綠色財政稅收政策淺議

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摘要：文章闡述節(jié)約型社會、綠色財政稅收政策的概念及實施意義；結(jié)合我國財政稅收政策實施現(xiàn)狀指出綠色發(fā)展困境，從供給側(cè)與消費側(cè)兩大視角闡明制約綠色財政稅收政策落實的問題；從現(xiàn)存問題入手，基于節(jié)約型社會理念，著眼綠色財政稅收政策改革，實現(xiàn)終端財政行動標(biāo)準(zhǔn)向消費端轉(zhuǎn)移，加大消費端節(jié)約發(fā)展重視程度，落實結(jié)構(gòu)性革新，搭建科學(xué)可行的綠色財政稅收體系。

關(guān)鍵詞：節(jié)約型；綠色財政稅收政策；結(jié)構(gòu)性改革

長期以來我國以高消耗、粗放式管理作為經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，建立在自然對立面的戰(zhàn)略部署會因高強度開發(fā)導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展模式與環(huán)境的適配性不足，將對生態(tài)環(huán)境帶來巨大損害。對此，合理運用綠色財政稅收政策，是推動我國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境化、生態(tài)化、綠色化、節(jié)約化發(fā)展的核心。

一、節(jié)約型社會及綠色財政稅收政策的概念與意義

（一）節(jié)約型社會

節(jié)約型社會是我國基礎(chǔ)性方針之一。首先，節(jié)約型社會強調(diào)社會生產(chǎn)過程中應(yīng)盡可能采用科學(xué)手段，減少資源浪費的同時提高生產(chǎn)效率。其次，應(yīng)實現(xiàn)生產(chǎn)生活與科技發(fā)展的適配，結(jié)合科學(xué)技術(shù)健全管理體系，促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展，減少不必要的資源損傷[1]。生產(chǎn)、生活及資源流通過程中均以減少損耗為基礎(chǔ)，可減輕社會生產(chǎn)運作對環(huán)境的影響。節(jié)約型理念是國家對社會生產(chǎn)提出的一項公共政策，通過落實公共政策來提升社會資源利用率，不斷優(yōu)化經(jīng)濟建設(shè)模式，實現(xiàn)經(jīng)濟的綠色發(fā)展。從整體分析，建設(shè)節(jié)約型社會的意義為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會。

（二）綠色財政稅收政策

所謂綠色財政稅收政策是國家政府宏觀層面對社會經(jīng)濟做出的調(diào)控手段，可推動社會經(jīng)濟的綠色發(fā)展，有助于建設(shè)節(jié)約型社會。從本質(zhì)上講，節(jié)約型社會與綠色財政稅收政策是相互促進(jìn)的關(guān)系。綠色財政稅收政策將保護(hù)環(huán)境作為稅收機制建構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，形成綠色生態(tài)化稅收結(jié)構(gòu)，基于政府與社會部門引導(dǎo)促進(jìn)社會各類企業(yè)向綠色化轉(zhuǎn)型，發(fā)展綠色生產(chǎn)技術(shù)，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。綠色財政稅收政策可分為四類：其一，國家政府根據(jù)社會污染物排放總量，評估各類產(chǎn)業(yè)對環(huán)境帶來的危害程度，將其作為稅收征收閾值，稅率高低與污染物排量呈正比關(guān)系。其二，相對消費者而言，需要使用有害物排放面積廣的有害材料，導(dǎo)致國家政府無法從本質(zhì)上杜絕此類資源流通，因此需對消費者征稅，以此控制有害物排放總量。例如對汽油征稅，可增加新能源汽車總量，以此減少尾氣排放，達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。其三，針對其他稅收政策，可抽離與環(huán)境相關(guān)的元素，將其作為稅率定制標(biāo)志。針對可節(jié)約能源或減少損耗的設(shè)備及生產(chǎn)方法基于制定標(biāo)準(zhǔn)，頒布折舊或降低稅率的政策來鼓勵此類企業(yè)發(fā)展或沿用技能生產(chǎn)手段[2]。

