城市管理綜合執(zhí)法完善思路

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摘要：隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，良好的城市管理秩序，完善的綜合執(zhí)法方式對深入推進(jìn)城市化進(jìn)程顯得格外重要。城市管理綜合執(zhí)法的多樣化和靈活化，逐步改變了過去城市管理秩序混亂的局面。但在實際執(zhí)行過程中，因多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法等不良執(zhí)法形態(tài)的存在，給政府的有效管理和社會公信力造成了負(fù)面影響。因此，如何科學(xué)有效的建立城市管理綜合執(zhí)法體系，就成為全面加快城市化進(jìn)程和貫徹落實依法治國的有效舉措。故本文認(rèn)為應(yīng)從現(xiàn)有問題出發(fā)，通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)、加強和提高執(zhí)法人員素質(zhì)、改革執(zhí)法體系、引導(dǎo)輿論監(jiān)督等措施，來逐步探索和完善城市管理綜合執(zhí)法的有效途徑。

關(guān)鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；體系建設(shè)

城市管理綜合執(zhí)法,是在我國全面推進(jìn)依法治國的大背景下，政府管理活動的一次自我大膽改革。自20世紀(jì)80年代開始，城市管理綜合執(zhí)法體制在運行中不斷發(fā)展完善，實現(xiàn)了行政執(zhí)法領(lǐng)域的自我創(chuàng)新。但是隨之而來的一系列問題，如：部門間分工不科學(xué)、不細(xì)致、職權(quán)重疊；執(zhí)法不嚴(yán)、暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題出現(xiàn)，嚴(yán)重的影響了法治政府建設(shè)的目標(biāo)落實。此外，城市化不斷積累的“城市病”也需要更加科學(xué)、合理的管理制度來保障城市的正常運行。隨著人們眼界的不斷拓展和法治觀念的日益增強，其對政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我們要通過改革和完善城市管理綜合執(zhí)法體系，加快政府法治化建設(shè)的進(jìn)程，不斷提高執(zhí)法人員的城市管理水平。本文旨在指出我國現(xiàn)階段城市管理執(zhí)法過程中存在的普遍問題，并在進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議，以探索建立更加科學(xué)高效的城市管理綜合執(zhí)法體系。

一、城市管理綜合執(zhí)法概述

城市管理綜合執(zhí)法，又稱為相對的集中行政處罰權(quán)執(zhí)行，是將原來由數(shù)個行政機關(guān)管理領(lǐng)域的，分散的行政處罰權(quán)統(tǒng)一集中起來，交由現(xiàn)行的某個行政機關(guān)統(tǒng)一集中來行使的行政執(zhí)法方式。最早把城市管理綜合執(zhí)法以法律的形式確定下來的是在《中華人民共和國行政處罰法》中，其在第16條規(guī)定，國務(wù)院及經(jīng)其授權(quán)的省級政府，可以決定由一個機關(guān)行使行政處罰權(quán)，但對于涉及公民人身自由的，只能由公安機關(guān)行使。由此可以看出，立法明確規(guī)定將分散的行政處罰權(quán)進(jìn)行集中，即將行政處罰權(quán)化零為整，來實現(xiàn)行政權(quán)的聚集。我國目前的城市管理綜合執(zhí)法，呈現(xiàn)以下特征：一是具有創(chuàng)新性。城市管理綜合執(zhí)法是對行政處罰權(quán)的重大變革，是我國行政執(zhí)法方面的突破性的嘗試，是結(jié)合我國國情、從制度和源頭出發(fā)對行政處罰權(quán)的制度創(chuàng)新。二是執(zhí)法綜合性強。城市管理執(zhí)法不僅涉及范圍大、領(lǐng)域廣。城管執(zhí)法既不像多家執(zhí)法、部門聯(lián)合執(zhí)法，又不同于專門執(zhí)法主體主要是各行政機關(guān)依法對確定的特定事項進(jìn)行執(zhí)法。三是集中方式下的特定性。城市管理綜合執(zhí)法是對行政處罰權(quán)的相對的、適度的集中，而不是對所有行政處罰權(quán)的絕對集中。四是具有持久性強。城管執(zhí)法的執(zhí)法主體資格與權(quán)責(zé)固定，執(zhí)法行為活動是永久固定的，并不是為追求短期效力、采取搞突擊的這種應(yīng)對措施。只要充分認(rèn)識城管執(zhí)法的長期性特點，就能有利于推進(jìn)城管執(zhí)法改革，促進(jìn)城市管理執(zhí)法活動的有效開展。

