談審計(jì)促進(jìn)積極財(cái)政政策提質(zhì)增效

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[摘要]財(cái)政扶持企業(yè)政策是實(shí)施積極財(cái)政政策的舉措之一，是地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段。積極財(cái)政政策要提質(zhì)增效，財(cái)政扶持企業(yè)政策提高績(jī)效是關(guān)鍵。政府在出臺(tái)和施行各類財(cái)政扶持企業(yè)政策中，出現(xiàn)了一些問題影響政策績(jī)效的發(fā)揮。本文從完善機(jī)制、規(guī)范行為、強(qiáng)化監(jiān)管等三方面提出審計(jì)建議，推動(dòng)扶持政策發(fā)揮激勵(lì)引導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞]財(cái)政政策；提質(zhì)增效；審計(jì)建議

積極的財(cái)政政策是指通過調(diào)整政府收入和支出方向來刺激社會(huì)總需求。2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“積極的財(cái)政政策要大力提質(zhì)增效”，落實(shí)到基層政府，積極的財(cái)政政策除了扎實(shí)落實(shí)上級(jí)各項(xiàng)減稅降費(fèi)等政策方針之外，還包括地方政府的財(cái)政扶持政策。通過對(duì)財(cái)政扶持政策進(jìn)行績(jī)效審計(jì)發(fā)現(xiàn)，地方政府出臺(tái)的各類財(cái)政扶持政策對(duì)幫助企業(yè)輕裝上陣、快速發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用，但也存在一些問題，需要引起重視。

一、財(cái)政扶持政策在應(yīng)用中存在的問題

財(cái)政扶持政策既是政府支出的重要內(nèi)容，也是政府實(shí)施積極財(cái)政政策中調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要政策工具。結(jié)合開展的政策扶持績(jī)效審計(jì)情況，財(cái)政扶持政策實(shí)施過程中存在以下問題：

1.財(cái)政扶持政策制定不科學(xué)。財(cái)政扶持政策是政府為扶持區(qū)域內(nèi)某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的企業(yè)快速健康發(fā)積展、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整完善的有力舉措。政策內(nèi)容能否發(fā)揮效用、發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用、有效帶動(dòng)社會(huì)投資，進(jìn)而增加財(cái)政稅收收入，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，主要看政策是否制定科學(xué)、條款合理、責(zé)任明確。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，相關(guān)領(lǐng)域的政府職能部門往往是政策起草部門，政策的前期研究和論證主要由部門負(fù)責(zé)，部門又主要由相關(guān)職能科室的工作人員負(fù)責(zé)，雖然在一定范圍內(nèi)召開座談會(huì)或在政府內(nèi)部征求其他部門的書面意見，但未向社會(huì)公眾尤其是政策扶持目標(biāo)對(duì)象企業(yè)充分征求意見或進(jìn)行公開聽證等，政策論證的針對(duì)性不夠強(qiáng)，政策立項(xiàng)及論證程序有待完善，政策制定的科學(xué)機(jī)制尚未完全形成，造成政策的績(jī)效不明顯，表現(xiàn)為：有些政策獎(jiǎng)補(bǔ)內(nèi)容和領(lǐng)域是企業(yè)自身有意愿、有能力實(shí)施，且能夠通過企業(yè)運(yùn)營(yíng)直接獲益的項(xiàng)目，扶持政策對(duì)企業(yè)行為的激勵(lì)作用不大；有些政策的補(bǔ)助資金標(biāo)準(zhǔn)定得過高，政策回報(bào)難以覆蓋政府投入成本，特別是在技術(shù)合作、咨詢服務(wù)等項(xiàng)目領(lǐng)域，一次性獎(jiǎng)補(bǔ)力度就超出企業(yè)對(duì)地方的財(cái)政貢獻(xiàn)值，使得政府“得不償失”，如×新能源企業(yè)合作項(xiàng)目，政府以優(yōu)厚的“一企一策”政策扶持企業(yè)，但根據(jù)目前企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，預(yù)計(jì)近10年內(nèi)，該企業(yè)對(duì)地方的財(cái)政貢獻(xiàn)都無法匹配所獲得的補(bǔ)助。

