財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量提升路徑探究

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【摘要】建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，是預(yù)算績(jī)效管理質(zhì)量提升的關(guān)鍵，是全面實(shí)施績(jī)效管理的基礎(chǔ)。文章基于黨的報(bào)告提出的“全面實(shí)施績(jī)效管理”，結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐工作中發(fā)現(xiàn)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、指標(biāo)權(quán)重確定不合理、結(jié)果應(yīng)用被動(dòng)等問(wèn)題，從績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程出發(fā)，分別從準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)、實(shí)施、報(bào)告、結(jié)果應(yīng)用五個(gè)階段提出績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量路徑優(yōu)化建議。

【關(guān)鍵詞】績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量；評(píng)價(jià)指標(biāo)；評(píng)價(jià)方法；評(píng)價(jià)報(bào)告

一、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的內(nèi)涵與特征

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的內(nèi)涵

國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織頒布的ISO9000：2005《質(zhì)量管理體系基礎(chǔ)和術(shù)語(yǔ)》中對(duì)質(zhì)量的定義是：一組固有特性滿足要求的程度。結(jié)合財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的定義，“固有特性”可理解為評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)人員從經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益性三個(gè)方面對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，提供知識(shí)服務(wù)；“要求”則是指所提供的知識(shí)服務(wù)能夠滿足委托方的需求，綜合來(lái)看，可將績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量界定為：評(píng)價(jià)受托方依據(jù)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)要求所提供的知識(shí)服務(wù)滿足評(píng)價(jià)委托方需求的能力和特性。根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展，可將績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量界定為：績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程及其結(jié)果的優(yōu)劣程度。廣義的績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量是指績(jī)效評(píng)價(jià)工作的總體質(zhì)量，包括組織管理工作和業(yè)務(wù)工作；狹義的績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量是指績(jī)效評(píng)價(jià)工作全過(guò)程的質(zhì)量，側(cè)重于設(shè)計(jì)、準(zhǔn)備、實(shí)施、報(bào)告、歸檔等一系列環(huán)節(jié)的工作效果。

（二）績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的特征

績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量應(yīng)具有客觀性、可靠性、準(zhǔn)確性、適用性、充分性、一致性、及時(shí)性等特征。（1）客觀性。一是指評(píng)價(jià)人員要實(shí)事求是地檢查與評(píng)價(jià)；二是指績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論能反映客觀實(shí)際情況。（2）可靠性。一是要求評(píng)價(jià)人員在評(píng)價(jià)過(guò)程中要搜集如實(shí)反映績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)論的證據(jù)，且要有可靠的來(lái)源渠道；二是要求評(píng)價(jià)結(jié)果和事實(shí)相符。（3）準(zhǔn)確性。一是指評(píng)價(jià)人員在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中一絲不茍、反復(fù)核對(duì)財(cái)政資金使用情況及產(chǎn)生的效益，定量定性準(zhǔn)確，判斷評(píng)價(jià)有理有據(jù)；二是指評(píng)級(jí)結(jié)果有客觀、可靠、充分的證據(jù)支撐，評(píng)價(jià)結(jié)論實(shí)事求是。（4）適用性。一是指績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能夠滿足委托方的需求；二是指評(píng)價(jià)結(jié)論能夠?qū)φ疀Q策或財(cái)政支出起到應(yīng)有的作用。（5）充分性。一是指評(píng)價(jià)人員在評(píng)價(jià)過(guò)程中盡可能地搜集充分的績(jī)效評(píng)價(jià)證據(jù)；二是指績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)論能充分地反映預(yù)算單位或項(xiàng)目單位的客觀實(shí)際。（6）一致性。主要是指評(píng)價(jià)人員的績(jī)效評(píng)價(jià)工作和評(píng)價(jià)結(jié)論，均反映了績(jī)效評(píng)價(jià)委托人的需要。（7）及時(shí)性。主要是指評(píng)價(jià)人員的評(píng)價(jià)工作和評(píng)價(jià)結(jié)果，均能滿足績(jī)效評(píng)價(jià)委托人或授權(quán)者在時(shí)間上的要求，及時(shí)提供咨詢報(bào)告，為財(cái)政決策提供服務(wù)。

二、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量關(guān)鍵影響因素分析

從中央和地方的實(shí)踐來(lái)看，績(jī)效評(píng)價(jià)從最初的項(xiàng)目支出到部門(mén)整體支出，再到政府財(cái)政綜合支出，以及目前的財(cái)政政策績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算績(jī)效管理范圍逐步擴(kuò)大，績(jī)效評(píng)價(jià)的資金規(guī)模呈現(xiàn)遞增趨勢(shì)，但制約績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)方法等關(guān)鍵因素依然存在不合理的地方。