二、我國城市管理綜合執(zhí)法取得的成效及存在的問題

城市管理綜合執(zhí)法從最初的試點到在全國實際推廣這幾十年成效是顯而易見的，執(zhí)法過程中存在的執(zhí)法擾民、暴力執(zhí)法等問題已經(jīng)得到有效的改善，其成效主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，精兵簡政。減少了執(zhí)法機構(gòu)，省去大部分執(zhí)法人員，節(jié)約了執(zhí)法資源。同時，由于城管執(zhí)法局是統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的，化零為整，執(zhí)法力量集中在一起擰成一股繩，執(zhí)法效率大為提高。第二，提高執(zhí)法效率。資源擰成一股繩，打出強有力的拳頭，行政執(zhí)法效率顯著提高，與群眾的矛盾與摩擦能有效地避免，暴力執(zhí)法現(xiàn)象也在不斷減少，改善了執(zhí)法人員在民眾心中的影響，不僅提高執(zhí)法人員的個人形象，而且樹立了良好的國家政府機關(guān)執(zhí)法形象。第三，積累豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。多年的城管行政執(zhí)法活動，積累豐富的實踐執(zhí)法經(jīng)驗，為其他行政機關(guān)的行政執(zhí)法活動提供了有效的借鑒和參考，從而和我國深化行政管理體制改革的宏偉目標(biāo)遙相呼應(yīng)。但任何事物都有它的兩面性，我們在看到它帶給我們的便利的同時，還應(yīng)重點關(guān)注它帶來的不利影響。城市管理綜合執(zhí)法在我國尚處于摸索階段，且受制于綜合執(zhí)法實際執(zhí)行中一些因素的影響，城市管理綜合執(zhí)法還存在很多的問題。

（一）執(zhí)法依據(jù)不足，法律地位不明確

城市管理綜合執(zhí)法是行政機關(guān)的行政行為，應(yīng)有具體明確的法律依據(jù)，但目前我國沒有專門針對城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。主要的法律依據(jù)是借鑒《行政處罰法》第16條的相關(guān)內(nèi)容，而其他的相關(guān)法律文件由于其抽象性與理論性太強，法律效力不足導(dǎo)致缺乏實際可操作性。由于缺乏強有力的法律支撐，無統(tǒng)一的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范，導(dǎo)致相對集中行政處罰權(quán)在真正執(zhí)法過程中出現(xiàn)分散的情形，直接影響最終執(zhí)法的效果。

（二）責(zé)權(quán)配套不清晰，責(zé)任追究不及時

有權(quán)力就應(yīng)制定配套的責(zé)任追究機制，而制定科學(xué)合理的行政執(zhí)法人員評價體系，是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府和責(zé)任政府的重要保障。但目前我國的城管執(zhí)法效果考核責(zé)任制度，尚未真正的建立，導(dǎo)致在實際工作中各城管執(zhí)法局之間、各執(zhí)法人員之間出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不承認(rèn)自己的違法執(zhí)法行為，嚴(yán)重?fù)p害了行政相對人的合法權(quán)益，阻礙了城市管理綜合執(zhí)法的正當(dāng)運行。

（三）對城管執(zhí)法活動缺乏有效的監(jiān)督和約束

隨著依法治國不斷推進(jìn)，我國也相繼制定了一系列行政法律法規(guī)來約束政府的行政執(zhí)法活動，如《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實施條例》等，一個具有中國特色的行政監(jiān)督與權(quán)力制約機制正在逐步形成。但是具體針對城管執(zhí)法機關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督機制卻尚未落實。若執(zhí)法人員缺乏相關(guān)監(jiān)督機制的制約，必然導(dǎo)致執(zhí)法變異和違法執(zhí)法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）城管執(zhí)法隊伍建設(shè)滯后

法律的生命在于實施，而實施的水平取決于執(zhí)法者，對于城管執(zhí)法這一特殊的執(zhí)法領(lǐng)域，它對執(zhí)法人員的素質(zhì)要求比較高，不僅要求有較高的法律知識，還要有較強的社會執(zhí)法經(jīng)驗。雖然政府不斷加強執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量，但是社會上的暴力執(zhí)法時時發(fā)生。綜合分析，主要表現(xiàn)為：第一，執(zhí)法人員自身法治觀念不強，對自身的職責(zé)認(rèn)識模糊，沒有真正樹立為人民服務(wù)的理念，工作中把“為民執(zhí)法”變成“對民執(zhí)法”，公私不分，導(dǎo)致徇私枉法，甚至嚴(yán)重的瀆職行為。第二，部分執(zhí)法人員不能勝任行政執(zhí)法工作，不具備嫻熟的業(yè)務(wù)能力，執(zhí)法中不遵循依法行政的原則。第三，由于缺乏保障執(zhí)法人員的任職條件，城管綜合執(zhí)法機關(guān)在人員錄用、考核、獎懲等方面的制度健全，使得各級城管執(zhí)法工作人員層次不一。