2.區(qū)域財(cái)政扶持政策與上級(jí)政策統(tǒng)籌不充分。中央財(cái)政，省、市財(cái)政為促進(jìn)全國(guó)或本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一般會(huì)根據(jù)自身的職責(zé)和法定的權(quán)限，出臺(tái)全國(guó)或者省級(jí)、市級(jí)一系列惠企政策?？h市區(qū)地方政府作為基層政府，在制定出臺(tái)本地區(qū)的財(cái)政扶持企業(yè)政策時(shí)，為吸引和招攬高質(zhì)量的優(yōu)秀企業(yè)落戶本地區(qū)、提高本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)水平，往往會(huì)在上級(jí)政策的基礎(chǔ)上，出臺(tái)本地區(qū)更為優(yōu)惠、更大力度的財(cái)政扶持政策，有的政策未充分統(tǒng)籌上級(jí)政策，未充分考慮本地區(qū)客觀的財(cái)政水平、投資環(huán)境等因素?；鶎诱畱?yīng)統(tǒng)籌考慮財(cái)政部以及上級(jí)政府已經(jīng)出臺(tái)且在本地區(qū)須嚴(yán)格貫徹落實(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助政策，不宜無原則無依據(jù)地隨意擴(kuò)大補(bǔ)助范圍、降低補(bǔ)助條件或者提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，容易造成扶持資金投入體量過大，產(chǎn)生適得其反的效果。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，近年來為落實(shí)積極財(cái)政政策，中央推出了一系列減稅降費(fèi)的惠企政策，2019年進(jìn)一步加大了減稅降費(fèi)的覆蓋面和力度，企業(yè)在得到實(shí)惠的同時(shí)也直接造成地方財(cái)政減收。比如，2019年為落實(shí)中央各項(xiàng)減稅降費(fèi)、降低企業(yè)成本等積極財(cái)政政策，×區(qū)全年累計(jì)減稅降費(fèi)約20億元，全區(qū)一般公共預(yù)算收入減收超過10億元。同步實(shí)施區(qū)域財(cái)政扶持政策，區(qū)財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的扶持資金規(guī)模6.5億元，兩種惠企政策方式疊加，區(qū)財(cái)政2019年負(fù)擔(dān)的財(cái)政扶持企業(yè)資金規(guī)模超過16.5億元，占當(dāng)年全區(qū)一般公共預(yù)算收入的近20%。

3.地方財(cái)政扶持政策數(shù)量多、分布廣。財(cái)政扶持政策覆蓋面廣，資金的規(guī)模效用難以得到有效發(fā)揮。審計(jì)綜合分析發(fā)現(xiàn)，×區(qū)為推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府針對(duì)工業(yè)、服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等領(lǐng)域共出臺(tái)了11大類財(cái)政扶持政策，具體政策條款達(dá)300余項(xiàng)。2019年，相關(guān)部門合計(jì)兌現(xiàn)政策項(xiàng)目277個(gè)，累計(jì)兌現(xiàn)區(qū)級(jí)惠企政策資金4.7億元，惠及各類企業(yè)和個(gè)人5825家次，平均每家次得到扶持資金僅8.07萬元?；菁捌髽I(yè)多，但單家企業(yè)得到的資金規(guī)模小，對(duì)企業(yè)發(fā)展的作用幾乎可以忽略不計(jì)，政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，財(cái)政資金績(jī)效難以發(fā)揮。

4.財(cái)政扶持政策目標(biāo)導(dǎo)向不合理。政府制定出臺(tái)經(jīng)濟(jì)扶持政策，是通過向達(dá)到約定享受政策前提條件的企業(yè)兌現(xiàn)一定的財(cái)政政策資金，從而推進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代、區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。政策兌現(xiàn)條件就體現(xiàn)著政策的目標(biāo)、政策引導(dǎo)的方向。經(jīng)濟(jì)薄弱環(huán)節(jié)和領(lǐng)域、企業(yè)能力不足難以開拓市場(chǎng)的重點(diǎn)領(lǐng)域、市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮不充分的領(lǐng)域，都是需要財(cái)政扶持政策重點(diǎn)引導(dǎo)和激勵(lì)的領(lǐng)域。但審計(jì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，部分部門經(jīng)濟(jì)扶持政策目標(biāo)異化，借助或者依賴財(cái)政政策實(shí)現(xiàn)行政職能目標(biāo)，表現(xiàn)為：有的政策就項(xiàng)目論項(xiàng)目，政策兌現(xiàn)無實(shí)際績(jī)效應(yīng)用。比如，×區(qū)×部門引進(jìn)×網(wǎng)絡(luò)企業(yè)項(xiàng)目?jī)赡甓鄟?，?shí)際運(yùn)行情況不佳，與原政策兌現(xiàn)目標(biāo)差距大；又如，×部門開展企業(yè)創(chuàng)新能力診斷服務(wù)項(xiàng)目，診斷服務(wù)完成，政策資金兌現(xiàn)，但診斷服務(wù)報(bào)告并無后續(xù)應(yīng)用，實(shí)際為“花錢買報(bào)告”。有的政策以考核指標(biāo)為導(dǎo)向，為應(yīng)對(duì)或完成上級(jí)專項(xiàng)考核等任務(wù)出臺(tái)“刺激性”政策，引導(dǎo)企業(yè)開展一些對(duì)其本身發(fā)展意義不大、缺乏政策外溢效應(yīng)的工作，偏離經(jīng)濟(jì)政策的初衷。比如，前兩年×區(qū)實(shí)施的“個(gè)轉(zhuǎn)企”政策，截至2019年3月，已注銷企業(yè)占受補(bǔ)助企業(yè)總數(shù)的54.86%，多數(shù)轉(zhuǎn)為企業(yè)享受補(bǔ)助政策的個(gè)體戶并不具備以企業(yè)身份開展經(jīng)營(yíng)的條件。有的政策以獎(jiǎng)補(bǔ)條款代替行政執(zhí)法，為推動(dòng)企業(yè)淘汰不符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)備、添置符合環(huán)保要求的設(shè)施，有的地方政府用直接獎(jiǎng)補(bǔ)政策手段使企業(yè)配合，替代行政執(zhí)法手段規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為。

