三）公民參與促進(jìn)了政府治理模式的轉(zhuǎn)變
新公共管理背景下的現(xiàn)代政府是一個能有效動員各種社會力量，為全社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的政府?！靶鹿补芾聿恢皇菍膊块T進(jìn)行改革，它表現(xiàn)為要求公共部門轉(zhuǎn)換機(jī)制并改變其與政府和社會的關(guān)系”［8］。通過引入競爭，動員一切可以動員的力量，建設(shè)多元化、多主體共同參與的社會公共服務(wù)體系，能夠推動公共管理和公共服務(wù)的社會化、市場化、現(xiàn)代化?，F(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步、信息技術(shù)的發(fā)展擴(kuò)大了公民參與的渠道，公眾與政府間的互動更加方便快捷，同時，新時期政府領(lǐng)導(dǎo)人對公民參與更加重視，鼓勵公民通過多種途徑參與到公共事務(wù)的管理中來，及時回應(yīng)公眾的需求，并親自上線與網(wǎng)民進(jìn)行交流，鼓勵民意的表達(dá)，積極推進(jìn)電子政務(wù)的建設(shè)，促進(jìn)了政府治理模式的轉(zhuǎn)變。電子政務(wù)為促進(jìn)公民參與的民主化進(jìn)程、對政府管理和社會事務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督、意見反饋提供了有效的技術(shù)手段，擴(kuò)大了公民參與的深度和廣度，加速了社會主義民主政治的建設(shè)進(jìn)程。政府治理模式的轉(zhuǎn)變，培育了公民參與意識，提高了公民參與效率，充分調(diào)動了公民參與的積極性和主動性，使得公民掌握了民主知識和技能，承擔(dān)了民主責(zé)任和義務(wù)，從而具備獨(dú)立思考和明智行動的能力，以妥協(xié)合作的精神積極參與公共事務(wù)。
三、促進(jìn)公民參與公共管理的途徑
公民參與是現(xiàn)代公共管理不可或缺的重要一環(huán)，是促使公共部門實(shí)現(xiàn)其公共責(zé)任和良好治理的一個重要手段。在公共管理的過程中，公民參與管理的途徑也日趨多樣化，大致有以下幾種：
（一）參與公共政策
公共政策是公共管理過程中極為重要的一環(huán)，是公共管理的基礎(chǔ)，貫穿于整個公共管理過程的始終，同公眾利益密切相關(guān)。如果把公眾排除在政策過程之外，剝奪了公民政治參與權(quán)，公共政策就難以維護(hù)民眾利益。公民參與公共政策，是指公民通過合法的途徑與方式，以政策主體和客體雙重身份直接或間接參與和影響公共政策，來表達(dá)自身利益和意愿的公民增值行為及其過程［9］。公民參與公共政策，對于保證一個社會公共政策的公共利益價值取向，提高政策的科學(xué)性，優(yōu)化公共政策體系，建立公民與政府互相信任的良好關(guān)系等具有十分重要的作用。公共政策要保證公眾在經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會生活中的權(quán)利，就要保證廣大群眾的參與，加強(qiáng)政治溝通與協(xié)商，不斷修改、完善各種決策方案。同時，公眾參與制定政策的過程可以使政策取得政策對象的認(rèn)可、接受?？梢?，公眾參與政策制定是確保政策反映民意及政策合法化的根本途徑。
（二）提高公民素質(zhì)，完善公民參與的制度建設(shè)
由于公民參與公共管理活動的范圍、程度不僅與公民自身參與的主動性有關(guān)，而且與公民所受的教育、文化水平和社區(qū)的性質(zhì)密切相關(guān)。只有提高公民自身素質(zhì)，公民參與公共管理的意識才會增強(qiáng)，公民才會積極關(guān)注與自己利益密切相關(guān)的公共管理活動。但在過去，公民參與過程中突出的問題是，公民參與公共管理制度的缺失，公民參與公共管理行為的缺乏以及公共管理機(jī)關(guān)對公民參與公共管理重要性認(rèn)識不足。因此，在今后的公共管理過程中，要積極拓展公民參與的渠道，在憲政的框架下，認(rèn)真貫徹“一切權(quán)力屬于人民”的原則。
