城市管理共治模式的探索

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【摘要】城市管理的共治模式，是城市管理創(chuàng)新的必然趨勢。針對當前城管執(zhí)法工作理念落后、機制不健全、執(zhí)法人員素質不高、執(zhí)法方式簡單粗暴等突出問題，貴州省普安縣積極探索城市管理共治新模式，通過開展送一份溫暖、求一份建議、換一個角色、移一個重心、轉一個路徑、變一種方式等“六個一”活動，探索出城市管理共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享的“六共工作法”，形成城市管理的共治格局。實踐證明，構建城市管理共治模式，需要轉變工作理念、動員公眾參與、突出機制創(chuàng)新、加強隊伍建設。

【關鍵詞】城市管理；共治模式；城管執(zhí)法

城市治理是國家治理體系的重要組成部分。創(chuàng)新城市管理，推進城管共治模式，是推進國家治理體系現(xiàn)代化的重要內涵與要求。以政府為中心的傳統(tǒng)城市管理模式已不適應城市發(fā)展的新形勢。共治模式是城市管理創(chuàng)新的必然趨勢，為我國城市管理邁向現(xiàn)代化治理、邁向善治開啟了新的征程。

一、城市管理共治模式的依據(jù)

城市管理的共治模式，既符合時代要求，又具有深厚的理論基礎。共治就是共同的社會治理，這個共同體包括政府主體、市場主體和社會主體。共治的關鍵是整合資源、整合力量和整合利益。隨著社會的不斷發(fā)展，國際上在社會建設領域中的許多重要理論和實踐創(chuàng)新，對我國城市管理理論的發(fā)展有著重要的啟示作用，為城市管理共治模式提供了理論支撐。

（一）多中心治理理論

由埃莉諾•奧斯特羅姆、文森特•奧斯特羅姆夫婦提出的多中心治理理論認為，在國有化和私有化兩個極端之間，存在著其他多種可能的治理方式，并且能有效地運行，強調多個權力中心和組織體制治理公共事務。政府并不是唯一的權力中心，各種私人的、社會的機構都可能成為社會權力中心。多中心治理現(xiàn)已成為公共事務的治理模式，是一種新型的充滿競爭并富有效率和活力的治理方式。多中心的城市治理具有治理主體多元、治理權力非壟斷、治理方式民主等顯著優(yōu)點。這一理論的啟示是：政府應與社會合作，與社會建立合作性伙伴關系，共同實現(xiàn)對城市的管理。要注重民主協(xié)商、平等合作、互惠互利，建立起政府與社會的伙伴關系式民主合作機制，形成多元城市治理結構。要充分發(fā)揮包括社會團體、行業(yè)組織、中介機構、志愿者團體等各類社會組織的作用，發(fā)揮其在反映訴求、提供服務和規(guī)范行為等方面的作用，共同負責維持秩序、參與城市的管理和調節(jié)，構建多元主體的共治模式。

（二）新公共服務理論

20世紀80年代，珍妮特•V.登哈特、羅伯特•B.登哈特夫婦提出了新公共服務理論。他們提出，公共管理的職能是服務而非掌舵。公共管理者在執(zhí)行公共政策和管理公共組織時，不是體現(xiàn)在對社會的駕馭或控制上，而應該承擔向公民服務和放權的職責，形成以公共利益、協(xié)商對話和公民參與為標志的公共服務行政，協(xié)助公民實現(xiàn)其共同利益。要以人為本，樹立集體共享的公共利益觀念，為公民搭建協(xié)商和對話平臺，為公民提供良好的公共服務，激發(fā)公民的責任感，使其共同承擔社會責任，共同參與社會管理，共同享有公共利益。這一理論的啟示是，在城市管理工作中，政府要強化公共服務職能，充分向社會放權，切實擔負起為民服務的責任，發(fā)展公共服務，提高服務效能，滿足社會需求，保障公民權利，形成城市管理人人參與、人人共享的良好局面。

