高校財政項目預(yù)算績效審計現(xiàn)狀
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摘要:近年來，我國頒布了一系列的法律和規(guī)章制度來推行預(yù)算績效管理，將預(yù)算績效管理體系上升到國家戰(zhàn)略層面。同時要求審計機(jī)關(guān)要依法對財政資金配置效率、財政資金使用效益、政策實施效果等預(yù)算績效管理情況進(jìn)行審計監(jiān)督和評價。通過分析高校預(yù)算績效管理與審計的內(nèi)在聯(lián)系，揭示開展預(yù)算績效審計的必要性，分析探討現(xiàn)階段存在的主要問題，最終提出具有現(xiàn)實可行性的發(fā)展建議。
關(guān)鍵詞:中央高校;預(yù)算績效管理;預(yù)算績效審計
黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院決策部署，要求高等院校要不斷提升辦學(xué)水平、提高辦學(xué)質(zhì)量，促進(jìn)高等院校，特別是中央高校實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，將我國建設(shè)成為高等教育強(qiáng)國。最終實現(xiàn)高等教育服務(wù)全面建成小康社會、服務(wù)現(xiàn)代國家治理、服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略的總體目標(biāo)。為此，國務(wù)院批準(zhǔn)逐步提高中央高校預(yù)算撥款額度，同時積極引導(dǎo)和支持中央高?？茖W(xué)公正地配置資金資源，增強(qiáng)發(fā)展活力，全面提升人才培養(yǎng)和科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新的整體水平。2019年，教育部各直屬高校公布的經(jīng)費(fèi)預(yù)算顯示，已有8所高校預(yù)算總額突破百億。審計一直被視為規(guī)范、監(jiān)督預(yù)算管理的最有效手段之一。中央高校預(yù)算規(guī)模的不斷擴(kuò)大，對預(yù)算資金的使用和管理提出了更新、更高的要求。預(yù)算管理評價重心逐漸從合理性、合規(guī)性轉(zhuǎn)向科學(xué)性、效益性和效果性，并著力構(gòu)建高校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程預(yù)算績效管理體系。在此新形勢下，調(diào)整審計監(jiān)督方向，開展預(yù)算績效審計是未來審計監(jiān)督的必然趨勢和重要途徑，對全面提升預(yù)算績效管理水平、持續(xù)增強(qiáng)預(yù)算績效管理約束力、合理保證預(yù)算績效管理質(zhì)量、最終實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)，發(fā)揮著重要的作用。
(一)概念內(nèi)涵1．財政項目體系。也稱財政項目支出體系，將中央高校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的各類財政支出項目區(qū)分情況，優(yōu)化設(shè)置，以績效管理為導(dǎo)向，以調(diào)整單列、歸口合并為主要手段，促進(jìn)了財政項目預(yù)算資金管理方式的變更，增強(qiáng)了統(tǒng)籌使用預(yù)算資金的能力，有利于形成財政項目預(yù)算資金全過程績效管理體系。目前，中央高校財政項目支出體系包括“改善基本辦學(xué)條件項目、教育教學(xué)改革項目、基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)項目、建設(shè)世界一流大學(xué)(學(xué)科)和特色發(fā)展引導(dǎo)項目、捐贈配比項目、管理改革等績效撥款項目”等六項。2．預(yù)算績效管理。預(yù)算績效管理要求將績效意識貫穿預(yù)算管理全過程，特別是強(qiáng)調(diào)事前績效管理，從源頭上提高財政資源配置的科學(xué)性和精準(zhǔn)性，通過建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提高財政項目預(yù)算資金的配置效率和使用效益，從而實現(xiàn)預(yù)算和績效管理的一體化，提高財政項目預(yù)算管理水平。