二、我國綠色財政稅收政策存在的問題

（一）收費政策不合理

我國綠色財政稅收政策與社會發(fā)展進(jìn)程相比存在一定滯后性。首先征收排污費的依據(jù)較為落后，社會經(jīng)濟的高速發(fā)展加劇了環(huán)境污染程度，同時污染類型更加多元，但收費標(biāo)準(zhǔn)仍沿用單因子收費或無法匹配社會的多元污染類型。此類收費方式無法發(fā)揮刺激企業(yè)治理污染的作用，無法遏制企業(yè)污染行為。其次，財政稅征收難度較大，由于污染排放和環(huán)境稅存在差異，同時沒有健全的法律保護(hù)，強制性不足[3]。所以排污收費征收方法不具備剛性，導(dǎo)致征收難度較大，存在惡意拖欠的情況?？紤]到收稅主體差異，收費人員及程序均不具備專業(yè)化發(fā)展水平。其三，財政稅收標(biāo)準(zhǔn)較低，廢棄、廢水排污量與當(dāng)代發(fā)展不匹配，對于控制污染缺乏刺激作用。其四，尚未形成有效的激勵機制。考慮收費成本較高且隨意性較強的問題，各類企業(yè)對待環(huán)境污染收費與日常收費項目相同，存在賄賂情況，對治污成本本身的重視程度不足，因此無法推動綠色財政稅收政策的發(fā)展。

（二）政府投入不足

綠色財政稅收政策是一項利國利民的政策，節(jié)能減排不僅是國家穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，更是國民健康生活的保障。節(jié)能減排作為動態(tài)發(fā)展的模糊概念，需作為基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)[4]。國家政府對節(jié)能減排的投入多依托管理及政策引導(dǎo)，以此提高企業(yè)環(huán)保意識，降低能耗量，實現(xiàn)原料采購、生產(chǎn)、銷售、服務(wù)等環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。目前，我國尚未形成單獨的節(jié)能發(fā)展專項資金，對于節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)投入集中體現(xiàn)在技術(shù)改造及技術(shù)研發(fā)，即重點關(guān)注企業(yè)的向前發(fā)展，未注重企業(yè)發(fā)展后帶來的不良后果。若想推動綠色財政稅收政策的發(fā)展，需關(guān)注節(jié)能減排項目。除此之外，政府部門直接集中在研發(fā)與生產(chǎn)領(lǐng)域，享受、使用、回收等環(huán)節(jié)尚未涉獵或涉及較淺。

（三）稅費類型針對性不足

我國現(xiàn)行稅收政策中和節(jié)能減排相關(guān)的稅費為消費稅、資源稅及增值稅，此類稅費多針對生產(chǎn)行為的節(jié)約，尚未涉及環(huán)保意識的普及與宣傳，屬于意味著我國稅費政策以間接性節(jié)約為基礎(chǔ)?？紤]目前交易行為及區(qū)域協(xié)調(diào)政策的制定與研究較為淺顯的問題，稅收政策在引導(dǎo)資源節(jié)約上的力度較差，無法與其余相關(guān)政策協(xié)同進(jìn)行。由于我國強調(diào)節(jié)能減排與可持續(xù)發(fā)展，稅費運用方法理應(yīng)革新，但由于我國缺少對污染、破壞環(huán)境等行為的約束，同時不具備針對性稅收政策，導(dǎo)致綠色財政稅收政策在宏觀層面預(yù)估良好，在實際推行中與實際情況有較大出入。對于凌亂的稅種分布尚未構(gòu)建綠色稅收體系，嚴(yán)重影響稅收資源和環(huán)境污染管理力度，由于稅費類型針對性不足，導(dǎo)致政策執(zhí)行階段獲取的節(jié)能效益波動性較大，同時弱化后的稅收政策在節(jié)能層面作用不足。比如，企業(yè)所得稅相關(guān)條例中僅對企業(yè)廢水、廢氣、廢渣進(jìn)行生產(chǎn)稅收優(yōu)惠。當(dāng)面對外資企業(yè)幾乎沒有專項環(huán)保條款。隨著經(jīng)濟一體化大力推進(jìn)，我國作為龐大的經(jīng)濟體，必然與各類企業(yè)密切合作，意味著海量外資企業(yè)涌入中國，外資企業(yè)帶來污染疊加效應(yīng)將進(jìn)一步加劇國內(nèi)污染，必將導(dǎo)致我國企業(yè)面對環(huán)境為主的經(jīng)濟態(tài)勢處于弱勢地位[5-6]。