（三）治理/善治理論

西方國家推行的新公共管理運動，主張用治理或善治來替代管理。治理理論認為，“治理是各種公共和私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程”［1］。治理的主體是多元化的，主體間權力具有互動性和依賴性。它強調政府要促進不同利益相關者之間的互動與多向協(xié)調溝通，為公民提供參與公共管理的機會，使公民積極參與政府對公共生活的管理，讓公民能更直接、更便利地表達自己的意愿，從而實現(xiàn)管理的民主化。傳統(tǒng)的城市管理是指政府運用權威進行單向控制來達到對公共事務的管理。城市治理則是城市政府、私人部門等主體通過對話、協(xié)作等方式管理公共事務。為有效解決治理過程中出現(xiàn)的市場失效、政府失靈問題，學者在治理理論之上，提出了善治概念。政府不僅能夠治理，而且善于治理，從而達到善治的要求。善治是國家治理的最終目標，即實現(xiàn)公共利益最大化。善治理論是一套系統(tǒng)完善、科學實用的理論體系，在當代開放、民主、法治背景下具有很強的現(xiàn)實指導意義。在治理/善治理念下，城市管理工作應把行政機關、執(zhí)法對象、社會組織及其他利益相關者都納入治理主體，形成合作共治關系，實現(xiàn)良性互動、協(xié)同發(fā)展，實現(xiàn)公共利益最大化。

二、當前城管執(zhí)法存在的突出問題

近年，城市管理執(zhí)法和服務水平不斷提高，城管執(zhí)法進一步規(guī)范，城管秩序有所好轉，但必須看到，目前城管執(zhí)法工作面臨新的挑戰(zhàn)，還存在一些突出問題。要提高城市管理工作科學化水平，必須客觀認識當前存在的問題與不足，有針對性地采取措施，做到有的放矢，對癥下藥。

（一）城管執(zhí)法工作理念落后

部分執(zhí)法人員思想觀念落后，執(zhí)法理念存在偏差，認為城管執(zhí)法就是管制，重在規(guī)范秩序，沒有完全樹立城市管理工作要以人為本、為民服務、文明執(zhí)法的理念，沒有真正做到依法行政、執(zhí)法為民，認為執(zhí)法者就是管理者，擺位不正，存在特權思想，沒有普遍形成在管理中體現(xiàn)服務、在服務中實施管理，建設服務型政府的思想。一些城管執(zhí)法人員依法行政意識不強，執(zhí)法效率和執(zhí)法水平不高，執(zhí)法不當備受爭議，嚴重損害執(zhí)法隊伍的執(zhí)行力和公信力，致使城管形象嚴重受損，城市管理執(zhí)法工作受到嚴重影響。

（二）城管執(zhí)法工作機制不健全

城市管理工作因缺乏聯(lián)動機制和監(jiān)督機制，難以有效開展。一方面，城管執(zhí)法的一線行政人員由規(guī)劃、建設、環(huán)保、公安、司法、交通、工商等相關的多個部門構成。部門、機構之間的迥異，職能之間的交叉、重疊使其缺乏聯(lián)動，難以形成合力，甚至出現(xiàn)單打獨斗和多頭執(zhí)法的現(xiàn)象。聯(lián)動機制的缺乏從另一個側面反映出城管與群眾之間常常產生偏見和誤解，“依法抗爭”和“暴力抗爭”行為常常出現(xiàn)在街頭政治之中。另一方面，城市管理工作缺乏有效的監(jiān)督。執(zhí)法人員所面對的執(zhí)法對象是人民群眾，需要在執(zhí)法過程中彰顯顧客導向與服務精神。但由于其工作性質限制，對這些一線人員的監(jiān)督成本太高，很難對其實施有效的監(jiān)管。同時，現(xiàn)行的體制對這些人員缺乏有效的激勵，很難調動他們工作的積極性。

