談高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

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摘要:為推動(dòng)公共建設(shè)領(lǐng)域發(fā)展，緩解高成本下的融資難問題，政府職能部門積極引入了PPP模式。尤其是在高速公路ppp項(xiàng)目中，因其融資渠道單一、籌資結(jié)構(gòu)不合理、收入形式單一等內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，再加上易受自然及政策環(huán)境影響，以至于高速公路財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)居高不下，對(duì)PPP項(xiàng)目管理構(gòu)成較大挑戰(zhàn)。文章結(jié)合PPP投融資模式特點(diǎn)，深入研究財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成因以及管理不足，并就如何優(yōu)化PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理提出具體措施，以作借鑒。

關(guān)鍵詞:高速公路;PPP項(xiàng)目;財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn);管理機(jī)制

近年來，在發(fā)展需求及政策引領(lǐng)共同驅(qū)動(dòng)下，高速公路有很大發(fā)展，所覆蓋的地域范圍急速擴(kuò)張，對(duì)經(jīng)濟(jì)推動(dòng)作用明顯。但單就高速公路項(xiàng)目本身而言，收支比例嚴(yán)重失衡，缺乏有效的融資渠道，存在較高的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，限制了財(cái)政支出的規(guī)模，對(duì)高速公路建設(shè)極為不利。PPP模式的引進(jìn)，不僅政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也因社會(huì)資本的介入而實(shí)現(xiàn)有效降低，但未能改變高速公路資金需求大、回報(bào)低、周期長(zhǎng)等特征。而且PPP模式增大了項(xiàng)目管理難度，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制也不夠完善，急需就財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理加以改變，更大程度發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)高速公路事業(yè)更快、更穩(wěn)發(fā)展，下面將就此展開詳述。

一、PPP項(xiàng)目管理模式特點(diǎn)

在國(guó)內(nèi)，PPP投融資模式的應(yīng)用起步較晚，在需求推動(dòng)及政策許可才得以迅速發(fā)展，而且PPP管理模式還體現(xiàn)出獨(dú)有的特點(diǎn):

(一)轉(zhuǎn)變政府職能在過去，政府在高速公路項(xiàng)目中占主導(dǎo)地位，但因其建設(shè)規(guī)模急速擴(kuò)張，所帶來的財(cái)政壓力，嚴(yán)重阻礙高速公路建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。通過引進(jìn)并應(yīng)用PPP模式，使得高速公路項(xiàng)目投資具有多元化特點(diǎn)，財(cái)政壓力得以有效緩解。與此同時(shí)，政府角色發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，不再是單純的建設(shè)者，更多的職能轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目監(jiān)管與服務(wù)，省去資金籌措的環(huán)節(jié)，而且權(quán)利分化也使得高速公路項(xiàng)目管理更為合理。

(二)形成風(fēng)險(xiǎn)、利益共同體對(duì)于政府及社會(huì)參與者而言，PPP模式的初衷便是實(shí)現(xiàn)共贏，盡管企業(yè)承擔(dān)一定風(fēng)險(xiǎn)，但更能發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢(shì)，項(xiàng)目建設(shè)將會(huì)更加經(jīng)濟(jì)、合規(guī)、高效，而且社會(huì)投資人更注重契約精神，通過依法依規(guī)履行高速公路項(xiàng)目有關(guān)手續(xù)，也有助于減少財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，因有政府參與，高速公路可能涉及的土地規(guī)劃、征遷及政策層面的風(fēng)險(xiǎn)可有效應(yīng)對(duì)，項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)得以共同承擔(dān)，進(jìn)而形成風(fēng)險(xiǎn)、利益的共同體。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析

財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來源復(fù)雜，既與財(cái)務(wù)內(nèi)部管理局限性有關(guān)，也有來自外部環(huán)境的不確定性。在高速公路項(xiàng)目中，也可將財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分為內(nèi)部及外部因素，具體如下:

(一)外部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素首先是環(huán)境因素，考慮高速公路沿線環(huán)境復(fù)雜，不良地質(zhì)或者突發(fā)自然災(zāi)害天氣等，均會(huì)妨礙高速公路項(xiàng)目施工進(jìn)度及安全質(zhì)量，進(jìn)而使項(xiàng)目建設(shè)成本不再可控。其次是社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素，由于高速公路建設(shè)期集中投入資金數(shù)額大但投資回收期長(zhǎng)，而且項(xiàng)目投融資來源主要是銀行信貸，若宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生大的波動(dòng)，帶動(dòng)利率、物價(jià)等上漲，則將使高速公路建設(shè)運(yùn)營(yíng)面臨更大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。再次是政策因素，從辦理項(xiàng)目前置審批手續(xù)方面，如涉及林業(yè)及土地報(bào)件存在為被征地農(nóng)民繳納社會(huì)保障金、占補(bǔ)平衡指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)提高，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)成本增加。對(duì)社會(huì)投資者而言，因相關(guān)政策存在不確定性，成為高速公路財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要來源。最后是征地拆遷因素，因高速公路線路長(zhǎng)，存在跨區(qū)域征地的情況，各地征地與拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)常性發(fā)生滋事、阻撓高速施工的情況。