最終建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系，為高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展提供有力保障。3．財政項目預(yù)算績效審計。預(yù)算績效審計以高校財政項目預(yù)算績效管理的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性作為預(yù)算績效審計的核心。經(jīng)濟(jì)性即是在考慮相同項目質(zhì)量和外部影響因素基本相同的前提下，使用預(yù)算資源的量是否存在明顯異常，是絕對值的概念;效率性即是在普遍的社會環(huán)境中，投入的預(yù)算資源能夠得到項目的最大產(chǎn)出，是相對值的概念;效果性即是財政項目預(yù)期結(jié)果與實際結(jié)果的對比情況，反映出項目目標(biāo)的實現(xiàn)程度。最終實現(xiàn)預(yù)算使用決策的科學(xué)化。
(二)財政項目開展預(yù)算績效審計的必要性1．符合國家有關(guān)部門對高校財政項目預(yù)算績效管理的新要求。近年來，我國頒布了一系列的法律和規(guī)章制度來推行預(yù)算績效管理。2014年修訂后的《預(yù)算法》，把“講求績效”明確寫進(jìn)了預(yù)算管理的基本原則;2015年財政部出臺了如何設(shè)立績效目標(biāo)、完善評價方式、建立指標(biāo)體系等一系列文件，與《預(yù)算法》形成一套制度體系;教育部明確規(guī)定，在保證高校財政項目資金使用合規(guī)的前提下，著力加強(qiáng)對項目資金使用科學(xué)化、精細(xì)化、效益化的管控和評價;會議精神要求加快預(yù)算制度建設(shè)，建立一個透明規(guī)范、科學(xué)合理且具有約束機(jī)制的管理體系，嚴(yán)格進(jìn)行預(yù)算績效管控，將預(yù)算績效管理體系上升到國家戰(zhàn)略層面。績效審計將績效理念融入審計工作過程中，對預(yù)算編制、執(zhí)行和評價的全過程開展有效審計，有助于全面、系統(tǒng)地發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理中存在的問題，有助于實現(xiàn)花錢必問效、無效必問責(zé)的績效管理目標(biāo)。2．順應(yīng)高校審計發(fā)展的新方向。高校財政項目預(yù)算資金使用管理的新要求，給預(yù)算資金使用管理的評價體系帶來了新變化。審計作為監(jiān)督、評價預(yù)算執(zhí)行的重要手段，長期以來審計的重點(diǎn)一直在于預(yù)算執(zhí)行的合規(guī)審計。但隨著對高校財政項目在預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的關(guān)注度不斷提升，要求高校內(nèi)部審計在學(xué)校經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮出更為積極的主動作用。因此，在高校內(nèi)部，逐漸擴(kuò)大績效審計在審計工作中的比重，不斷完善高?？冃徲嬻w系，是審計工作未來充分履行監(jiān)督評價職能，實現(xiàn)審計工作預(yù)防、建設(shè)性功能的關(guān)鍵。3．提升高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)治理水平的新手段。財政項目預(yù)算資金是高校的重要資金來源，科學(xué)、合理地配置資源和分配使用預(yù)算資金是增強(qiáng)高校發(fā)展活力，實現(xiàn)辦學(xué)特色和水平的關(guān)鍵。在高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)管理中，開展以經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性為評價標(biāo)準(zhǔn)的績效審計，能夠及時反映出經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)績效管理過程中存在的問題，便于管理者進(jìn)行分析和考核，統(tǒng)籌考慮高校各類業(yè)務(wù)活動，優(yōu)化項目結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)統(tǒng)籌、高效使用項目預(yù)算資金的能力，從而提升高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)整體治理水平，進(jìn)而實現(xiàn)高校全面提升人才培養(yǎng)和科學(xué)研究水平，服務(wù)社會治理和國家發(fā)展戰(zhàn)略的核心目標(biāo)。