（三）城管執(zhí)法人員綜合素質不高

多項研究表明，城管執(zhí)法人員面對公民需求的多樣性和無限性，以及環(huán)境對他們身心的挑戰(zhàn)等情況，對現(xiàn)行政策往往會采取變通的方式執(zhí)行。城管執(zhí)法過程中既要有靈活性、富有同情心，又要維護政府的公平與正義。但執(zhí)法人員因體制原因被劃分為兩類群體：正式工和臨時工。由于工作的復雜性、正式工的稀缺性，大量一線執(zhí)法工作常由臨時工來完成。由于所受的制度約束較小，臨時工易出現(xiàn)“越軌”行為。部分執(zhí)法人員的法律知識和業(yè)務知識相對缺乏，執(zhí)法隊伍的規(guī)范化建設比較薄弱，執(zhí)法不規(guī)范、不文明的現(xiàn)象仍然存在。

（四）城管執(zhí)法方式簡單粗暴

有學者指出，城管執(zhí)法過程中受主政者影響較大，領導風格的不同導致一線人員在政策執(zhí)行中的不穩(wěn)定。他們的執(zhí)法方式包括兩種：過程型執(zhí)法和結果型執(zhí)法?！扒罢邲Q定如何最好地達到目標，即手段；后者決定是否要采取行動或要采取什么樣的行動，即結果。”［2］兩種形式的執(zhí)法方式常常發(fā)生異化，使城管執(zhí)法人員執(zhí)法方式簡單、缺少人文關懷，態(tài)度蠻橫、行為粗暴。目前，城管執(zhí)法方式容易引起沖突的模式大都相同：一是沒收。就是沒收商販的物品，以示處罰。二是罰款。城管執(zhí)法中的罰款，容易造成以罰代管的通病，無法維護城市管理秩序，商戶與城管討價還價已經成了買賣，嚴重喪失了執(zhí)法的嚴肅性。三是暴力。有些城管執(zhí)法人員工作壓力大，加上年輕自控力不強，容易沖動，動不動就掀攤折秤，甚至大打出手，執(zhí)法過程中存在暴力執(zhí)法現(xiàn)象。

三、“六共工作法”：城市管理共治模式的新探索

針對當前城管執(zhí)法工作存在的突出問題，貴州省黔西南州普安縣堅持問政于民、問需于民、問計于民，創(chuàng)新工作思路，敞開大門開展“六個一”（送一份溫暖、求一份建議、換一個角色、移一個重心、轉一個路徑、變一種方式）系列活動，積極探索出城市管理的“六共工作法”（共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享），形成了城市管理的共治格局，破解了城市管理的難點和痛點，取得了較好成效，為我們提供了有益的經驗借鑒。

（一）送一份溫暖，激起共鳴

普安縣城管執(zhí)法人員通過向執(zhí)法對象送一杯熱水、送一個水杯、送一碗早餐活動，把城管干部的熱情和溫暖送到執(zhí)法對象心中，引起其心理和情感上的認同與共鳴，拉開普安城管走向商販、深入群眾的序幕。通過現(xiàn)場發(fā)放宣傳單、贈送水杯等方式，將印有城管職責、常見違法違規(guī)行為及處罰、爭做文明市民等內容的宣傳單發(fā)放給群眾，開展文明禮儀教育，培育講文明、講禮貌、講誠信、講衛(wèi)生、講秩序的文明商販和市民，讓廣大群眾在監(jiān)督城管工作的同時自覺爭做文明市民。同時，城管人員與商販交朋結友，建立微信群、QQ群，主動到商販家里走訪調研、交朋友、拉家常，了解實際情況和困難。普安縣始終堅持服務群眾這一宗旨，把印有“有困難、找城管”的普安城管真情服務卡，分發(fā)到各商鋪和廣大居民手中，卡上向社會公布城管干部職工的電話號碼，24小時接受服務及管理對象的咨詢與求助，及時收集和處理群眾反映的熱點、難點問題，為群眾排憂解難；為部分自產自銷戶和少數(shù)老、弱、病、殘等特殊管理對象提供經營場所，幫助其解決生計問題，給游商散販經營空間，劃定區(qū)域讓其規(guī)范經營；對家庭困難又沒有固定攤位的商販，主動為他們爭取攤位；對老弱病殘的商販，主動幫助他們整理搬運貨物。在一件件一樁樁主動服務群眾的小事中，拉近與群眾的距離，獲得了廣大群眾的認可。

