關(guān)于山林權(quán)屬問題的爭議及解決對策

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1山林權(quán)屬糾紛的成因

1.1政策的不穩(wěn)定性是引發(fā)糾紛的根本性因素

建國以來，涉及5次林權(quán)政策的大調(diào)整。每次政策變動，使得山林權(quán)屬產(chǎn)生變化?！啊睍r期，劃給國有林場大面積的荒山，有的只有口頭協(xié)議，有的即使有協(xié)議，但對利益分配不滿，要求歸還協(xié)議山場。如贛縣留田林場與長洛鄉(xiāng)下含等幾個村聯(lián)營的山林，村組集體因不滿利益分配引發(fā)爭議。

1.2歷史遺留問題是引發(fā)糾紛的客觀性因素

林業(yè)“三定”時，相當(dāng)一部分的權(quán)屬登記，“指手為界”或索性“閉門造車”，出現(xiàn)了文字記載不詳、表述不清、重復(fù)填寫、“一山兩證”、面積與“四至”界線不符等權(quán)屬不明的隱患。

1.3流轉(zhuǎn)不規(guī)范是引發(fā)糾紛的主觀性因素

林改前，大部分集體經(jīng)營的山林進行了流轉(zhuǎn)，有的流轉(zhuǎn)不規(guī)范；有的流轉(zhuǎn)收入用途不公開；有的流轉(zhuǎn)后群眾沒有得到利益。但山林流轉(zhuǎn)后都發(fā)生了經(jīng)營活動，流轉(zhuǎn)租金收入已不復(fù)存在。

1.4利益調(diào)整變化是引發(fā)糾紛的誘導(dǎo)性因素

由于征地補償款而引發(fā)的林權(quán)爭議不斷涌現(xiàn)。受利益驅(qū)使，一些原本沒有糾紛的林地，人為制造糾紛，甚至不惜鋌而走險，以身試法侵害國有林權(quán)。以國營含湖林場為例，由于該場多數(shù)山場富含稀土，周邊群眾憑1950年代的權(quán)屬依據(jù)，對林場經(jīng)營了50多年的山場提出權(quán)屬要求；龍南縣里仁鄉(xiāng)李某，乘林改之機偽造證據(jù)，騙取林權(quán)證違法采伐國有林木。

1.5滅荒造林和租山種果是引發(fā)糾紛的社會性因素

滅荒造林時期，出臺政策把荒山收歸集體統(tǒng)一造林，有林木收入后，在個人與村組集體之間引發(fā)林權(quán)爭議；為了發(fā)展臍橙，以村組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義簽訂林地流轉(zhuǎn)協(xié)議，按1～2元/667m2•a租金，流轉(zhuǎn)農(nóng)戶林地種果，有的果園又經(jīng)多次流轉(zhuǎn)，林權(quán)關(guān)系更加復(fù)雜。

2山林權(quán)屬糾紛的特點

2.1突發(fā)性、集中性

林改以來，木材價格飆升、林地大幅升值導(dǎo)致原本長期處于潛伏狀態(tài)的山林權(quán)屬糾紛集中暴露和浮現(xiàn)。林業(yè)“三定”確權(quán)發(fā)證近30a，山上經(jīng)濟效益可觀，林權(quán)糾紛矛盾頻發(fā)。群眾法律維權(quán)意識的增強，與當(dāng)初林權(quán)發(fā)證的粗糙草率，引發(fā)沖突不斷。

2.2成因復(fù)雜，調(diào)解難度大

林權(quán)糾紛誘因除政策調(diào)整外，還與人為管理緊密相關(guān)。大部分積案因久拖不決，調(diào)查取證難，協(xié)議和解難。

2.3形式多樣，社會危害性大

林權(quán)糾紛不僅發(fā)生在個人之間，有的還涉及到村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣與縣之間。因涉及到當(dāng)事人的切身利益，存在打架斗毆或聚眾上訪的隱患。

3開展林權(quán)糾紛調(diào)處進展情況

3.1組建了一支隊伍

初步建立完善了市、縣二級調(diào)處機構(gòu)，2010年市林業(yè)局增設(shè)了山林權(quán)屬調(diào)處科，主要負(fù)責(zé)跨縣林權(quán)糾紛調(diào)處。各縣（市、區(qū)）調(diào)處機構(gòu)設(shè)置情況為：設(shè)為副科級的5個、內(nèi)部股室的10個、與其它股室合署辦公的3個。力量較強的信豐、大余、崇義縣實際配備調(diào)處人員5～6人。崇義縣還在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立了林權(quán)糾紛調(diào)處委員會。