二、財政項目預(yù)算績效審計現(xiàn)存的問題
(一)預(yù)算績效審計依托的預(yù)算管理系統(tǒng)尚未完全成熟審計是一門衍生學(xué)科，審計理論與實務(wù)的革新需要以基礎(chǔ)學(xué)科的發(fā)展為載體。如現(xiàn)今運(yùn)用最為廣泛的財務(wù)收支審計，其依托于已發(fā)展完善的財務(wù)會計核算體系;近年逐漸興起的資產(chǎn)專項審計，同樣伴隨著資產(chǎn)管理與核算系統(tǒng)的建立。因此，要開展預(yù)算績效審計，必須建立起全過程的預(yù)算績效管理體系。但是，大部分中央高校的預(yù)算績效管理體系仍存在很多漏洞，阻礙了績效審計的執(zhí)行，降低了績效審計的質(zhì)量。
(二)預(yù)算績效審計的理念仍未建立目前，大多數(shù)中央高校的預(yù)算管理仍屬于被動管理模式。如預(yù)算編報缺乏計劃性和科學(xué)性，預(yù)算執(zhí)行過程中更多地關(guān)注合規(guī)性和執(zhí)行率，容易造成年終節(jié)點(diǎn)預(yù)算執(zhí)行的風(fēng)險。預(yù)算績效審計模式也主要采用事后的合規(guī)審計，缺乏針對預(yù)算的事前計劃科學(xué)性、事中執(zhí)行效率性、事后完成效果性的預(yù)算績效理念的審計。因此，高校內(nèi)審部門無法對審計發(fā)現(xiàn)的問題開展全面深入分析，進(jìn)而無法提出切實可行的整改意見，嚴(yán)重降低了審計質(zhì)量，阻礙了高校審計工作的發(fā)展。
(三)預(yù)算績效審計的應(yīng)用缺乏理論指導(dǎo)我國尤其是高?？冃徲嬂碚撗芯咳蕴幱诔跫夒A段。從立法建制層面看，西方國家對績效審計理論的研究較早，如今已制定了較為完善的法律法規(guī)，形成了系統(tǒng)的準(zhǔn)則體系和審計手冊，為績效審計實務(wù)的開展提供制度保障和理論支撐。我國目前尚未形成高層次且單獨(dú)的績效審計法律法規(guī)，只是在《審計法》和針對中央高校的內(nèi)部審計工作的意見中對績效審計進(jìn)行了原則性的描述，沒有形成明晰的指標(biāo)分類和考核標(biāo)準(zhǔn)，更沒有具有可操作性的績效審計實務(wù)指南，從而嚴(yán)重制約了預(yù)算績效審計的發(fā)展和應(yīng)用。從審計實務(wù)層面看，盡管各級審計機(jī)關(guān)和高校管理者已充分認(rèn)識到預(yù)算績效審計的重要性，并不斷加大實施力度，但由于缺少符合我國國情體制和高校發(fā)展特點(diǎn)的績效審計理論和指南，使得預(yù)算績效審計多流于表面化，并未對高校預(yù)算管理和監(jiān)督起到實質(zhì)性作用。
(四)預(yù)算績效審計人員的綜合性能力有待提升高校財政項目預(yù)算資金的使用涉及校內(nèi)各方面業(yè)務(wù)，審計人員不僅要具備財務(wù)方面的專業(yè)知識，還要具備資產(chǎn)存貨、基建、后勤服務(wù)等各個行業(yè)的專業(yè)知識，尤其涉及高校特有的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承創(chuàng)新等學(xué)術(shù)教學(xué)活動的績效衡量，都給審計人員的知識儲備和綜合運(yùn)用判斷的能力提出了新的挑戰(zhàn)。預(yù)算績效審計倚重審計人員主觀判斷，為保證績效審計質(zhì)量，應(yīng)不斷提升審計人員的專業(yè)勝任能力和綜合性素質(zhì)能力。
三、財政項目預(yù)算績效審計發(fā)展建議
(一)不斷完善績效審計的體制建設(shè)績效審計理論研究在國外由來已久，我國自2003年起逐步確立預(yù)算績效管理和審計的理念。2015年新預(yù)算法首次以法律形式確立了預(yù)算績效管理架構(gòu)，但預(yù)算績效審計的體制建設(shè)仍相對滯后。未來，為保證績效審計工作的扎實開展，應(yīng)在審計法律法規(guī)層面明確績效審計的權(quán)利和地位，推進(jìn)績效審計的法制建設(shè)，在國家審計的大框架下，實現(xiàn)有法可依、依法審計的審計監(jiān)督框架機(jī)制。