（二）求一份建議，開展共商

為更有效地推進城市管理工作，普安縣堅持“用群眾的方法解決群眾的問題”，精心設計調查問卷，通過向現(xiàn)場群眾發(fā)放城管工作民意調查問卷，廣泛征求人民群眾對城市管理工作的意見和建議，并專門邀請老干部到現(xiàn)場進行座談，發(fā)揮他們的經驗優(yōu)勢，面對面提意見、講建議，想辦法、出點子，做好建言獻策，聽取他們的意見建議，共同商量推進城市管理的辦法、措施。城管執(zhí)法人員與執(zhí)法對象交流溝通延續(xù)不斷，城市管理工作在互動中收集建議、交換意見，共商城市管理之策，打通了城管與群眾互通的經絡，奠定了城市管理工作的群眾基礎。

（三）換一個角色，尋求共識

在推進城市管理工作的過程中，普安縣極力找尋城管與執(zhí)法對象的共同結合點，城管與執(zhí)法對象互換角色彼此體驗。一方面，安排城管工作人員深入群眾，主動到商販、服務對象中體驗生活。城管人員通過請商販們吃一碗早餐，輪流凌晨五六點到農貿市場以商販身份協(xié)助商販擺攤設點，幫助商販規(guī)范攤位、調劑攤位，真真切切體驗商販的生活，感受商販、群眾的不易，真心換真情，贏得商販感情上的接納。另一方面，邀請商販中的部分典型代表，以城管執(zhí)法人員身份協(xié)助參與城管執(zhí)法，讓商販感受城管工作的艱辛，體驗城市管理工作的難處。通過角色互換體驗，城管、商販從感情上找到結合點，思想上形成共識，相互理解和體諒。

（四）移一個重心，實現(xiàn)共管

普安縣把城市管理工作重心放在解決城市管理執(zhí)法轉型上，推動實現(xiàn)了單一主體單向執(zhí)法到多元參與治理的轉變。聘請商販作為市場城管志愿者，通過發(fā)揮同行情、朋友情，帶動其他商販共同參與城市管理。組建商販文藝隊，讓商販幫助正面宣傳城管，正面引導廣大商販服從市場管理。聘請有威望的老年人作為市容管理和監(jiān)督志愿者，幫助管理市容環(huán)境衛(wèi)生，宣講政策措施，化解城市管理工作中的矛盾。把社區(qū)的“兩委”班子成員設置為城管信息員，在群眾中找到城管工作的落腳點，掌控一線城管信息，第一時間掌控違反城市管理規(guī)定的一切現(xiàn)象和行為，杜絕損壞城市形象的行為發(fā)生，開創(chuàng)多元共治共管的良好局面。

（五）轉一個路徑，責任共擔

普安縣探索出一條共擔城市管理責任的新路子，即提高市民參與城市管理的責任意識，讓群眾主動參與擔責，一起擔當城市管理工作中的責任，共同破解遇到的困難和難題，推進城市管理工作。在舊城經貿片區(qū)拆遷改造過程中，為避免與市場經營者矛盾激化，城管執(zhí)法部門將收集的意見整理歸類，邀請有代表性的商販座談共商市場管理，形成管好市場出效益的共識，明確衛(wèi)生主體責任，嚴禁并打擊假貨上市、欺行霸市、搶攤占道經營等違法違規(guī)行為。集中整治初期得到部分商販的支持與幫助，隨著工作的不斷推進，更多商販自覺參與市場管理，出主意、想點子，幫助管好市場。同時，城管把積極支持管理的小商販發(fā)展為城管志愿者，參與農貿市場管理，城管與商販的爭執(zhí)下降，商販與商販之間矛盾減少，經營環(huán)境變好，生意明顯好轉。商販樹立了自我約束、自我管理、自我提升的理念，明白了“規(guī)范經營就是效益”的道理，共同擔當了城市管理的責任。