（四）綠色財政稅收政策不健全

我國目前的綠色稅種涉及環(huán)境與資源兩類問題，包括城鎮(zhèn)土地資源、使用稅、城市維建稅等。從整體分析，稅種類型分散，并且政策供給的額度較小，促使綠色財政稅收政策理論的執(zhí)行效果與現(xiàn)實出入較大，并且執(zhí)行力度無法保證，沒有健全的激勵制度。根據(jù)我國資源稅執(zhí)行狀況，鹽類資源稅費征收范圍窄，只包括資源占用稅[7]。由于我國資源短缺情況明顯，并且資源利用率較低，資源浪費現(xiàn)象十分明顯，既不利于資源過度開采，反而起到反作用，加大非稅資源掠奪性開采風(fēng)險。由于資源稅征收以銷售總量及自用總量為核定標(biāo)準(zhǔn)，促使企業(yè)運行中對于不用于銷售或自用的資源存在盲目開發(fā)的現(xiàn)象，后果是資源大量堆積，造成無端浪費。除此之外，資源稅單位稅額較低，嚴(yán)重減弱資源稅調(diào)控作用，弱化資源稅保護(hù)效果。目前，我國消費稅將鞭炮、汽油等項目納入其中，在一定程度上限制了民眾消費對環(huán)境帶來的影響，但尚未對無鉛汽油和有鉛汽油進(jìn)行區(qū)別，同時白色污染制品雖制定相關(guān)征稅政策，但落實效果不理想[8]。

（五）稅收優(yōu)惠設(shè)計不合理

我國當(dāng)前節(jié)能減排措施有關(guān)的稅收優(yōu)惠政策涉及減免稅費和免收稅費兩類，行動措施十分單一，針對性與靈活性不足。國內(nèi)企業(yè)節(jié)能減排優(yōu)惠政策雖然得到一定發(fā)展，但無法增加環(huán)保稅收的靈活性，針對折舊、再投資退稅、煙氣納稅等內(nèi)容尚未普及。我國綠色財政稅收政策改革的核心內(nèi)容是取消稅收優(yōu)惠政策，重新梳理稅收條款，并制定階段性目標(biāo)，以此提出稅收收入占比。目前，我國政府對外資企業(yè)仍有少量優(yōu)惠政策，例如為國外企業(yè)提供節(jié)約能源及防治環(huán)境污染等方面提供了技術(shù)轉(zhuǎn)讓費扶持，針對優(yōu)惠政策可給予免稅幫持。但我國對國內(nèi)企業(yè)通用的優(yōu)惠政策尚不健全，有一定的發(fā)展空間[9]。

三、基于節(jié)約型視角的綠色財政稅收政策發(fā)展路徑

我國作為人口大國，綠色財政稅收政策的構(gòu)建及發(fā)展應(yīng)向消費者靠攏，實現(xiàn)供給側(cè)與終端受眾的有效銜接[10]。從行政手段專項經(jīng)濟政策調(diào)控，理論視角分析，節(jié)約型社會對稅收制度的要求偏重稅費制度與支出結(jié)構(gòu)兩方面，其對經(jīng)濟發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，依托可持續(xù)發(fā)展理念，優(yōu)化我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。結(jié)合我國國情分析，財政稅收政策包括財政補貼與稅收減免兩個類型，處于零散布局狀態(tài)，即“查缺補漏”，前瞻性不足。應(yīng)統(tǒng)籌管轄，減少能源消費、廢物排放，逐步建設(shè)節(jié)約型社會。

（一）重構(gòu)稅費體系，注重綠色財政稅收制度的建立

由政府部門引領(lǐng)，理清資源節(jié)約與稅費、稅種的關(guān)系。與此同時，應(yīng)協(xié)調(diào)好財政政策和各類政策的關(guān)系，將提高資源利用率及財政政策適配性作為政策優(yōu)化初始考量。由于綠色財政稅收政策的發(fā)展與建構(gòu)是一項長期工作，應(yīng)做好長久布局與長遠(yuǎn)規(guī)劃，各部門之間應(yīng)協(xié)調(diào)配合。綠色財政稅收政策應(yīng)具有一定發(fā)展約束，讓其與法規(guī)相配合[11]。由于綠色財政稅收政策本身就是法律的集中體現(xiàn)，讓其與法律適配可提高政策執(zhí)行的剛性。從立法角度綜合運用及體現(xiàn)綠色財政稅收政策的價值及實施意圖，以此發(fā)揮綠色財政稅收政策在節(jié)能減排中的作用。為提高政策執(zhí)行效率，可結(jié)合政策與行政成分推動技術(shù)手段的生態(tài)化發(fā)展，提高產(chǎn)品市場份額的市場拉動，推動節(jié)能減排事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。除此之外，政府部門需擔(dān)任帶頭人，針對機關(guān)內(nèi)建筑、招聘、采暖、制冷等進(jìn)行節(jié)能改造，聯(lián)合各項節(jié)能項目，加大研究力度，宣傳綠色財政稅收制度的價值與實施意義。