(二)逐步建立動態(tài)的評價指標(biāo)體系預(yù)算績效審計的評價指標(biāo)并不是一成不變的，傳統(tǒng)的預(yù)算審計主要關(guān)注預(yù)算執(zhí)行的合法性、合規(guī)性，而績效審計在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步關(guān)注預(yù)算資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性和公平性。這意味著，績效審計一是要求對業(yè)務(wù)本質(zhì)要有更深入的了解，包括財政項目立項、規(guī)劃、審批、執(zhí)行、調(diào)整、結(jié)果和評價等各個階段。二是不僅要對高校各單項業(yè)務(wù)進(jìn)行預(yù)算績效審計，更要考慮各業(yè)務(wù)間的內(nèi)在聯(lián)系和協(xié)同效應(yīng)，形成對高校整體運(yùn)行情況的綜合性預(yù)算績效評價。因此，標(biāo)準(zhǔn)化和定量化的評價指標(biāo)不能充分反映預(yù)算績效審計的評價效果，需要逐步建立一套政策標(biāo)準(zhǔn)與高校特色相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、最具代表性和最具可比性相結(jié)合的動態(tài)的評價指標(biāo)體系，是實現(xiàn)預(yù)算績效審計充分、透徹、清晰、公正的基礎(chǔ)。
(三)充分利用全過程跟蹤審計工作方法預(yù)算績效管理要求建立全過程預(yù)算績效管理鏈條，構(gòu)建事前、事中、事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)。全過程跟蹤審計工作方法突出審計關(guān)口前移，將事后審計與事前審計、事中審計緊密配合，強(qiáng)調(diào)事前審計的預(yù)防性作用。因此，充分利用全過程跟蹤審計工作方法能夠客觀、真實地反映預(yù)算績效管理發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題，全面提升預(yù)算績效管理水平，持續(xù)增強(qiáng)預(yù)算績效管理約束力，合理保證預(yù)算績效管理質(zhì)量，最終實現(xiàn)預(yù)算績效管理目標(biāo)。
(四)著重保障高校內(nèi)部審計的獨(dú)立性和內(nèi)審人員的專業(yè)勝任能力2020年教育部公布新修訂的《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計工作規(guī)定》中指出，設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)履行內(nèi)部審計職責(zé)，是高校開展績效審計等各種審計活動的組織制度保障。一是逐步完善內(nèi)部審計領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，學(xué)校主要領(lǐng)導(dǎo)直接領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)審機(jī)構(gòu)開展工作，建立健全黨委管審議審機(jī)制。二是建立合理的內(nèi)審組織架構(gòu)，視情況成立審計委員會或?qū)徲嫻ぷ黝I(lǐng)導(dǎo)小組，落實總審計師制度。能夠最有效地保障高校內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和審計工作的獨(dú)立性。三是內(nèi)審人員不僅僅要具備財經(jīng)方面的專業(yè)知識，更要深入了解與財政預(yù)算有關(guān)的高校各項業(yè)務(wù)的運(yùn)行情況，主動學(xué)習(xí)審計理論知識，積極參與審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，摸索總結(jié)先進(jìn)的審計工作方法。扎實推進(jìn)高校財政項目預(yù)算績效審計工作，提高預(yù)算績效審計工作質(zhì)量。
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作者：劉益鳴 單位：中國刑事警察學(xué)院