（三）承擔(dān)一定的社會責(zé)任
公民承擔(dān)一部分社會責(zé)任，可以體現(xiàn)公民作為社會主體的重要性和減少政府的負(fù)擔(dān)，從而有效地推動公共參與。在傳統(tǒng)公共管理模式下，政府主宰了公共事務(wù)管理的全部內(nèi)容，其責(zé)任也全部承擔(dān)，政府之外的組織或公眾是被動接受者。實(shí)踐證明，這不利于管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。隨著公民社會的復(fù)興，第三部門在社會中發(fā)揮了日益重要的作用，增加了就業(yè)機(jī)會，提供了公共物品、彌補(bǔ)了政府缺陷、擴(kuò)大了社會公平。第三部門已經(jīng)成長為一支主要的社會力量，成為公民參與公共管理的一種重要的組織形式。而且，眾多公民志愿團(tuán)體開展的自主治理行動也從實(shí)踐上證明了公民能夠不依賴政府，自行走出集體行動的困境。
（四）提供公共服務(wù)和公共物品
公共物品和公共服務(wù)的提供能夠反映公民利益的要求，在這方面加強(qiáng)公民參與可以更加確切地表達(dá)他們的呼聲。在很多涉及準(zhǔn)公共物品的領(lǐng)域開展自我服務(wù)與社會服務(wù)，可以打破將一切公共事務(wù)交給政府的傳統(tǒng)管理傾向，證明公民自治的合理性并拓展其自治領(lǐng)域。當(dāng)然，公民自主治理所適用的準(zhǔn)公共物品領(lǐng)域范圍是有限的，這種治理更多地體現(xiàn)在政府與公民雙方都感興趣并能夠展開合作的公共物品或公共事務(wù)領(lǐng)域。民營化是新公共管理的主流，是提供公共服務(wù)的有效機(jī)制，這種機(jī)制更多地依靠公民、社區(qū)和市場［10］。如果公民能夠更多地參與公共服務(wù)的提供，那么公共服務(wù)無疑將更有效率、更能滿足人民的需要。
（五）發(fā)展社會利益團(tuán)體
利益團(tuán)體是增強(qiáng)公民參與公共管理的另一途徑。任何社會中，都不同程度地存在著各種形式的利益團(tuán)體。作為非官方組織，利益團(tuán)體是實(shí)現(xiàn)政府與社會、公民互動的橋梁。雖然利益團(tuán)體并不一定完全代表公共利益，但在一定程度上有能力將成員的愿望轉(zhuǎn)變?yōu)檎涡枰?，它可以通過有組織的游說或輿論，促使政府有關(guān)政策或法規(guī)的制定或修正，同時它還可以起到監(jiān)督政府的作用。在西方國家，如果沒有利益團(tuán)體的協(xié)助，政府的很多業(yè)務(wù)很難進(jìn)行，因此，利益團(tuán)體在西方國家的日常事務(wù)中發(fā)揮的作用尤為巨大。這對我國來說，是個學(xué)習(xí)和借鑒的機(jī)會。
四、小結(jié)
隨著民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，公民參與日漸興起，參與的途徑也不斷增加。公民參與是實(shí)現(xiàn)公共管理不可或缺的重要環(huán)節(jié)，需要政府的不斷努力，首先要為公民提供和創(chuàng)造更加完善的參與環(huán)境；其次，要加強(qiáng)與民間團(tuán)體的接觸與合作，通過制度創(chuàng)新，下放權(quán)力，放松管制等為民間組織參與公共事務(wù)創(chuàng)造更多的渠道與機(jī)會。這樣才能激發(fā)公民參與的積極性和活力，才能促進(jìn)政府有效地管理公共事務(wù)，才能逐步實(shí)現(xiàn)新公共管理倡導(dǎo)的讓公眾參與到公共事務(wù)中來的目標(biāo)，從而增強(qiáng)公民政治參與的效能感，強(qiáng)化社會與國家之間的互動關(guān)系，構(gòu)建社會主義和諧社會。
作者：丁奎 單位：蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院