（一）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)

績(jī)效指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)的核心，決定了評(píng)價(jià)的方向和質(zhì)量，在對(duì)財(cái)政支出監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)揮著關(guān)鍵作用，是制約績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量提升的根本。雖然財(cái)政部在《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔[2011]285號(hào)）、《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》（財(cái)預(yù)[2013]53號(hào)）兩個(gè)文件中對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)框架、共性指標(biāo)體系框架進(jìn)行了規(guī)范和引導(dǎo)，但從績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐來(lái)看，由于評(píng)價(jià)對(duì)象所涉及的行業(yè)領(lǐng)域、評(píng)價(jià)目的等存在較大差異，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選擇上要求也不盡相同，共性指標(biāo)過(guò)于籠統(tǒng)，個(gè)性指標(biāo)體現(xiàn)不足，評(píng)價(jià)指標(biāo)可衡量性不夠，與項(xiàng)目匹配度不高，績(jī)效評(píng)價(jià)分類指標(biāo)體系尚未構(gòu)建，進(jìn)而制約了績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的提升。

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

指標(biāo)權(quán)重設(shè)置各指標(biāo)在整個(gè)指標(biāo)體系中的相對(duì)重要程度，指標(biāo)越重要?jiǎng)t權(quán)重值越高，反之則越低。權(quán)重的確定有利于評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)過(guò)程中抓住核心問(wèn)題，提高績(jī)效評(píng)價(jià)的效率和質(zhì)量。因此在權(quán)重設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)每一個(gè)指標(biāo)權(quán)重都需仔細(xì)斟酌，太高或太低都將影響評(píng)價(jià)質(zhì)量。目前績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定的方法主要有主觀經(jīng)驗(yàn)法、AHP法、熵值法等，且財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)文給出了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的參考性權(quán)重分值。但在實(shí)際評(píng)價(jià)過(guò)程中，不同地區(qū)、不同評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在同一類項(xiàng)目、同一個(gè)階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)過(guò)程中，差異較大，權(quán)重分值設(shè)置較為隨意，權(quán)重分值過(guò)度體現(xiàn)項(xiàng)目管理，而對(duì)項(xiàng)目績(jī)效分配權(quán)重較少，評(píng)價(jià)結(jié)果不夠客觀，影響結(jié)果的應(yīng)用。

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)方法

財(cái)預(yù)[2011]285號(hào)第21條對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)方法做了原則性說(shuō)明：“績(jī)效評(píng)價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評(píng)判法等?！钡窃诳?jī)效評(píng)價(jià)操作過(guò)程中，某種方法具體應(yīng)用于哪種情況并沒(méi)有明確界定，從而導(dǎo)致評(píng)價(jià)主體在評(píng)價(jià)過(guò)程中不知該選用哪種方法，最終導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果不科學(xué)、不準(zhǔn)確。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是評(píng)價(jià)主體在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中衡量被評(píng)價(jià)主體績(jī)效目標(biāo)完成情況的參考依據(jù)，財(cái)政部制訂的相關(guān)制度提出評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)包括計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)及其他經(jīng)財(cái)政部門(mén)確認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)。但實(shí)踐過(guò)程中，在不同的評(píng)價(jià)目的下，項(xiàng)目類別、項(xiàng)目屬性不同，其評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的選擇應(yīng)該有內(nèi)在規(guī)定，不同指標(biāo)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)該有相對(duì)穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)支持。否則，同一個(gè)評(píng)價(jià)事件，即使采用統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)，因?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)的差異，也會(huì)導(dǎo)致評(píng)價(jià)結(jié)果差異很大，不具有可比性。

（五）績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告

目前，績(jī)效評(píng)價(jià)分為自評(píng)和第三方評(píng)價(jià)兩種形式，在重大項(xiàng)目的評(píng)價(jià)過(guò)程中，大部分地區(qū)引入具有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、專業(yè)性能夠在一定程度上保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性、真實(shí)性，但各地參與績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的第三方機(jī)構(gòu)大多數(shù)都是會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)績(jī)效理念和績(jī)效評(píng)價(jià)的專業(yè)性認(rèn)識(shí)不夠，在績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中側(cè)重項(xiàng)目管理和財(cái)務(wù)管理的合規(guī)性、合法性審查，而對(duì)資金使用效益問(wèn)題關(guān)注不夠，審計(jì)痕跡太重，未能體現(xiàn)績(jī)效評(píng)價(jià)以改進(jìn)預(yù)算管理為目標(biāo)的理念和宗旨，評(píng)價(jià)報(bào)告的規(guī)范性、適用性有待加強(qiáng)。