(二)內(nèi)部財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)因素首先是籌融資結(jié)構(gòu)不合理，由于高速公路耗資巨大，往往項(xiàng)目資本金占總投比為25%，剩余建設(shè)資金通過銀行融資來解決，有息負(fù)債較高，將加大高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次是工程技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，如若工程技術(shù)不過關(guān)，將難以勝任高速公路施工任務(wù)，帶來工期延誤等問題，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也將顯著增大。最后是運(yùn)營(yíng)效益低，以通行費(fèi)、廣告費(fèi)為主的項(xiàng)目收益方式，使得高速公路具有較低投入產(chǎn)出比，再加上部分路段通行車輛少，低收益增大了項(xiàng)目財(cái)務(wù)壓力。

三、PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

在高速工程實(shí)施中，PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅體現(xiàn)在客觀方面，更多的還在于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控能力不足，具體涉及財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)分配及管理、過程監(jiān)管等方面，使PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制。具體問題如下:

(一)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全經(jīng)上述分析，高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)極具不確定性。但在實(shí)際項(xiàng)目中，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理往往是單一的、臨時(shí)性的，很難全方位掌控高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而其所體現(xiàn)的正是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系不健全的問題。此時(shí)需要研究財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的可控性，以及高速公路建設(shè)方的承受能力，并盡快采取應(yīng)對(duì)措施，進(jìn)而達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)控制的效果，提高高速公路項(xiàng)目實(shí)施效益。

(二)財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)問題現(xiàn)在高速公路財(cái)務(wù)管理的實(shí)際參與者，多數(shù)并不具備風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對(duì)自身專業(yè)素質(zhì)提升也缺乏動(dòng)力，以至于在處理重要性及排查隱蔽性的問題很難監(jiān)管到位，有可能造成高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)損失。

(三)內(nèi)部財(cái)務(wù)缺乏有效監(jiān)督當(dāng)涉及高速公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理時(shí)，未能落實(shí)好財(cái)務(wù)監(jiān)督管理工作，會(huì)直接影響到其管理效率。大量事實(shí)表明，缺乏一個(gè)有效的財(cái)務(wù)監(jiān)督管理制度會(huì)大大增加財(cái)務(wù)管理的難度，滋生違規(guī)等現(xiàn)象。而財(cái)務(wù)部門往往只重視資金運(yùn)籌，沒能落實(shí)好財(cái)務(wù)監(jiān)管工作，缺乏一定的約束性。就高速公路項(xiàng)目本身而言，涉及的資金規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)、工作環(huán)節(jié)較為復(fù)雜、核算量大，一旦財(cái)務(wù)監(jiān)管不到位，很容易出現(xiàn)資金挪用等情況，增加項(xiàng)目資金占用成本。(四)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)收益分配不合理一般來說，高速公路PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目公司主要負(fù)責(zé)資金籌集、分配、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)等方面的工作，資金數(shù)量大，收入高，但是盈利能力卻有待提高，融資過程存在很大的不確定性風(fēng)險(xiǎn);同時(shí)，很容易受到國(guó)家政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的限制，投資方利益與項(xiàng)目的盈利水平密切相關(guān)。想要實(shí)現(xiàn)一定的盈利水平，往往意味著承擔(dān)背后的風(fēng)險(xiǎn)，投資方需要慎重考慮項(xiàng)目的可投資性。一旦風(fēng)險(xiǎn)不能得到有效控制，項(xiàng)目投資失敗的概率將會(huì)大大增加。這就要求投資方與政府之間注重合作，尋找合理的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)措施。

四、優(yōu)化財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制相關(guān)措施

在高速公路PPP項(xiàng)目中，要認(rèn)識(shí)到財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的不足，針對(duì)性的制定并落實(shí)各項(xiàng)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理優(yōu)化措施，具體如下:

(一)完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系為建立起財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理長(zhǎng)效機(jī)制，要發(fā)掘高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)，分析財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誘因及管理現(xiàn)狀，通過合理制訂財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并完善其預(yù)警機(jī)制，進(jìn)而形成動(dòng)態(tài)化、全周期的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控效果。具體措施:一是要完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)指標(biāo)體系，在高速公路項(xiàng)目中，要多方位開展財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)，如成本超支風(fēng)險(xiǎn)、籌融資風(fēng)險(xiǎn)、土地征拆資金使用風(fēng)險(xiǎn)等，通過細(xì)化各類監(jiān)測(cè)指標(biāo)，并以數(shù)據(jù)形式加以呈現(xiàn)，有助于掌握高速公路項(xiàng)目財(cái)務(wù)實(shí)際狀況，提高財(cái)務(wù)管理決策的可行性。二是要完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，主要是通過分階段制訂高速公路PPP項(xiàng)目的預(yù)警指標(biāo)，進(jìn)而及時(shí)發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，可提高項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理靈活性。

(二)注重財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)提升在高速公路PPP項(xiàng)目中，為優(yōu)化財(cái)務(wù)管理人員結(jié)構(gòu)，需采取如下措施:一是要加大財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理人才選拔力度，在項(xiàng)目成立之初，便需優(yōu)選財(cái)務(wù)管理人員，重點(diǎn)考慮其對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的辨識(shí)及管控能力，還要加大考核力度，提高財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí);二是要重視財(cái)務(wù)人員培訓(xùn)，由于高速公路項(xiàng)目管理極具復(fù)雜性，而且PPP模式下協(xié)調(diào)管理難度大，相應(yīng)的政策法規(guī)也在持續(xù)變動(dòng)，要求對(duì)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理人員采取強(qiáng)化培訓(xùn)的方式，使其掌握PPP模式下財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的相應(yīng)能力;三是要建立企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理文化，對(duì)項(xiàng)目管理而言，風(fēng)險(xiǎn)通常廣泛存在，只有將風(fēng)險(xiǎn)管理理念上升到企業(yè)文化的高度，才能提高全員的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。

(三)強(qiáng)化內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管在實(shí)際項(xiàng)目中，要想實(shí)現(xiàn)高效監(jiān)管，需結(jié)合高速公路項(xiàng)目特點(diǎn)，構(gòu)建一個(gè)合理的監(jiān)督體系。這就要求項(xiàng)目公司重視內(nèi)部監(jiān)督，在監(jiān)督過程中不斷完善已有監(jiān)督制度的不足之處，提高相關(guān)人員的工作積極性，適當(dāng)引入授權(quán)批準(zhǔn)控制制度，防止出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況。同時(shí)，預(yù)警系統(tǒng)主要是通過對(duì)現(xiàn)有的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析來判斷是否存在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。因此財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)是否真實(shí)至關(guān)重要，保證其真實(shí)性有利于系統(tǒng)及時(shí)做出合理判斷，一旦發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)能夠及時(shí)采取補(bǔ)救措施，避免給公司帶來更大的經(jīng)濟(jì)損失，否則很容易引發(fā)財(cái)務(wù)危機(jī)，影響項(xiàng)目公司的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

(四)處理好風(fēng)險(xiǎn)分配問題在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，財(cái)務(wù)管理易受到內(nèi)外因素干擾，增加財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。此時(shí)政府應(yīng)當(dāng)與資本方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，這就需要一個(gè)可行性強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)分配制度作為支撐，通過政府和投資方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)能夠有效推動(dòng)工程的順利進(jìn)行。例如，土地拆遷和自然災(zāi)害等因素帶來的風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān);國(guó)家政策導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加或者融資難度增加時(shí)，應(yīng)當(dāng)由雙方共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn);因投資方管理混亂等造成的項(xiàng)目成本增加應(yīng)當(dāng)由投資方自行承擔(dān)。通過上述風(fēng)險(xiǎn)分配措施，大大緩解了投資方的經(jīng)濟(jì)壓力，有利于提高施工質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

五、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，政府作為公共建設(shè)項(xiàng)目主導(dǎo)者，在高速公路項(xiàng)目中，面臨極大的投融資困境，而PPP模式下與社會(huì)資本的結(jié)合，有效制約項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，提高高速公路項(xiàng)目整體收益。但在實(shí)際應(yīng)用中，在財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分配及管理、財(cái)務(wù)人員素質(zhì)、過程監(jiān)管等方面，也暴露出PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理的不足。為此，在高速公路項(xiàng)目實(shí)施中，需完善財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理體系，形成更加有力的內(nèi)部監(jiān)管，并且要注重財(cái)務(wù)管理人員素質(zhì)提升，更好地保障高速公路項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)安全。

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作者：歐畢銳 單位：中交路橋建設(shè)有限公司總承包分公司