農村財務管理的困境及化解路徑
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摘要：由于農民思想認知有局限、財務審計監(jiān)督有缺陷、財務管理機制有漏洞，使得農村財務管理普遍存在會計基礎工作薄弱、資產管理混亂、法制意識淡薄等等問題。為此，建議從財務規(guī)章制度、財務監(jiān)督能力以及財務執(zhí)行力度等角度切入，提出改善農村財務管理工作的有效對策，從而為農村財務管理工作的開展提供必要的參考。
關鍵詞：農村；財務管理；困境
農村財務管理是農村社會經濟發(fā)展的基礎性工作，也是農村和諧發(fā)展的重要組成部分?？茖W規(guī)范的農村財務管理，對于提高三農資金的有效使用，實現(xiàn)集體資產的保值增值具有重要的現(xiàn)實意義。但是近年來，農村財務問題已成為激化干群矛盾、影響農村穩(wěn)定、制約農村經濟發(fā)展的主要因素，必須給予高度的重視。
農村財務管理的本質就是對農村集體經濟組織的各種資產進行核算、計劃、監(jiān)督、控制等財務工作，旨在實現(xiàn)農村經濟效益的有效提升。目前，我國農村財務管理工作面臨著一系列困境：一是會計基礎工作普遍薄弱。具體來說：第一，原始憑證有問題，存在記錄不全面現(xiàn)象，缺乏經辦人、審批人、證明人等等要素，少數(shù)情況還可能出現(xiàn)打白條，造成大量公款流失。第二，記賬憑證不規(guī)范，存在會計科目使用不當，會計核算不正確等問題。第三，原始憑證、記賬憑證等各類檔案保管不善，存在賬務管理主體混亂，導致會計檔案出現(xiàn)丟失、毀損等現(xiàn)象。二是資產管理比較混亂。集中體現(xiàn)在以下幾點：第一，私設小金庫。不少村莊在收到款項之后，受多種因素影響，或者延遲入賬，或者根本不入賬；個別村莊受利益驅使，可能會用虛假開支抵頂收入，從而導致村里集體款項被非法使用。第二，多頭管錢現(xiàn)象屢見不鮮。不少村的會計人員形同虛設，村里管錢又管賬的真正主體是村干部，但因村干部任期限制，常常出現(xiàn)賬目交接不及時，最終產生“斷頭賬”。第三，非生產性支出數(shù)額大。通常情況下，非生產性支出包括招待費、車輛使用費、贊助費等，其數(shù)額也比較大。第四，政策性資金雖然不少，但因涉及主體多、環(huán)節(jié)多，導致資金被非法挪用，無法實現(xiàn)專款專用。三是財務管理法制意識淡薄。理論上看，農村財務管理工作的全部流程都有相關制度與之對應，但在具體實踐中，絕大多數(shù)村干部對財務管理制度及財經紀律的認識不到位，面對會計中的不規(guī)范行為總是視而不見，使得制度規(guī)范成為一紙空文，未能起到應有的規(guī)制作用。另外，農村不良風氣依然存在，大吃大喝現(xiàn)象較為普遍，由此產生的費用數(shù)額較大，同時，一些村委會領導法律意識淡薄，急功近利思想嚴重，有的甚至肆無忌憚，作出損害集體利益的行為，最終使得財務管理出現(xiàn)混亂。
二、農村財務管理困境的原因分析
要解決農村財務管理所遇到的問題，首先要弄清楚其內在原因。通常來說，每個問題的產生都與其自身特性、內在運行機制以及其所處的客觀環(huán)境都分不開的，農村財務管理問題的產生根源同樣如此。
（一）農民思想認知有局限
當前，農民在民主意識方面趨于“畸形化”。隨著市場經濟對農村的沖擊，農民的傳統(tǒng)觀念也逐漸受到了影響，在傳統(tǒng)文化和市場經濟元素的融合下，由于農民沒有民主理論和足夠的民主素養(yǎng)，導致其在民主意識方面逐漸變得“畸形”，這種特征在農村各項事業(yè)建設中有表現(xiàn)明顯。這種民主意識的“畸形化”對農村的財務管理主要有如下方面的影響：其一，農民在身份認同、鄉(xiāng)土觀念方面逐漸弱化，導致其參與農村財務管理的熱情大大降低；農村人口的持續(xù)流出，使得農民自身在對其身份定位方面逐漸脫離的農民群體的范疇，對于農村的認可程度也大大降低，對于農村事務的參與態(tài)度更是冷漠，尤其是對于嚴重影響干群關系和諧的財務管理問題，村民在提高自身的經濟水平之后，對其關注程度大大降低。其二，鄉(xiāng)村權威逐步由過去普遍的年長、德高轉變?yōu)橐越洕匚粸楹饬繕藴逝c導向。這樣一來，農村社會就由過去“熟人社會”逐漸轉變?yōu)榱艘岳鏋閷虻摹鞍胧烊恕鄙鐣?，過去農民靠集體組織的合力逐漸減弱，對農村財務的監(jiān)督力度大大降低，導致在農民財務管理與監(jiān)督方面，農民群體長期發(fā)揮不到應有的主體作用，也間接導致了大量的農村集體組織資產被侵占、村干部財務管理違法違規(guī)事件的發(fā)生。