三、績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量?jī)?yōu)化路徑

績(jī)效評(píng)價(jià)是全面實(shí)施績(jī)效管理的核心和關(guān)鍵，高質(zhì)量發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)是提升財(cái)政管理的內(nèi)在需要，更是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的重要抓手。績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程包括績(jī)效評(píng)價(jià)的準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)、實(shí)施、報(bào)告、結(jié)果應(yīng)用五個(gè)階段，而這五個(gè)階段中所涉及的質(zhì)量控制要素較多，也最為關(guān)鍵。筆者結(jié)合績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐從以下幾個(gè)方面提出路徑優(yōu)化建議。

（一）準(zhǔn)備階段

目前，財(cái)政部門(mén)作為績(jī)效評(píng)價(jià)規(guī)則牽頭制定者、組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，在績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)備階段，應(yīng)由財(cái)政部門(mén)預(yù)先確定績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，并成立績(jī)效評(píng)價(jià)小組。一般情況下，績(jī)效評(píng)價(jià)小組可選聘有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)。因此，在該階段質(zhì)量控制的核心源于兩個(gè)方面：一方面是第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)與能力，要求財(cái)政部門(mén)通過(guò)政府采購(gòu)形式遴選符合條件的第三方機(jī)構(gòu)作為績(jī)效評(píng)價(jià)的受托方；另一方面是財(cái)政部門(mén)或預(yù)算部門(mén)在第三方機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)過(guò)程中所提供的相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)資源保障。

（二）設(shè)計(jì)階段

績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)計(jì)階段包括兩個(gè)方面：一是評(píng)價(jià)工作方案的設(shè)計(jì)，以保證按照委托方規(guī)定的時(shí)間、任務(wù)高質(zhì)量地完成評(píng)價(jià)工作，評(píng)價(jià)工作方案質(zhì)量控制的關(guān)鍵在于評(píng)價(jià)實(shí)施方案是否完整、可行。二是績(jī)效評(píng)價(jià)體系框架的設(shè)計(jì)，具體包括評(píng)價(jià)指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵內(nèi)容。這兩方面對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的提升起著至關(guān)重要的作用。因此，在績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)過(guò)程中：（1）要厘清指標(biāo)體系的內(nèi)在邏輯性，以績(jī)效目標(biāo)為邏輯起點(diǎn)，在指標(biāo)設(shè)計(jì)過(guò)程中要注意指標(biāo)的科學(xué)性、完整性、可操作性、數(shù)據(jù)的可獲取性等，將績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)與部門(mén)中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃目標(biāo)以及項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)相結(jié)合，建立績(jī)效評(píng)價(jià)分類指標(biāo)體系，使評(píng)價(jià)結(jié)果在共性指標(biāo)方面具有可比性，在個(gè)性指標(biāo)方面具有差異性，為評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。（2）合理確定指標(biāo)權(quán)重，目前評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)在權(quán)重確定過(guò)程中主要采用主觀經(jīng)驗(yàn)法，該方法簡(jiǎn)單、易操作，但隨意性較大，因此在權(quán)重設(shè)計(jì)過(guò)程中盡量采用定量方法較為客觀。（3）選擇合適的評(píng)價(jià)方法。評(píng)價(jià)方法的選擇要與指標(biāo)的設(shè)計(jì)對(duì)應(yīng)起來(lái)，績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中，可能不同類型的指標(biāo)所涉及的方法也不一樣，如在分析效益性指標(biāo)時(shí)，成本效益法、公眾評(píng)價(jià)法可能更為合適，在分析經(jīng)濟(jì)性時(shí)，比較法、因素分析法更為合適。因此，在評(píng)價(jià)過(guò)程中，可結(jié)合評(píng)價(jià)指標(biāo)特點(diǎn)確定主要方法，這樣才能保證評(píng)價(jià)結(jié)果的質(zhì)量。（4）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的制定。在評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)制定中，優(yōu)先適用國(guó)家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，其次是計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)或歷史標(biāo)準(zhǔn)，另外標(biāo)準(zhǔn)的制定要緊密結(jié)合外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化；而評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)需要在指標(biāo)業(yè)績(jī)值測(cè)算類型的基礎(chǔ)上設(shè)置詳細(xì)的評(píng)分規(guī)則，以利于評(píng)價(jià)工作的開(kāi)展。

