談公共管理糾紛化解思路

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［摘要］隨著我國推進服務(wù)型政府、法治政府，公共管理領(lǐng)域糾紛也日益增多。2015年新行政訴訟法在確立復(fù)議維持共同被告制度的同時對調(diào)解有限適用。考慮案件量的激增、司法資源嚴(yán)重不足的現(xiàn)狀，從制度和實際案例出發(fā)探索解決公共管理領(lǐng)域此類糾紛的新路徑——對存在經(jīng)復(fù)議的共同被告的情況下適用調(diào)解的問題與對策進行研究，提出建議。

［關(guān)鍵詞］公共管理；糾紛化解；共同被告；調(diào)解；行政訴訟

1相關(guān)規(guī)定及分析

行政訴訟30年，為推進依法行政，使行政機關(guān)履行公共管理職能從“人治”到法治作出不可磨滅貢獻，但民眾對行政訴訟即所謂“民告官”的公平性常存質(zhì)疑。隨著社會對政府轉(zhuǎn)型、法治政府的要求日益提高，公民法律意識提升，公共管理領(lǐng)域糾紛增長迅速，行政訴訟總量激增、類型出新。提高提質(zhì)增效解決這些糾紛成為了保障政府公共管理質(zhì)量的一項重要任務(wù)。新中國的調(diào)解制度溯源可至中國共產(chǎn)黨立黨之初在革命根據(jù)地實行的人民調(diào)解制度，在我國“非訴”“以和為貴”的文化傳統(tǒng)之下，調(diào)解制度在我國源遠流長。堵不如疏，調(diào)解本是重要解決途徑之一。但面對雙方地位不平等的質(zhì)疑，如何調(diào)則面臨挑戰(zhàn)。復(fù)議共同被告案件尤為特殊，行政復(fù)議和行政訴訟是解決行政糾紛的層級不同的兩種方法。復(fù)議機關(guān)在復(fù)議程序中以類似裁判者的身份出現(xiàn)，在行政訴訟中卻與復(fù)議程序中的被裁判者即原行政行為機關(guān)一起以被告身份出現(xiàn)。復(fù)議機關(guān)是否應(yīng)該參與、以何種身份、如何調(diào)解，都是行政訴訟調(diào)解面臨的實際問題。

1.1相關(guān)規(guī)定

（1）復(fù)議中調(diào)解?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第五十條規(guī)定了復(fù)議調(diào)解適用情形即行使自由裁量權(quán)的、行政賠償和行政補償糾紛，同時對調(diào)解協(xié)議的形式和送達、生效進行了規(guī)定。（2）行政訴訟調(diào)解制度沿革。1990年施行的行政訴訟法——不適用。2015年施行的和現(xiàn)行的行政訴訟法——不適用為原則+特殊適用。除了與一般調(diào)解一樣需遵守自愿、合法的原則，不得損害國家、社會和他人的合法權(quán)益，對于行政訴訟中的調(diào)解，現(xiàn)行有效的法釋〔2018〕1號《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（以下簡稱行訴法解釋）的第八十五條、第八十六條、第九十五條進一步對達成的調(diào)解書的形式、送達、效力以及調(diào)解協(xié)議、調(diào)解過程的公開、第三人等事項進行了規(guī)定，且強調(diào)不得拖延、當(dāng)判則判，當(dāng)事人自行達成協(xié)議不得據(jù)之制作判決。

1.2行政訴訟中調(diào)解的制度分析

1.2.1制度分析。在行政訴訟中適用調(diào)解是我國行政訴訟法修法時的勇敢嘗試，是基于我國國情、社情作出的合理選擇，也可以視作構(gòu)建多元化糾紛解決機制的一種新的努力。行政訴訟中適用調(diào)解具有調(diào)解的一般性優(yōu)點：減少訴累、效率較高、實質(zhì)化解矛盾、有利雙方溝通與理解、增進信任。在現(xiàn)在的行政訴訟實踐中，愈加注重實質(zhì)性化解爭議，例如上海地方法院就對此作出諸多嘗試。相比一般民調(diào)組織組織，訴中司法調(diào)解具有更強的專業(yè)性，且可以司法權(quán)利控制行政權(quán)力，有利于保障各方自愿與平等協(xié)商。此外，行政訴訟的特有原則——“合法性審查為主、合理性審查為輔原則”，導(dǎo)致法院對某些不合理的行政行為難以采取撤銷或確認(rèn)違法的裁判方式，否則則可能成為對行政行為的過度審查。現(xiàn)行的行政訴訟法立法目的明確系解決爭議，保護公眾合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，法院對一般不當(dāng)行為未能糾正可能導(dǎo)致背離該目的、造成信訪風(fēng)險，訴后效果不佳。在這個層面上，行政訴訟中進行調(diào)解可更柔和定分止?fàn)幒途S護相對人合法權(quán)益。同時，原告在訴后可能仍為被告的管理對象，在原告心目中調(diào)解解決可能更優(yōu)于勝訴。復(fù)議機關(guān)共同被告案件中，復(fù)議機關(guān)的訴訟地位特殊，且現(xiàn)行的法律規(guī)定對行政訴訟中調(diào)解的具體條款是不細致且法源不明的，忽視各方當(dāng)事人“所擁有的‘法律地位’”。共同被告制度被期望“倒逼行政復(fù)議制度發(fā)揮更大功能”，實踐中也起到一定作用，復(fù)議維持率有所下降后趨于平穩(wěn)，一定程度上改善了群眾對行政復(fù)議“官官相護”的不良印象。復(fù)議程序中，相關(guān)事實已經(jīng)復(fù)議機關(guān)進行過一次審查，各方當(dāng)事人對事實、法律方面的爭議比較清晰，在此基礎(chǔ)上進行調(diào)解，基礎(chǔ)較好。但也可能存在復(fù)議機關(guān)對原行為機關(guān)過于支持導(dǎo)致調(diào)解難以進行，且存在復(fù)議機關(guān)訴訟地位、調(diào)解地位不明導(dǎo)致調(diào)解程序難以明確，調(diào)解協(xié)議難以順利達成的問題。