（二）財務審計監(jiān)督有缺陷
第一，我國農村財務審計監(jiān)督機制不健全，難以真正遏制農村集體組織資產的持續(xù)流出，導致農民的合法權益不能得到有效的維護，對農村經濟的平穩(wěn)健康發(fā)展形成了嚴重阻礙。在2008年之前，我國的農村財務審計機構不僅僅要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的領導，還必須接受農業(yè)經管部門的監(jiān)督。2008年，國務院頒布了新的《審計法》，并沒有將集體經濟組織歸入國家審計范疇中，可以說，國家審計進入到農村集體經濟組織審計是沒有足夠的法律依據(jù)的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農經站的審計模式也沒有相應的法律文件作為支撐，這種監(jiān)督不夠獨立，也解決不了經營者與集體經濟組織成員之間的信息不對稱。各個省市、地方都制定了自己的村級財務管理制度或規(guī)章，據(jù)此各自開展農村集體經濟組織審計，而且許多具體審計內容的可操性較差，農村集體經濟組織審計的權威性與規(guī)范性難以保證。第二，農村財務審計獨立性較差。在農村財務審計環(huán)節(jié)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站對于村級的財務管理起到了正面的規(guī)范與促進作用。但是，這種“村賬鄉(xiāng)管”的審計模式并不是完全獨立的。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站的主要職能是管理農村集體經濟組織的財務工作，而它有承擔著農村村級的財務審計工作。這樣一來，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)既是村級財務工作的管理者，又是財務管理質量的監(jiān)督者，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站的財務審計獨立性較差。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的，當鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站在村級財務審計中發(fā)現(xiàn)問題時，一般都會出于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益考慮，難以按照規(guī)章制度嚴格處理，甚至可能還會受到政府的干涉。最后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經管站的審計職權范圍相當有限，主要有賬目檢查權、資料取審權以及公布審計結果權，過于狹窄的職權范圍也限制了審計工作開展的形式，因此，審計質量也會受到一定影響。
（三）財務管理機制有漏洞
客觀地看，我國當前農村基層干部違法違規(guī)的事件層出不窮，其中在村級財務管理中更是問題發(fā)生的重災區(qū)，這也間接地折射出了當前村干部的待遇水平問題。相較于國家公務員而言，村干部的績效考核機制并不健全，村干部的工作水平與其未來的任用、獎罰以及待遇水平都沒有直接掛鉤，這也挫敗了部分農村基層干部群體以及財務管理人員的工作積極性與主觀能動性。第一，考核獎懲機制不健全。具體來說：一方面，沒有制定明確的績效考核目標。在工作考核中，主要是對經濟指標的考核，而公共服務、社會醫(yī)療教育等指標卻沒有引起足夠的重視。目前，在績效考核當中，財務管理的重點工作不能得到良好的體現(xiàn)，農村財務收支情況、資金的使用效率等指標都沒有納入到績效考核當中，這也影響了村干部對村級財務資料完整保存工作的重視程度。另一方面，在制定績效考核機制時，村民、村干部的參與程度都很低。作為農村集體經濟資產的管理者、經營者，村干部的工作績效理應受到村民的評價與監(jiān)督，在進行績效考核時，應重視考核者與被考核者之間的互動交流。但是，上級主管部門在制定績效考核的內容時，并沒有對村干部的具體工作開展較為深入的調查，也沒有深入農民群眾中去了解村民的訴求，忽視了那些關乎村民自身權益的社會保證、醫(yī)療、補助等問題，尤其是對村級財務公開的滿意程度、財務管理的水平等問題缺乏足夠重視。