5.財(cái)政扶持政策兌現(xiàn)進(jìn)度不及時(shí)。財(cái)政扶持政策作用的發(fā)揮，依靠財(cái)政扶持資金及時(shí)兌現(xiàn)下達(dá)企業(yè)，使資金在企業(yè)發(fā)展再生產(chǎn)、加大科技投入、降低融資成本、推動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)良性發(fā)展上發(fā)揮積極作用。財(cái)政政策資金從財(cái)政國(guó)庫(kù)到達(dá)企業(yè)賬戶，需要一系列的審批程序，經(jīng)歷較長(zhǎng)時(shí)間。企業(yè)需要完成政策兌現(xiàn)條款規(guī)定的工作任務(wù)，按通知要求開展政策資金兌現(xiàn)申報(bào)，職能部門按政策審核驗(yàn)收，財(cái)政部門兌現(xiàn)下達(dá)資金，扶持資金才能真正到達(dá)企業(yè)賬戶。這一政策資金兌現(xiàn)過程中，涉及多個(gè)部門的協(xié)作，資金兌現(xiàn)進(jìn)度影響著資金績(jī)效的發(fā)揮，進(jìn)而影響扶持政策的目標(biāo)兌現(xiàn)。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于部門工作推進(jìn)不積極、政策申報(bào)審核辦理周期長(zhǎng)、各部門協(xié)作不順暢，導(dǎo)致政策資金兌現(xiàn)進(jìn)度緩慢、資金沉淀閑置、未有效發(fā)揮政策資金的效用現(xiàn)象仍有存在。比如，2019年×區(qū)政策資金年度執(zhí)行率小于80%的政策項(xiàng)目有20項(xiàng)，其中有4項(xiàng)專項(xiàng)政策資金未動(dòng)用，主要原因是政策兌現(xiàn)的主管職能部門未及時(shí)開展政策資金兌現(xiàn)相關(guān)工作，要么未啟動(dòng)申報(bào)，要么未及時(shí)召集相關(guān)部門開展審核驗(yàn)收，使資金兌現(xiàn)程序擱置，財(cái)政政策資金的績(jī)效未得到有效發(fā)揮。

6.財(cái)政扶持政策后續(xù)監(jiān)管不到位。對(duì)企業(yè)享受政策補(bǔ)助后的經(jīng)營(yíng)情況是否按照相關(guān)政策規(guī)定要求開展，也是政策資金績(jī)效的重要內(nèi)容之一。財(cái)政扶持政策的最終目的不是使企業(yè)完成政策兌現(xiàn)約定的指標(biāo)條款任務(wù)，而是通過完成指標(biāo)條款任務(wù)，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)提供持續(xù)不斷的新經(jīng)濟(jì)動(dòng)能。通過審計(jì)對(duì)近兩年的政策兌現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)情況回頭看發(fā)現(xiàn)，由于政策后評(píng)價(jià)、后續(xù)監(jiān)督管理、追究問責(zé)的缺位，部分財(cái)政扶持政策效用未得到發(fā)揮，存在財(cái)政資金出現(xiàn)損失的問題。有的因缺乏后續(xù)監(jiān)管，政策兌現(xiàn)條件不再成立，如×區(qū)×企業(yè)享受落后產(chǎn)能淘汰政策，政策兌現(xiàn)后又繼續(xù)生產(chǎn)，騙取政策資金；有的因無后續(xù)跟蹤評(píng)價(jià)，企業(yè)未實(shí)現(xiàn)后續(xù)的政策兌現(xiàn)條款指標(biāo)，首批補(bǔ)助資金兌現(xiàn)到手后就成為空殼企業(yè)，政策資金未發(fā)揮效用，如×區(qū)×企業(yè)獲得首批200萬元入駐獎(jiǎng)勵(lì)后，后續(xù)的稅收目標(biāo)、營(yíng)收目標(biāo)等均未達(dá)到政策兌現(xiàn)要求，企業(yè)已處關(guān)閉狀態(tài)。