1.2.2效果分析。以2020年10月13日為截止日期，在中國裁判文書進行以下檢索，結(jié)果見表1。行政案件調(diào)解率0.1159%；經(jīng)復(fù)議行政案件調(diào)解率0.0027%，遠低于一般行政案件。以上數(shù)據(jù)存在公開率、檢索誤差的影響，不盡準(zhǔn)確。

2法律規(guī)定和法律執(zhí)行中的問題

2.1法律規(guī)定層面

作為共同被告的復(fù)議機關(guān)在訴中調(diào)解的地位規(guī)定缺失。復(fù)議機關(guān)形式上應(yīng)參與調(diào)解，但實際未參與作出引起糾紛的原行為，關(guān)聯(lián)性僅限作為復(fù)議裁判者，與復(fù)議決定相聯(lián)。復(fù)議機關(guān)是否應(yīng)該參與到訴訟中的調(diào)解中，其調(diào)解中的地位、意見的性質(zhì)均未明確。

2.2實際操作中的問題

以某行政處罰及復(fù)議訴訟案件為例，原告在被責(zé)令改正后、收到處罰決定前已自行改正違法行為，仍被行政機關(guān)予以頂格處罰，處罰后經(jīng)復(fù)議維持，原告訴至法院。訴訟中，原、被告對違法事實、自行改正并無異議，對是否改正到位、行為嚴(yán)重程度和危害性、是否應(yīng)該定格處罰有爭議。法院在審理中發(fā)現(xiàn)：作出處罰無合法性問題；規(guī)定是限期改正，可處幅度內(nèi)罰款；原告及時改正且其違法行為系從前一主體處承繼。且查明復(fù)議機關(guān)未在復(fù)議決定中對處罰決定進行任何修正或在訴訟中提交證明處罰決定合法、合理的證據(jù)。法院還發(fā)現(xiàn)，該案案發(fā)于武漢市遭遇疫情之后，原告系受到疫情沖擊的企業(yè)，且在疫情中堅守崗位。處罰不是目的，目的仍是行為的規(guī)范，且現(xiàn)在全社會著力于疫后經(jīng)濟復(fù)蘇，對及時整改違法行為的企業(yè)予以頂格處罰似缺失合理性。但僅從法律角度上看，涉案處罰、復(fù)議決定合法，對其撤銷的裁判方式難以施行。存在一定的不當(dāng)性的情況下，如何依法維護原告合法權(quán)益？最終，法院組織雙方進行調(diào)解，此時新問題產(chǎn)生——復(fù)議機關(guān)認(rèn)為調(diào)解內(nèi)容與其無關(guān)，拒絕參加。在此情況下，法院對原告和原行政行為機關(guān)組織調(diào)解，雙方基本達成一致：降低罰款數(shù)額。但復(fù)議機關(guān)仍拒絕參加調(diào)解及簽署協(xié)議，陷入僵局。

3對策和建議

3.1實際中解決

前案中，復(fù)議機關(guān)知悉原告與原行為機關(guān)調(diào)解情況后向法院表示：不反對原告與處罰作出機關(guān)進行調(diào)解；不評價調(diào)解內(nèi)容；不簽調(diào)解協(xié)議；可簽收行政調(diào)解書。最終，法院組織了原告與原行為作出機關(guān)進行調(diào)解后雙方簽署協(xié)議，法院制作調(diào)解書，送達原告、兩被告。實際化解了糾紛、案結(jié)事了。