第二，財務監(jiān)控制度不完善。集中表現(xiàn)為：一方面，財務監(jiān)督主體對自身的定位不夠明確。目前，負責村級財務監(jiān)督的主體主要是全體村民、民主理財小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。其中，會計委托、村賬鄉(xiāng)管等是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使村級財務監(jiān)督的主要方式，這種方式是不符合我國農村自治組織“自我服務、自我管理”宗旨的。村民由于自身的文化教育水平受限，懂得財務管理專業(yè)知識者極少，因此在行使村級財務監(jiān)督方面難以奏效。民主理財小組是對村委會的功能補充，以更專業(yè)地形式財務監(jiān)督，但是，由于該小組成員主要是由村干部委任，因此在進行村級財務監(jiān)督時，其立場不夠獨立。另一方面，我國村級財務監(jiān)督的具體內容也不夠明確。盡管我國的《村合作經濟組織會計制度》、《村合作經濟組織財務制度》等法律法規(guī)文件中對村級財務監(jiān)督有明文的規(guī)定條款，但是，這些條款往往是框架性的，不夠具體。由于我國農民缺乏較強的民主監(jiān)督意識，而且自身的文化素質水平也相對較低，因此在缺乏具體、明確、有效的村級財務管理行政性的文件時，其民主監(jiān)控的功能很難有效發(fā)揮。
三、農村財務管理困境的解決路徑
隨著農村稅費體系的改革，各類新的財務問題逐漸凸顯，舊的農村財務管理模式在一定程度上阻礙了農村財務管理工作的開展。因此，解決好新的歷史條件下的村級財務管理問題，將對我國社會主義新農村建設產生深遠影響。
（一）建立財務規(guī)章制度，使農村財務管理有章可循
在實施財務管理時，首先必須建立有效、健全的財務管理制度。各個村應根據(jù)自身的實際情況，以可操作性、有效性為原則，建立科學的財務規(guī)章制度。例如，建立《民主理財制度》、《債權債務管理制度》、《資產資源管理制度》、《現(xiàn)金收支管理制度》等。在資產管理方面，首先應界定好村集體資產的范圍與內容，并建立完善的固定資產臺賬，當發(fā)生資產變動時，及時記錄保存并反映。定期對固定資產開展盤點工作，保證賬目與實物吻合。當需要采購單價較高的固定資產時，必須以投招標的方式進行，不可私自進行集體資產的轉讓或出售。當?shù)拇_需要對集體資產進行處置時，應召開村民代表大會并經兩委討論通過，上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府批準后，方可實施。無論是集體資產的處置、經營，還是資產購置，都需要簽訂有效的法律合同，以保證集體資產的安全。在現(xiàn)金收支管理方面，收支兩條線的原則必須嚴格執(zhí)行，禁止出現(xiàn)坐支現(xiàn)金、差額入賬、以收抵支等現(xiàn)象。對于財政資金、集體資金以及其他類型的項目資金，禁止混存混用，嚴格執(zhí)行專款專用，尤其是對于財政撥入的款項，必須設置專門的賬戶進行核算。對于農村的集體資金，必須存入到專門開設的銀行賬戶中，原則上不允許有現(xiàn)金留存，都必須在銀行賬戶中入賬，以確保集體資金的收入款項足額、及時地入賬管理；各項支出應執(zhí)行嚴格的審批程序，禁止出現(xiàn)“小金庫”、公款私存、“白條”入賬等現(xiàn)象。在債權債務管理方面，應注意資金的回籠，加強管理好應收款項。應定期核對應收款項，對于長期掛賬的項目，應及時確認是否壞賬，并在確認后經過村民代表大會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門審查之后，核銷該應收款項。當由于責任人原因給集體資產造成損失的，責任人應擔負一定的賠償責任。
（二）規(guī)范財務管理工作，提升基層民主管理能力