二、促進(jìn)財(cái)政扶持政策提質(zhì)增效的審計(jì)建議

1.完善政策制定機(jī)制。首先，要強(qiáng)化立項(xiàng)論證機(jī)制。要落實(shí)具體部門專門牽頭負(fù)責(zé)政策出臺(tái)的立項(xiàng)工作，重點(diǎn)從政策的必要性、合理性、可行性的角度進(jìn)行考量，統(tǒng)籌與上級(jí)政策、其他部門相關(guān)政策的銜接，使政策真正帶動(dòng)一個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。建立健全論證機(jī)制，開展具有針對(duì)性、面向公眾的聽證環(huán)節(jié)，廣泛征求意見，確保政策有的放矢。其次，要加強(qiáng)政策資金統(tǒng)籌。財(cái)政部門要從中央普惠政策和區(qū)域扶持政策兩者疊加的財(cái)政扶持政策總量入手，控制相對(duì)合理、穩(wěn)定的投入體量。梳理政策項(xiàng)目，整合優(yōu)化分散的政策，清理目標(biāo)不合理、效益不明顯、實(shí)施到期限的政策，開展政策績(jī)效評(píng)估，建立扶持資金預(yù)算競(jìng)爭(zhēng)性分配機(jī)制，將有限的扶持政策資金更好地保障該用、好用、管用的政策，發(fā)展政策的激勵(lì)引領(lǐng)作用。

2.規(guī)范政策運(yùn)用行為。首先，要實(shí)事求是地開展好政策項(xiàng)目，使每項(xiàng)政策都能發(fā)揮一定的政策引導(dǎo)作用。要能夠帶動(dòng)一批企業(yè)在特定領(lǐng)域的發(fā)展，杜絕為了純粹完成項(xiàng)目任務(wù)、兌現(xiàn)項(xiàng)目資金支付而開展無實(shí)際意義的政策項(xiàng)目。其次，要發(fā)揮好政府行政管理作用。政府出臺(tái)扶持政策，要著眼于企業(yè)能力不足、市場(chǎng)失靈、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要領(lǐng)域、新興行業(yè)。比如，在公共服務(wù)、科技創(chuàng)新等外溢效應(yīng)明顯的項(xiàng)目要加大政策支持力度；在推進(jìn)產(chǎn)學(xué)研合作、供需協(xié)作等項(xiàng)目，政府要搭建對(duì)接平臺(tái)、提供精準(zhǔn)服務(wù)。最后，要把握好扶持政策的政策本意。正確把握行政手段與經(jīng)濟(jì)手段的邊界，該用行政手段的領(lǐng)域，不能一味依賴經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償換取被執(zhí)行對(duì)象的配合。

3.強(qiáng)化政策管理體制。首先，要強(qiáng)化部門工作協(xié)作機(jī)制。規(guī)范政策資金預(yù)算安排，加快財(cái)政扶持政策資金的申請(qǐng)、審核、兌付等各個(gè)環(huán)節(jié)的工作進(jìn)度，讓財(cái)政扶持資金盡早進(jìn)入企業(yè)賬戶，發(fā)揮資金的政策作用。其次，要完善政策資金信息化管理。探索建立完善經(jīng)濟(jì)政策資金管理信息系統(tǒng)功能，提高涉及補(bǔ)助資金相關(guān)信息共享的完整性和及時(shí)性，力求各職能部門相關(guān)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)政策享受條件數(shù)據(jù)智能甄別，提高財(cái)政資金補(bǔ)助的效益。最后，要強(qiáng)化政策落實(shí)監(jiān)督管理。落實(shí)政策主管部門的主體責(zé)任，對(duì)政策項(xiàng)目要開展全過程的跟蹤評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目開展的情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)評(píng)估，促進(jìn)政策資金發(fā)揮實(shí)效。加強(qiáng)政策績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控，完善績(jī)效評(píng)價(jià)管理，開展重點(diǎn)政策績(jī)效評(píng)價(jià)，推進(jìn)評(píng)價(jià)結(jié)果與政策資金安排相銜接以及開展評(píng)價(jià)結(jié)果信息公開工作。建立政策落實(shí)“回頭看”制度，加大督查力度，對(duì)未按約定履行的企業(yè)要建立政策資金使用追溯辦法，提升政策施行的精準(zhǔn)性和效益性。

作者：嚴(yán)其豐 單位：浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)審計(jì)局