（二）辨明財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系

綠色財政稅收政策發(fā)展的主要限制因素是財權(quán)與事權(quán)的關(guān)系尚不明確。各地方政府需對管轄區(qū)域的環(huán)境問題進(jìn)行監(jiān)管，由中央政府劃定環(huán)境職責(zé)，逐步履行區(qū)域性及國際性的公約環(huán)境條件。搭建以環(huán)境保護(hù)為核心的財政支出與收入條例，將其作為綠色財政稅收制度建立的標(biāo)準(zhǔn)。具體實施時，以地方財政為核心，考慮地域?qū)嶋H情況，中央政府從宏觀視角對地域環(huán)保基建提供幫扶，并結(jié)合實際動態(tài)調(diào)整撥款數(shù)額。政府部門需關(guān)注貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展工程建設(shè)，同時加大環(huán)境監(jiān)管力度。排污收費、生態(tài)補償收費都需由中央部門經(jīng)手實現(xiàn)地方稅費共享[12]。綠色財政稅收政策實施階段需明確分工。推行統(tǒng)籌管理機制，稅務(wù)部門負(fù)責(zé)建立環(huán)境稅收政策，并依照運行情況動態(tài)優(yōu)化，構(gòu)建以解決資源為核心的生態(tài)化稅收政策。國家發(fā)改委負(fù)責(zé)評估政策的環(huán)境效益，制定相應(yīng)的配套條款，將企業(yè)環(huán)境管理內(nèi)化吸收，環(huán)?？偩忠原h(huán)境治理為核心，讓其與經(jīng)濟政策適配，由地方政府落實相關(guān)條例，理順綠色財政稅收政策執(zhí)行鏈條。

（三）健全綠色財政政策

1.強化政府的綠色財政職能財政政策屬于公共政策的一種，綠色財政稅收政策是順應(yīng)我國現(xiàn)代化發(fā)展的主導(dǎo)政策。公共財政預(yù)算作為國家政府促進(jìn)節(jié)能減排事業(yè)發(fā)展的重要參量，需健全財政支出制度，實現(xiàn)與環(huán)保工作的融合，納入公共統(tǒng)籌管理。政府部門需建立預(yù)算中心，并列示環(huán)保財政支出明細(xì)，提高環(huán)保事業(yè)綜合投入，具體實施包括如下幾點：（1）建立節(jié)能支出科目，增加環(huán)保費支出考慮到政府重視及支出資源解決與環(huán)保工作，應(yīng)增加地方政府環(huán)保支出的剛性，以硬性標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行遷移，在確保制度高于財政總收入增長率基礎(chǔ)上，促進(jìn)綠色財政政策與時代發(fā)展的適配。目前，我國財政政策列出防污染及生態(tài)保護(hù)等條例，進(jìn)一步加大環(huán)保工作力度[13]。綠色財政稅收政策實施中應(yīng)具備全局觀念，針對東部經(jīng)濟發(fā)達(dá)且污染嚴(yán)重的省份，可在一定程度上壓縮生產(chǎn)建設(shè)資金。針對經(jīng)濟不發(fā)達(dá)的區(qū)域，可在制定污染治理工作的同時撥專款扶持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?？紤]我國現(xiàn)有預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，已經(jīng)設(shè)置了環(huán)保支出科目，但未發(fā)揮該科目的節(jié)能效果。從本質(zhì)上講，公共政策預(yù)算改革的核心，預(yù)算資金具有公共性與政策性兩大特點。介于節(jié)能減排具有鮮明的公益性特征，歸類于公共范疇。所以，公共預(yù)算設(shè)立節(jié)能科目具備顯著的公益性，這與我國可持續(xù)發(fā)展觀相匹配。面對國家綜合實力逐步增強，外加必要的預(yù)算結(jié)構(gòu)調(diào)整，國內(nèi)財政常規(guī)性預(yù)算已經(jīng)具備了十分可靠的財力基礎(chǔ)。對此，我國綠色財政稅收政策的推行應(yīng)注重：其一，研發(fā)節(jié)能技術(shù)，為綠色財政稅收政策的實施掃平障礙，落實終端改革?？萍甲鳛榈谝簧a(chǎn)力，是國家的重要組成，科研過程中應(yīng)明確綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)，輔助綠色財政稅收政策實施。其二，推廣與應(yīng)用節(jié)能技術(shù)，政策作為節(jié)能技術(shù)推廣與應(yīng)用的終端組織，發(fā)揮協(xié)調(diào)與穩(wěn)定的作用，因此政府預(yù)算需安排必要資金促進(jìn)節(jié)能技術(shù)的推廣與應(yīng)用。其三，落實節(jié)能宣傳與培訓(xùn)工作。加大節(jié)能減排宣傳力度，提高公眾環(huán)保意識，使政策從不同角度基于資金扶持。（2）健全政策間轉(zhuǎn)移支付制度國家政府之間的轉(zhuǎn)移制度是政策執(zhí)行階段的重點，是我國政府應(yīng)對市場經(jīng)濟形勢的主流措施。具體包括一般性轉(zhuǎn)移支付與專項轉(zhuǎn)移支付兩類。分類稅費制度是我國政府對地域經(jīng)濟差異制定的針對性條款。中央政府下達(dá)的財政稅收政策經(jīng)省級政府分擔(dān)后，可平衡上級政策財力，多采用表1方法，執(zhí)行模式為轉(zhuǎn)移支付，見表一?？紤]我國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展程度不一的問題，各區(qū)域財力差距較大。首先，為縮小區(qū)域財政差距，政府轉(zhuǎn)移支付制度改革應(yīng)建立重要地方節(jié)能專項撥款，需做到如下幾點：其一，中央政府節(jié)能專項撥款主要面向中西部經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)及節(jié)能大省，杜絕平均分配。其二，節(jié)能專項撥款需以適配、合理、透明為原則，避免暗箱操作。其三，應(yīng)專款專用，嚴(yán)厲打擊?？顬E用[14]。2.實行財政優(yōu)惠信貸政策國家政府下達(dá)綠色財政指令后，社會各類企業(yè)開始執(zhí)行清潔生產(chǎn)工作，以此提高資源利用率。政府部分開展財政信貸政策，打破環(huán)保融資局限，依托財政融資杠桿原理籌集更多可用于環(huán)保的資金，在良性循環(huán)輔助下增強信貸融資支持力度，為環(huán)保市場融資創(chuàng)造先行條件。首先，政策性銀行應(yīng)以低息貸款、無息貸款等方式對企業(yè)資金進(jìn)行支持。其次，國家需加快環(huán)境保護(hù)綠色銀行可行性論證，從根本上解決企業(yè)清潔生產(chǎn)及環(huán)保信貸資金落實問題。

