城市管理體制改革探索與建議

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一、湖南城市管理體制機制的現(xiàn)狀

目前，湖南省市（州）、縣（市、區(qū)）均設(shè)置了城管執(zhí)法局或城市管理和行政執(zhí)法局。在市（州），城管執(zhí)法部門均為政府工作部門，縣（市、區(qū)）城管執(zhí)法部門多為政府工作部門，少部分為事業(yè)單位。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2016年3月，城市管理執(zhí)法人員共2.13萬人。城市管理執(zhí)法機構(gòu)承擔(dān)的職能，各地差別較大。城管執(zhí)法一般采取“N+1”模式，涉及7-9個部門的行政處罰權(quán)。長沙縣、耒陽市的綜合行政執(zhí)法局，試點改革中分別承擔(dān)了22個、25個部門的行政處罰職責(zé)。絕大多數(shù)地方城管執(zhí)法局還承擔(dān)著臨時性、突發(fā)性和集中治理等任務(wù)。由于國家和省級層面尚未出臺有關(guān)城市管理和行政執(zhí)法的專門性法律法規(guī)，城管執(zhí)法依據(jù)分散在各行各業(yè)的法規(guī)、條例或行業(yè)規(guī)章中。湖南省各地在不斷規(guī)范城市管理，多數(shù)地級市出臺了城市管理相關(guān)條例、規(guī)章。長沙市人大于2010年11月率先立法，2011年1月16日，經(jīng)湖南省第十一屆人大常委會第二十次會議批準(zhǔn)，頒布實施了《長沙市城市管理條例》，還配套出臺了市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法、城市容貌管理規(guī)定、餐廚垃圾管理辦法、戶外廣告設(shè)置管理辦法、市政基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)管理移交暫行辦法、建筑垃圾運輸處置規(guī)定等一系列規(guī)范性文件。此后，株洲市、衡陽市也先后出臺了戶外廣告管理辦法、城市綠線管理辦法、戶外廣告設(shè)置規(guī)范、建筑垃圾運輸管理辦法等規(guī)范性文件。

二、城市管理中存在的突出問題

一是管理體制不順

主要表現(xiàn)在三個方面。第一，由于中央和省級層面尚沒有單獨的城管執(zhí)法機構(gòu)，市縣城管執(zhí)法機構(gòu)缺乏上級主管部門的政策支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，地方各自為政、單打獨斗。第二，市縣城管執(zhí)法機構(gòu)的職能范圍、建制屬性不規(guī)范，有的是單純行政執(zhí)法，有的是“管理+執(zhí)法”，有的是分級執(zhí)法，有的是一級執(zhí)法模式，有的是單一管理，范圍局限于市容環(huán)境衛(wèi)生，有的是綜合管理。管理職能條塊縱橫、權(quán)責(zé)不清、政出多門，綜合執(zhí)法很難實現(xiàn)，往往有利則爭、無利則推、他利則拖。城鄉(xiāng)結(jié)合部、背街小巷等區(qū)域仍然存在不少城市管理“盲區(qū)”。第三，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市規(guī)劃、建設(shè)、管理脫節(jié)，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重末端執(zhí)法，輕源頭治理，普遍存在“建、管分離，管、養(yǎng)分開，管、罰分設(shè)”等問題，從源頭上給城市管理造成了諸多難題。

二是法律授權(quán)不到位

由于在國家和省級層面目前尚未出臺專門的城市管理法律法規(guī)，城市管理的定位、機構(gòu)、建制、職權(quán)、經(jīng)費等基本內(nèi)容未能以法律形式確立。部分地方探索出臺的規(guī)定不完善，有的缺乏操作性、可行性，有的甚至尺度不一、相互沖突。

三是城管執(zhí)法人員的編制配備尚沒有統(tǒng)一

大多數(shù)城市配備執(zhí)法人員主要參照住建部2008年出臺的《城鎮(zhèn)市容環(huán)境衛(wèi)生勞動定額》，該定額規(guī)定，市容監(jiān)察人員按城市人口的萬分之三至萬分之五的標(biāo)準(zhǔn)配備。事實上，市容監(jiān)察只是七大類相對集中行政處罰權(quán)職責(zé)中的一項。加之近十年來城鎮(zhèn)化迅猛發(fā)展，城市規(guī)模、人口、管理職能及管理難度已不可同日而語。由于執(zhí)法編制不足，地方普遍臨聘輔助人員，一些地方輔助人員占在編人員總數(shù)的3/4。

三、提高城管水平的對策建議

一是進(jìn)一步深化城市管理執(zhí)法體制改革

在縱向上，理順層級關(guān)系。合理劃分城市管理事權(quán)，明確市、縣政府在城市管理和執(zhí)法中負(fù)主體責(zé)任，推動執(zhí)法重心下移，將工作重心轉(zhuǎn)移至基層。省級層面，進(jìn)一步整合歸并省級執(zhí)法隊伍，省級負(fù)責(zé)城市管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、考核評價以及跨區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法。在橫向上，理順部門職責(zé)。建議明確城市管理的職責(zé)邊界，制定權(quán)力清單，落實執(zhí)法責(zé)任。堅持編隨事走、人隨事調(diào)、費隨事轉(zhuǎn)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一。市縣建立健全城市管理綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，推進(jìn)市縣兩級政府城市管理領(lǐng)域大部門制改革，整合市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城市管理執(zhí)法等相關(guān)職能，實現(xiàn)管理執(zhí)法機構(gòu)綜合設(shè)置。此外，進(jìn)一步理順建設(shè)、管理、執(zhí)法體制。遵循城市運行規(guī)律，建立以城市良性運行為核心，地上、地下設(shè)施建設(shè)運行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的城市管理體制。

二是通過推進(jìn)相關(guān)立法解決誰來管、管什么、怎么管的問題，通過制定標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，解決按什么標(biāo)準(zhǔn)管、達(dá)到什么管理標(biāo)準(zhǔn)等

建議國家層面盡快制定出臺有關(guān)城市管理的法律法規(guī)。省級層面加快推進(jìn)《湖南省城市綜合管理條例》的立法工作，在法律上確立城市管理在城市工作中的戰(zhàn)略地位，從根本上解決城市管理無法可依、借法執(zhí)法等困境。建議加快制定或修訂一批城市管理和綜合執(zhí)法方面的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。在國家相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)出臺前，積極采取地方立法、部門規(guī)章、技術(shù)指南、定額標(biāo)準(zhǔn)等多種方式，形成系統(tǒng)的城市管理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

三是科學(xué)確定城管執(zhí)法人員配備比例

這是加強城管隊伍建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。建議中央層面綜合考慮人口數(shù)量、地域面積、經(jīng)濟(jì)狀況、治安形勢、應(yīng)急處置、公共秩序等因素，盡快制定出臺科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某枪芫幹婆鋫錁?biāo)準(zhǔn)。同時，也建議配套出臺協(xié)管人員的配備標(biāo)準(zhǔn)。

作者:廖躍貴單位：湖南省編辦