（六）變一種方式，成果共享

在城市管理工作中，普安縣通過轉變方式方法，與群眾共商管理、共同管理、共擔責任、共享管理，使城管、商販走到一起，城管人員認真履行法定職責，商販主動配合城管工作，城市經營秩序、社會秩序日益規(guī)范，杜絕了占道經營、店外經營和游商游販，街道環(huán)境干凈整潔，城市環(huán)境質量水平和城市管理工作水平逐步提升，得到了群眾的一致認同，城管與商販及市民共享了城市管理環(huán)境，人民群眾的滿意度明顯提升。

四、構建城市管理共治模式的新思考

不斷推進城市管理工作創(chuàng)新的大背景下，構建城市管理共治模式，需要創(chuàng)新思維、把握關鍵，要在工作理念、主體參與、體制機制、隊伍建設等四個方面下功夫，真正實現(xiàn)“四化”。

（一）轉變工作理念，增強共治的思想自覺，實現(xiàn)執(zhí)法理念民本化

思想是行動的先導，理念是實踐的指南。城管執(zhí)法部門要轉變工作觀念，從被動管理轉變?yōu)橹鲃臃?，把工作的出發(fā)點和落腳點明確地放在服務群眾和幫助群眾解決實際困難和問題上。城市管理是手段，人民幸福是目的。城市管理工作要始終堅持以人為本、為民服務的理念，實施人性化的城市管理。要始終做到人民城市人民管、管好城市為人民，變以管為本為以服務為本，把管理與服務有機結合起來，寓管理于服務之中，達到以服務促進管理的良好效果。城市管理的一切工作都要始終堅持從人民群眾最關心、最直接、最急需解決的問題著手，緊緊圍繞為民、便民展開，心系群眾、情牽群眾、深入群眾，與群眾打成一片，形成順應民意、貼近民心、凝聚民力、得民支持的良好氛圍。廣大人民群眾是城市管理的直接參與者，也是城市管理的最終受益者，讓廣大市民共同享受城市管理的成果，讓人民群眾有更多獲得感，實現(xiàn)共享發(fā)展成果、多方共享共贏。

（二）動員公眾參與，夯實共治的群眾基礎，實現(xiàn)治理主體多元化

治理理論告訴我們，單一主體治理的傳統(tǒng)模式已無法適應和滿足現(xiàn)代社會群眾的多樣化需求，尤其在城市化快速發(fā)展的今天，人們的參與意識和權益意識顯著增強。對公共事務的管理，政府必須發(fā)動各種組織、企業(yè)和人民群眾，才能使公共事務得到良好解決。多方參與是現(xiàn)代社會治理的價值取向和基本方式。實現(xiàn)城管綜合執(zhí)法多元主體共治，最主要是有效吸納社會主體的參與。城市管理工作社會性強、受眾面廣、參與度高，要暢通公眾有序參與城市管理的渠道。城市管理離不開廣大人民群眾的積極參與和支持，必須密切聯(lián)系群眾，堅持用熱情影響群眾，用真情贏得群眾。城市管理工作的決策與實施中，要始終堅持發(fā)動群眾、依靠群眾，站在群眾的立場上來分析和解決問題，匯聚群眾智慧、學習群眾經驗，實現(xiàn)與群眾共鳴、共商、共識、共管、共擔、共享城市管理，引導廣大群眾真正融入城市管理，成為城管事業(yè)的支持者和宣傳員，充分調動廣大群眾參與城市管理的積極性、主動性、創(chuàng)造性、責任心和擔當意識。要采取一系列務實舉措，不斷拓寬多元主體參與城市管理的渠道，通過發(fā)展城管志愿者、城管信息員、城管文藝隊、文明勸導員等多種參與形式，積極動員公眾參與，形成多元共治、良性互動的城市管理新模式。