3.2處理方式分析

前案中，法院未將復(fù)議機關(guān)視作調(diào)解中獨立參與人。若不制作調(diào)解書、調(diào)解不成，則只能等待原行為機關(guān)撤銷原處罰再作新處罰，原告撤訴。耗時較長且無法定事由，對有嚴(yán)格審限規(guī)定的法院不具可行性。復(fù)議共同被告制度的設(shè)計可以認(rèn)為是督促是讓復(fù)議機關(guān)承擔(dān)其應(yīng)有的責(zé)任——對原行政行為作出機關(guān)的行政行為進行充分、審慎審查后作出復(fù)議決定。亦即，復(fù)議共同被告制度與多個行政機關(guān)共同作出一個行政行為的共同被告制度并非同一維度和語境。若言后者是真共同被告，前者則可稱形式上的共同被告。在法定舉證責(zé)任的分配等方面都可以看出形式上的共同被告的特點，審判實踐中常由原行為機關(guān)對其行為合法性、復(fù)議機關(guān)對復(fù)議合法性各自舉證。由原行為機關(guān)對原行為合法性承擔(dān)舉證責(zé)任符合行政訴訟法第三十四條規(guī)定，也是行為者負責(zé)的體現(xiàn)。即使是撤銷或改變原行政行為，原行政機關(guān)的主動改變與復(fù)議機關(guān)經(jīng)復(fù)議決定改變亦是不同權(quán)利的行使，立足于不同的法律關(guān)系。就行政復(fù)議的功能定位來看，其具備準(zhǔn)司法性，復(fù)議機關(guān)與原行為作出機關(guān)具有相對獨立性。并且，有觀點認(rèn)為復(fù)議、信訪、訴訟是“平行關(guān)系”，前兩者“不能成為訴訟的審查對象”。應(yīng)對復(fù)議共同被告制度予以修改甚至取消。尤其是在該案中，復(fù)議機關(guān)僅是單純的維持了處罰決定，未對其進行任何修正或補充。原處罰機關(guān)自行決定變更，與復(fù)議機關(guān)并無實際關(guān)系，法官處理方式雖略有超出法律明確規(guī)定之處，法理上并無不當(dāng)。在復(fù)議機關(guān)明確拒絕對調(diào)解協(xié)議發(fā)表意見的情況下，此種處理不失為降低訴訟成本的方法之一。

3.3對策與建議

復(fù)議機關(guān)作為共同被告的行政訴訟案件情況比較復(fù)雜，即使原行政行為違法性被判決確認(rèn)，復(fù)議機關(guān)承擔(dān)的責(zé)任有限，而對于簽署調(diào)解協(xié)議，或許基于“少做少錯”而不愿參與。如此，則使得調(diào)解制度在復(fù)議共同被告的情況下形同虛設(shè)。關(guān)于如何適用調(diào)解制度，有如下建議：（1）在復(fù)議機關(guān)同意參加調(diào)解的情況下，由各方當(dāng)事人（原告、兩被告）進行自愿、平等協(xié)商，一致則依法簽署。（2）在復(fù)議機關(guān)不同意參加調(diào)解的情況下，詢問其意見，分兩種情況：A復(fù)議機關(guān)不同意不反對：同意簽調(diào)解書，原告、原行為機關(guān)簽協(xié)議，法院制作調(diào)解書送達三方后生效；不同意簽調(diào)解書，詢問原因。B復(fù)議機關(guān)明確表示反對，詢問原因。在充分了解復(fù)議機關(guān)顧慮后，分類處理：存在法院不知曉的違法情形的，中止調(diào)解、依法審判；對調(diào)解本身合法性無異議的則在審限內(nèi)，給予原、被告充分的自行協(xié)商時間。在審限不足的情況下，詢問被告可否先作出一個預(yù)變更或擬撤銷告知，原告可否收到該文件先行撤訴，若原告同意則撤訴，審查準(zhǔn)許后結(jié)案；原告不同意則依法審判。（3）行政訴訟適用調(diào)解的范圍。我國最高法判例明確指出，“對調(diào)解余地的判斷，不僅要看行政機關(guān)在作出被訴行政行為時是否具有裁量權(quán)，更要看雙方當(dāng)事人特別是行政機關(guān)就調(diào)解標(biāo)的是否具有處分權(quán)，且調(diào)解結(jié)果是否損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益”。但該案最終由再審申請人撤回申請獲準(zhǔn)結(jié)案。本文認(rèn)為對突破法律規(guī)定的調(diào)解類型的協(xié)商化解爭議，基層法院可以最高法的理解和精神予以調(diào)解，但不宜制作調(diào)解書，以原告自行撤訴為宜。（4）復(fù)議共同被告案件，鼓勵復(fù)議機關(guān)參與調(diào)解，無論直接或幕后，基于其專業(yè)性和層級，與原行為機關(guān)間磋商可能比法院更有效率，提高調(diào)解效益，符合行政復(fù)議功能定位，有利于行政訴訟中良好的府院互動。（5）法院應(yīng)注意改變行政行為的合法性。

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[3]余德厚,蔣文玉.論行政訴訟司法審查的強度[J].西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版）,2020（06）.

作者：姜沛琪 單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院