第一，規(guī)范財務工作，推進會計核算規(guī)范化。一方面，應區(qū)分好會計核算的主體，將村委會與村集體經濟組織兩類主體的核算內容與范圍明確開來。國家應通過制定完善的法規(guī)政策與會計制度，將村集體經濟組織與村委會的管理事項、管理職能區(qū)分界定明確，以更規(guī)范地建立會計核算科目。村委會是一種公益組織，負責村級內部的公共事務管理，因此其會計核算可參考行政事業(yè)性單位實施；農村集體經濟組織是帶有企業(yè)經營性質的從事農業(yè)經營的組織，因此其會計核算應參考企業(yè)標準實施。另一方面，對于不同的會計核算主體，應由不同的會計監(jiān)督機構來試試監(jiān)督。會計核算與會計監(jiān)督二者相輔相成，會計監(jiān)督是保障會計信息準備、齊備的關鍵。村委會負責農村公共事務的管理與協(xié)調，并負責傳達與實施政府下達的行政任務，在醫(yī)療補助、農業(yè)補貼、國家財政轉移支付等經濟業(yè)務當中，承擔著分配、結算、收支工作，因此，其會計監(jiān)督主體應為來自村集體的民主理財小組和上級的政府主管部門；農村集體經濟組織的運營與企業(yè)類似，其獨立的經營活動涉及集體經濟，因此，會計監(jiān)督主體應為能夠代表全民村民意志的受委托的審計中介機構或民主理財小組。第二，加強監(jiān)督、提升基層民主管理能力。其一，應明確村級財務管理的主體，堅持落實“村賬村管”。村集體經濟組織與村委會是農村地區(qū)會計核算的主體，在保證村集體資金的使用權、所有權以及資金收益不受到損害的情況下，各級財經主管部口應當加大對村級組織的財務管理與監(jiān)督，“村賬村管”制度能夠調動農民參與到村級財務管理的積極性與熱情，也保證了廣大農民自身的利益。當前，我國農村財務管理所面臨的政策環(huán)境、經濟環(huán)境都有重大變革，尤其是推行農村稅費改革以后，各類重大投資項目、國家財政轉移支付專項等都有了更高要求的財務管理需求，而“村賬鄉(xiāng)管”制度帶來的財務管理與會計核算分離使得村級財務管理職能大大弱化，不符合國家稅費改革的要求與方向。其二，隨著農村城鎮(zhèn)化建設的不斷推進，農村集體組織會逐漸趨于集中化、規(guī)?；?，而隨之而來的是村級管理事務項目的擴大，因此，這些客觀上的變化都要求農村財務管理制度必須進行調整，以更好地服務于新農村建設。其三，應注意發(fā)揮農民群體的基礎性監(jiān)督作用，重視民主理財小組的日常監(jiān)督功能。民主理財小組的產生一般都是全體村民意志的體現(xiàn)，負責對財務活動進行監(jiān)督，防止集體利益受到損害，因此，應充分發(fā)揮出民主理財小組應有的監(jiān)督功能。同時，民主理財小組應明確自身在村級財務管理中的地位，以獨立地開展有效的財務監(jiān)督，而非村民委員會的附屬。對于涉及到村民重大利益的事件，民主理財小組應行使自身的權力，開展民主決策、全民會議，并與村委會之間形成財務管理的制衡。
（三）優(yōu)化財務人才隊伍建設，強化財務管理執(zhí)行力度
第一，注重財務人員業(yè)務培訓，提高整體素質。對于不同的財會人員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應開展切實有效的培訓措施，以提高財會人員的理財能力、業(yè)務水平與專業(yè)素養(yǎng)。開展財會人員的考核監(jiān)督，對于未能通過監(jiān)督考核的財務人員，應堅決辭退。定期開展針對財會人員的法制宣傳與黨風廉政建設工作，以提高財會人員抵抗腐敗的能力。定期開展針對財會人員的電算化技能培訓工作，提高財會人員的信息化素質以及計算機水平，為農村財務管理信息化升級儲備人才。加強財會人員的職業(yè)道德與思想道德教育，提高從業(yè)人員的社會責任感。建立農村財會人員信息檔案制度，形成完備齊全的農村財務管理人才的數(shù)據(jù)庫。第二，建立任職責任制，強化執(zhí)行力度，確定農村財務人員權利與責任相統(tǒng)一。推行農村財會人員從業(yè)的合同聘任制，明確聘任期限并按照規(guī)定簽訂責任書。當農村財會人員在職期間出現(xiàn)重大失職時，應根據(jù)責任大小進行經濟處罰；開展農村財會人員考評制度，當從業(yè)人員在職期間各項考核領先時，可給予一定的物質和精神獎勵。實施農村財會人員的合同聘用制，推行淘汰制用人機制，既維護了農村財會人員的自身權益，又充分調動了財務人員的工作積極性。另外，對于經濟條件較好的地區(qū)，還可以酌情加強對財務管理人員的物資激勵，除保證財會人員正常、平等的福利待遇與勞動報酬之外，還可以為優(yōu)秀農村財會人才發(fā)放退休補貼、養(yǎng)老保險等，以激勵財會人員合理、正當?shù)匦惺箥徫宦氊煛?/p>
參考文獻
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作者：馬建軍 單位：新鄉(xiāng)職業(yè)技術學院