三、城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑

綜上分析，我國要最終形成完善的城市管理綜合執(zhí)法體系，就需要不斷健全城管執(zhí)法的相關(guān)法律法規(guī)、提升執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)、積極發(fā)揮法制監(jiān)督的作用，營造文明執(zhí)法、公正執(zhí)法、透明執(zhí)法的法治環(huán)境。

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

作為執(zhí)法機關(guān)，要有法可依，依法行政。所以，立法機關(guān)應(yīng)結(jié)合我國的國情，在依法治國的大背景下，及時起草和頒布《城市管理行政綜合執(zhí)法法》，以立法的形式對城管執(zhí)法機關(guān)的性質(zhì)、設(shè)立、運行、權(quán)責(zé)、執(zhí)法程序等進(jìn)行全方位的界定。國務(wù)院及其部門、省級政府和較大的市，應(yīng)遵循下位法不得違反上位法的原則，制定適合自己區(qū)域發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性的文件。因此，立法機關(guān)以及相關(guān)的部門應(yīng)在分析當(dāng)前存在問題，征求社會各界意見的基礎(chǔ)上，積極制定和出臺相關(guān)法律、法規(guī)。

（二）提升城市管理執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)

各級城管局應(yīng)定期在本單位開展思想道德教育工作，提高執(zhí)法人員“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想意識；積極宣講法律知識，職業(yè)道德，提高執(zhí)法人員的法律水平和職業(yè)道德感。在執(zhí)法工作中，努力踐行社會主義核心價值觀，以為民服務(wù)為出發(fā)點，時時刻刻都要以人民利益為衡量工作的標(biāo)尺；在履行公務(wù)時，充分發(fā)揮個人道德情感，考慮普通市民的民生困難，堅決排斥任何一切以非道德為基礎(chǔ)建立的政績感，讓執(zhí)法工作健康的運作。此外，還應(yīng)當(dāng)完善執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度，使之能夠積極吸收本單位的教育資源和執(zhí)法業(yè)務(wù)知識，做為人民服務(wù)的合格執(zhí)法人員。

（三）執(zhí)法手段多樣化

城管執(zhí)法中，應(yīng)堅持柔性執(zhí)法，反對硬性的暴力執(zhí)法。柔性執(zhí)法指要學(xué)會改變以往我國行政機關(guān)的命令，生硬、強制的執(zhí)法模式，執(zhí)法過程中堅決摒棄暴力執(zhí)法，執(zhí)法人員應(yīng)時刻銘記保障人權(quán)的理念，時刻合理行政，尊重行政相對人的人格尊嚴(yán)等權(quán)利。正是由于我國城管執(zhí)法機關(guān)缺乏柔性執(zhí)法的意識，在全國各地屢屢曝光暴力執(zhí)法的丑聞，使行政執(zhí)法丑態(tài)化，而柔性化執(zhí)法（如行政指導(dǎo)、行政獎勵等）是城市管理轉(zhuǎn)變的必然趨勢。柔性管理執(zhí)法方式是我國民主集中制原則、為人民服務(wù)的宗旨意識在政府行政管理的具體表現(xiàn)，使得“官”與“民”之間的傳統(tǒng)對立關(guān)系逐漸向平等方向發(fā)展。

（四）完善權(quán)力監(jiān)督的機制

英國思想家阿克頓曾言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對權(quán)力導(dǎo)致絕對腐敗?！彼?，對于行使相對集中處罰權(quán)的城市管理行政綜合執(zhí)法機關(guān)來說，必須建立完善的監(jiān)督監(jiān)察制度才能夠保證綜合執(zhí)法權(quán)的依法行使。才能從根本上消除違法執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題，保證執(zhí)法的正常開展。在我國，應(yīng)形成立法機關(guān)、司法機關(guān)以及專門行政監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督、社會監(jiān)督為一體的完整監(jiān)督體系。人民代表大會是我國的最高立法機關(guān)，代表人民行使權(quán)利，是各種監(jiān)督形式中最有權(quán)威性質(zhì)的機關(guān)。所以在我國應(yīng)當(dāng)以人大為主要監(jiān)督形式，其他監(jiān)督相輔助。如法院、檢察院在必要的時候，行使監(jiān)察監(jiān)督權(quán)，尤其是人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關(guān)，應(yīng)主動對行政執(zhí)法活動中侵犯公民合法權(quán)益的行為進(jìn)行法律監(jiān)督；公民若發(fā)現(xiàn)執(zhí)法機關(guān)的違法行為，就可以向相關(guān)的行政機關(guān)或政府部門舉報。此外，不能忽視社會輿論的力量，要強化社會輿論的監(jiān)督。尤其是借助新聞媒體的輿論力量，及時準(zhǔn)確、客觀公正的曝光城市管理執(zhí)法中所存在的有法不依、違法不究的現(xiàn)象，起到真正的輿論監(jiān)督作用。

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作者：崔春旦 單位：天水師范學(xué)院