3.2開展了業(yè)務(wù)培訓(xùn)和政策宣傳

近年來，各地紛紛舉辦了業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)和政策宣傳，編制了培訓(xùn)講義和指導(dǎo)手冊。崇義縣還強化了行政復(fù)議、行政訴訟方面的專門培訓(xùn)。龍南等縣邀請法官深入現(xiàn)場，組織雙方當(dāng)事人聽取法律法規(guī)和相關(guān)政策宣講。

3.3建立了調(diào)處工作制度

如信豐以縣政府文件形式印發(fā)了《山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理工作制度》，崇義、信豐、寧都等縣還統(tǒng)一制作了規(guī)范的林權(quán)糾紛調(diào)處的行政文書。

3.4開展了集中整治活動

如崇義縣集中開展林權(quán)糾紛積案大調(diào)處攻堅活動，將調(diào)處工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年度工作目標(biāo)考核，并列入信訪維穩(wěn)工作“一票否決”范疇；縣財政安排50萬元林權(quán)糾紛調(diào)處工作經(jīng)費，對6起重大林權(quán)糾紛積案，實行每調(diào)處1起，獎勵10000元。

4存在的問題

4.1查證難度大

根據(jù)《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》，縣內(nèi)林權(quán)糾紛調(diào)處主要依據(jù)林業(yè)“三定”時期的執(zhí)照，1981年落實林業(yè)“三定”距今已30多年，很多標(biāo)志物和參照物損毀模糊，存在檔案不全，物是人非現(xiàn)象。

4.2調(diào)處干擾多

少數(shù)基層工作人員因利益驅(qū)使無端挑起山林糾紛，導(dǎo)致人為復(fù)雜化；有的村組干部在林地流轉(zhuǎn)過程中弄虛作假、徇私舞弊，制造林權(quán)矛盾糾紛；有的利用宗族勢力不但阻擾正常調(diào)處，還對調(diào)處人員進行人身攻擊。甚至有的不良執(zhí)業(yè)律師只顧收費，竭力鼓動當(dāng)事人打官司。有的受干擾而重罪輕判，如前述龍南縣里仁鄉(xiāng)李某，騙取國營山場面積15.78hm2，實際收取3.5萬元的轉(zhuǎn)讓金，砍伐林木281m3，價值達(dá)13.1萬元，法院以偽造證件罪從輕發(fā)落判處李某拘役6個月，對其違法所得沒收追繳和處罰。

4.3調(diào)處程序復(fù)雜

山林權(quán)屬糾紛屬雙方當(dāng)事人財產(chǎn)利益紛爭，是民事財產(chǎn)糾紛范疇。但依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，必須依權(quán)限先行由各級人民政府進行處理，對行政裁決和行政復(fù)議決定不服的，當(dāng)事人才可以向法院提起行政訴訟。由行政裁決到行政復(fù)議，最后進入行政訴訟（一審、二審）的處理程序，時間長且復(fù)雜，也易引起政府和法院之間循環(huán)訴訟。

4.4信訪風(fēng)盛行

基層政府怕上訪，當(dāng)裁不裁，久拖不決，上訪風(fēng)愈演愈烈；有的行政、司法程序都走完后，當(dāng)事人因沒有達(dá)到目的，而改走信訪程序，甚至以家族宗親勢力對調(diào)處人員構(gòu)成人身攻擊，影響社會穩(wěn)定。

4.5調(diào)處體制不暢

現(xiàn)行的林權(quán)糾紛處理由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)，但各縣（市、區(qū)）機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，人員編制嚴(yán)重不足，缺乏經(jīng)費和相應(yīng)的待遇，難于吸引專業(yè)人才和調(diào)動現(xiàn)有人員積極性。在調(diào)處國營與集體的林權(quán)爭議時，其統(tǒng)籌性、權(quán)威性不夠且效力差。林權(quán)糾紛實行逐級負(fù)責(zé)，分級調(diào)處，導(dǎo)致上下聯(lián)系不暢，難以形成合力。特別是涉及林權(quán)糾紛的司法裁決，法院只能對被訴行政行為作出撤銷或維持的判決，導(dǎo)致“案結(jié)事不了”的循環(huán)訴訟。

5對策與建議

5.1健全調(diào)處網(wǎng)絡(luò)