（四）建設(shè)鼓勵節(jié)能環(huán)保的稅收政策

首先，應(yīng)改革資源稅，構(gòu)建節(jié)約型和諧社會。資源作為關(guān)鍵，進(jìn)一步改革資源稅，健全環(huán)境資源稅。以自然資源為基礎(chǔ)，根據(jù)社會發(fā)展進(jìn)程和人們?nèi)粘Ｉ盍?xí)性設(shè)計針對性稅收政策，發(fā)揮稅收多維調(diào)節(jié)功能[15]。為發(fā)揮資源稅功能，應(yīng)以自然資源利用情況為指標(biāo)，提高稅收管理水平。在現(xiàn)有資源稅政策基礎(chǔ)上，新增保護(hù)及開發(fā)可利用資源的稅種。與此同時，優(yōu)化增值稅結(jié)構(gòu)，將單一高效作為設(shè)計理念最大限度減少稅率檔次及優(yōu)惠。從該角度分析，增值稅不可過多地為環(huán)保設(shè)計優(yōu)惠。為鼓勵企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，應(yīng)做到如下幾方面調(diào)整：其一，開發(fā)及利用重大高新技術(shù)節(jié)能設(shè)備及產(chǎn)品。其二，對個別節(jié)能效果明顯的產(chǎn)品，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

（五）健全配套措施

首先需完善綠色稅收分配制度，發(fā)展綠色經(jīng)濟。可將資源稅劃分為中央與地方政府共享收入，國家稅務(wù)部門征收環(huán)境保護(hù)稅納入地方政府管轄，由地方稅務(wù)機構(gòu)征收。其次，做好財政稅收政策與其余政策的適配性，發(fā)揮綠色財政稅收政策在建設(shè)節(jié)約型社會的作用。最后，加大節(jié)約型社會宣傳力度，普及相關(guān)財政稅收法規(guī)，搭建一體化推行網(wǎng)絡(luò)?；诙喾脚?，加大宣傳力度，讓公眾認(rèn)識到建設(shè)節(jié)約型社會的重要性。四、結(jié)束語建設(shè)節(jié)約型社會，貫徹落實綠色財政稅收政策，是國家穩(wěn)定發(fā)展、落實經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性改革的基礎(chǔ)。為踐行節(jié)能降耗發(fā)展理念，應(yīng)統(tǒng)籌分析節(jié)約型社會發(fā)展路徑，探究綠色稅收與綠色經(jīng)濟的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，健全法律法規(guī)，推動我國可持續(xù)發(fā)展。

作者:劉鳳云 單位:濟寧市兗州區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理服務(wù)中心