（三）實(shí)施階段

實(shí)施階段的核心任務(wù)是調(diào)查、搜集與評(píng)價(jià)項(xiàng)目相關(guān)的證據(jù)資料，以支撐評(píng)價(jià)結(jié)果。評(píng)價(jià)工作組可根據(jù)具體情況采用現(xiàn)場(chǎng)勘察、面訪、座談會(huì)等方式，與利益相關(guān)方進(jìn)行深度交流，取證、核實(shí)有關(guān)資料信息，并進(jìn)行分析、打分，初步形成評(píng)價(jià)結(jié)論。該階段質(zhì)量控制的核心在于績(jī)效評(píng)價(jià)證據(jù)搜集做到充分且適當(dāng)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、真實(shí)、可靠。因此，要求評(píng)價(jià)小組按照評(píng)價(jià)原則，依據(jù)績(jī)效管理目標(biāo)和績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)兩個(gè)方面，通過(guò)相關(guān)證據(jù)與數(shù)據(jù)支撐，合理打分評(píng)級(jí)，并做好評(píng)價(jià)過(guò)程記錄，確保評(píng)價(jià)結(jié)論客觀、真實(shí)。

（四）報(bào)告階段

評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量是整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制的重要環(huán)節(jié)，該階段會(huì)依據(jù)設(shè)計(jì)階段的評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容進(jìn)行非常明確而詳細(xì)的評(píng)價(jià)，并最終得出評(píng)價(jià)結(jié)論，為委托方提供管理咨詢建議。報(bào)告階段的質(zhì)量需從外在和內(nèi)在兩個(gè)方面進(jìn)行控制，外在角度需從報(bào)告形式對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量把關(guān)，衡量報(bào)告在體例格式、文字和數(shù)字使用方面是否合規(guī)，結(jié)構(gòu)是否合理，以及報(bào)告的交付與合同約定是否一致等；內(nèi)在角度需從報(bào)告內(nèi)容對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告進(jìn)行考核，包括報(bào)告對(duì)預(yù)算資金來(lái)源、資金支出結(jié)構(gòu)等介紹是否清楚，績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)、績(jī)效指標(biāo)分析是否到位，效益描述是否客觀全面，評(píng)價(jià)結(jié)論是否客觀公正，提出問(wèn)題是否有針對(duì)性，提出建議是否合理可行等。

（五）結(jié)果應(yīng)用階段

績(jī)效評(píng)價(jià)的目的是為了提高財(cái)政資金的使用效益，其評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是檢驗(yàn)預(yù)算績(jī)效管理工作成效的標(biāo)準(zhǔn)，因此，績(jī)效評(píng)價(jià)作為改進(jìn)預(yù)算管理的工具和手段，在結(jié)果應(yīng)用階段，質(zhì)量控制的核心在于評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋、問(wèn)題整改和結(jié)果公示三個(gè)層面。首先，在受托方向委托方提交最終評(píng)價(jià)報(bào)告之后，預(yù)算部門(mén)要對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行及時(shí)反饋，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)控制反饋意見(jiàn)的真實(shí)性、合理性；其次，預(yù)算部門(mén)要對(duì)評(píng)價(jià)報(bào)告中提出的問(wèn)題進(jìn)行整改，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)考查整改問(wèn)題是否與評(píng)價(jià)結(jié)論一致，問(wèn)題整改是否有效；最后，評(píng)價(jià)結(jié)果的公示，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)章要求，評(píng)價(jià)結(jié)果要通過(guò)一定的方式和渠道向利益相關(guān)者公示，該環(huán)節(jié)重點(diǎn)關(guān)注評(píng)價(jià)結(jié)果公示范圍、方式、內(nèi)容等是否合規(guī)、準(zhǔn)確。全過(guò)程績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量控制體系的構(gòu)建，是確保公共資金使用效率、提升績(jī)效管理質(zhì)量的重要措施，有助于我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)變。但制約績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量的環(huán)節(jié)和因素很多，為加快形成推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量提升需從績(jī)效目標(biāo)設(shè)置開(kāi)始，構(gòu)建事前、事中、事后全過(guò)程的質(zhì)量控制體系，以更好地滿足委托方及利益相關(guān)者的要求，規(guī)范績(jī)效評(píng)價(jià)行業(yè)的發(fā)展，為全面實(shí)施績(jī)效管理，推動(dòng)政府績(jī)效管理改革，建立現(xiàn)代財(cái)政制度提供重要支撐和保障。

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作者：江書(shū)軍 單位：河南理工大學(xué)財(cái)經(jīng)學(xué)院