（三）突出機制創(chuàng)新，筑牢共治的制度基礎，實現(xiàn)工作制度標準化

要不斷創(chuàng)新城市管理機制，形成“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與”協(xié)調聯(lián)動的城市管理工作機制，對城市管理實行統(tǒng)一指揮、統(tǒng)籌協(xié)調、督促檢查，形成城市管理工作合力。要建立聯(lián)席會議制度，交流城市管理和行政執(zhí)法的相關信息，強化部門聯(lián)動配合，不定期地召開工作推進調度會，協(xié)調解決制約城市管理工作的瓶頸問題，重大問題依法定職權聯(lián)合行動。要注重加強相關部門的協(xié)調溝通，形成各部門齊抓共管的良好工作局面。要建立健全問題發(fā)現(xiàn)機制、事件督辦機制、責任追究機制等系列工作制度，實行崗位責任制、目標管理制、激勵和懲戒約束機制，用制度來規(guī)范城管人員的行為，推動城市管理工作制度化。例如，針對城管執(zhí)法人員工作積極性不高的問題，可建立鼓勵創(chuàng)新、包容失誤的人才培養(yǎng)激勵機制，設立“智慧獎”和“委屈獎”。對在城市管理中，應用新方法解決好工作中的新矛盾、新問題的優(yōu)秀城管人員，頒發(fā)“智慧獎”給予獎勵；對在城管工作中屢受辱罵委屈，甚至遭攻擊，但仍顧全大局，堅持文明管理執(zhí)法的人員，頒發(fā)“委屈獎”，予以組織上的安慰。同時，實行“干部召回制度”，設立“工作不力辦公室”，把不作為、亂作為的城管干部召回到“工作不力辦公室”，讓他們反省思過、回爐錘煉，轉變工作作風。

（四）加強隊伍建設，奠定共治的人才支撐，實現(xiàn)執(zhí)法隊伍規(guī)范化

制度的生命力在于執(zhí)行，執(zhí)行制度的關鍵在人。城管執(zhí)法人員的素質直接影響執(zhí)法效果。要著力打造一支紀律嚴明、作風優(yōu)良、廉潔務實的執(zhí)法隊伍。要通過內強素質、外塑形象，加強城管執(zhí)法隊伍建設，塑造良好形象，增強其工作責任心和榮譽感，不斷提高城管執(zhí)法隊伍的思想政治素質和業(yè)務水平，堅持做到政治強、執(zhí)法明、業(yè)務精、形象優(yōu)，公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。強化城管執(zhí)法人員的宣傳教育和培訓工作，樹立依法治國理念，實現(xiàn)規(guī)范管理、依法管理，努力提高依法行政能力和水平。城管執(zhí)法人員應堅持學法與用法相結合，真正熟悉憲法，精通有關城市管理的法律法規(guī)及黨和國家的方針、政策，掌握城管執(zhí)法業(yè)務知識，要嚴格按照執(zhí)法程序、執(zhí)法規(guī)范開展執(zhí)法活動。執(zhí)法人員在城市管理工作中，要認真聽取服務和管理對象的訴求，耐心宣傳講解有關法律和政策，通過關懷、協(xié)商、提醒、幫助、勸告等非強制性方法，堅持文明勸導、文明執(zhí)法，實現(xiàn)和諧執(zhí)法、人性執(zhí)法。在執(zhí)法過程中，要做到有力、有理、有節(jié)，確保執(zhí)法公信力，維護人民權益和社會秩序，維護安定和諧的大環(huán)境。總之，城市管理是一項復雜的系統(tǒng)工程，更是一門綜合管理藝術，需要我們把握城市管理工作創(chuàng)新的發(fā)展脈搏，積極探索、勇于實踐，不斷創(chuàng)新工作思路、強化工作措施、健全工作機制，充分調動一切積極因素，取得群眾信任，獲得群眾認可，努力構建城市管理的共治模式。這樣，城市管理工作就能收到事半功倍的效果。

參考文獻：

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［2］尹文嘉.從街頭官僚到街頭領導：一個解釋框架［J］.甘肅行政學院學報，2009（3）：26-32.

作者:唐壽東 孫英