1)建立健全市、縣、鄉(xiāng)三級山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作機構(gòu)，明確縣級調(diào)處機構(gòu)為副科級單位，核定人員編制4～6人，鄉(xiāng)級設(shè)立林權(quán)糾紛調(diào)處委員會，配備專職調(diào)處人員。2)建議從法制、司法、法院等部門抽調(diào)人員成立工作組參與林權(quán)糾紛調(diào)處，或把基層調(diào)處機構(gòu)改設(shè)在司法部門。對重大山林權(quán)屬糾紛由司法部門牽頭，其他部門配合進行集中調(diào)處；法院在處理帶有普遍性的歷史遺留林權(quán)糾紛時，要會同政府、林業(yè)行政機關(guān)，慎重研究，發(fā)揮民間調(diào)解、行政協(xié)調(diào)處理和政策引導(dǎo)作用，形成社會合力。

5.2把握調(diào)處原則

調(diào)處林權(quán)糾紛要把握好調(diào)解的正確方向，必須要靠黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，要靠老百姓自覺行動支持，大膽地在法律政策框架和社會公序良俗、群眾認(rèn)可、情況允許的原則范圍內(nèi)調(diào)處。

5.3講究調(diào)處方法

1)尊重歷史調(diào)解糾紛；2)要以人為本勸解糾紛；3)要先易后難緩解糾紛；4)以心交心化解糾紛；5)對少數(shù)因歷史原因、涉及面廣，政策性強，調(diào)處難度大的林權(quán)糾紛，及時向黨委、政府報告，提出作行政處理決定的具體方案。

5.4吃透調(diào)處政策

首先，要熟練掌握適用國家頒布的法律法規(guī)；其次，要研究吃透省、市關(guān)于深化集體林權(quán)制度改革和林權(quán)管理等相關(guān)政策文件精神；三要以縣級人民政府依法頒發(fā)的森林、林木、林地的所有權(quán)或者使用權(quán)證書為依據(jù)，做到依法調(diào)處。

5.5加強林權(quán)管理

林業(yè)主管部門要發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，強化林權(quán)管理，依托現(xiàn)有生態(tài)公益林管理地理信息系統(tǒng)，盡快建立覆蓋行政區(qū)域內(nèi)所有林地的“數(shù)字林業(yè)電子地圖”，規(guī)范林權(quán)登記發(fā)證工作，從源頭上預(yù)防和減少林權(quán)糾紛的發(fā)生。建立健全縣、鄉(xiāng)、村三級林權(quán)檔案資料，將林地流轉(zhuǎn)納入林權(quán)檔案管理，減少糾紛的發(fā)生率，使糾紛處理有據(jù)可查。

5.6強化業(yè)務(wù)培訓(xùn)

林權(quán)糾紛政策性強、涉及面廣、工作量大，不僅需要吃苦耐勞的精神和豐富的農(nóng)村工作經(jīng)驗，還必須具備一定的專業(yè)知識，需要熟悉相關(guān)的法律法規(guī)，對調(diào)解人員自身素質(zhì)要求較高。因此，建議市縣二級安排專門經(jīng)費，加大培訓(xùn)力度，引進專業(yè)人才，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，提高專業(yè)化水平。

5.7創(chuàng)設(shè)調(diào)處基金

對爭議雙方證據(jù)不足，久拖不決，存在重大隱患的跨行政區(qū)域糾紛，建議采用沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的做法，由各級政府籌集林權(quán)糾紛調(diào)處專項基金，參照市場行情，對爭議山場貨幣化，讓“得山者出錢，得錢者讓山”。

5.8完善行政審查監(jiān)督

現(xiàn)行調(diào)處主要依據(jù)1990年省人大常委會制定的《江西省山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理辦法》，經(jīng)1997年修正后延用至今，已明顯不適應(yīng)。在調(diào)處程序上，建議出臺市級跨縣山林權(quán)屬爭議調(diào)解處理工作程序規(guī)定，健全和優(yōu)化行政調(diào)處機制，對糾紛調(diào)處過程、質(zhì)量進行檢查、監(jiān)控和評估。

5.9改進司法救濟途徑

山林權(quán)屬糾紛實質(zhì)是當(dāng)事人間的財產(chǎn)權(quán)爭議，因此建議修改行政訴訟法，建立行政訴訟附帶民事訴訟制度，法院有權(quán)對行政確權(quán)案件行使變更權(quán)，從而完善法院的司法權(quán)，杜絕“案結(jié)事不了”的循環(huán)訴訟。

作者：羅天裕 賴雨歡 張仁瑞 梅宇峰 單位：贛州市林業(yè)局