城市管理現(xiàn)代化執(zhí)法工作研究

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摘要：隨著國家經(jīng)濟的快速發(fā)展和城市化進程的不斷推進,社會進入矛盾凸顯期，城市管理工作的重要性日益凸現(xiàn)。為了破解城市管理的難題，通過國家治理體系和治理能力建設來提高城市管理的水平是一個必然的選擇。文章以龍巖市中心城區(qū)為視角，來探究在國家治理能力現(xiàn)代化背景下如何提高城市管理水平的問題。結(jié)合龍巖中心城區(qū)的城市管理實際，分析了城市管理過程中存在的問題及其原因，從而找出提升城市管理水平的若干具體對策。

關鍵詞：城市管理；現(xiàn)代化；執(zhí)法工作

隨著我國城市化進程的不斷加快，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口數(shù)量急劇增加和城市規(guī)模迅速擴張，給城市管理帶來許多新的問題和挑戰(zhàn)。黨的十八屆五中全會強調(diào)必須按照完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標，加快完善各方面體制機制，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)展提供持續(xù)動力。為了破解城市管理的難題，通過國家治理體系和治理能力建設來提高城市管理的水平是一個必然的選擇。隨著“大城管”理念、數(shù)字城管以及政府購買服務越來越受到地方政府的青睞，本文以福建省龍巖市中心城區(qū)為視角來研究城市管理問題，希冀管中窺豹，分析城市管理過程中存在的問題及其原因，探索城市管理新的手段和方法，這對于提高城市管理水平和建設美好的城市生活環(huán)境將具有積極的意義，進一步豐富我國城管研究的內(nèi)容。

一、龍巖市中心城區(qū)市容管理中存在的問題

1.占道經(jīng)營現(xiàn)象較嚴重。一是流動攤販點道經(jīng)營現(xiàn)象。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計，中心城區(qū)各類流動攤點共計1388家，主要聚集在醫(yī)院、學校、居民小區(qū)、車站、商場、廣場、市場周邊、巷口等人流和車流較大的地段，經(jīng)營工具形式多樣，主要有板車經(jīng)營、機動車經(jīng)營、手推車經(jīng)營、挑擔擺賣等。流動攤點數(shù)量眾多、流動性大，不僅妨礙城市交通、污染環(huán)境，而且損壞城市形象。二是沿街店面占道經(jīng)營問題突出。中心城區(qū)各主要街道沿街店鋪店外經(jīng)營現(xiàn)象極其普遍，特別是曹溪集鎮(zhèn)路段、龍騰北路寶泰段、西豐路、溪南路、工農(nóng)路等，沿街店面占道經(jīng)營問題破壞市容，影響了城市形象。三是夜市、大排檔星羅棋布。城區(qū)許多條道路上，一到晚上，就有人擺出了大排檔，這些大排檔噪音擾民，占道經(jīng)營，制造滿地垃圾，且(大排檔)不能保證衛(wèi)生，還污染空氣，不僅影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生，也帶來了安全隱患。據(jù)統(tǒng)計，中心城區(qū)夜市攤點共826家，大排檔192家。四是特殊群體攤點占道經(jīng)營管理困難。新疆、西藏籍為主的少數(shù)民族人員在鬧市區(qū)和交通要道無證占道設攤，以販賣糕點、水果、干果為主，強行買賣，坑害群眾。他們以聽不懂漢語為由，對執(zhí)法隊員的勸導置若罔聞，甚至暴力阻撓執(zhí)法。初步統(tǒng)計，中心城區(qū)特殊群體攤點約22家。五是占道洗車現(xiàn)象嚴重。目前龍巖中心城區(qū)有74多家洗車場，大部分存在著占道洗車行為，對此行為龍巖市執(zhí)法局只能根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》及《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定，按照占道經(jīng)營查處，由于老城區(qū)基礎設施不盡配套，占道洗車現(xiàn)象管理之后極易回潮。

2.“牛皮廯”小廣告大量存在。中心城區(qū)36條主次干道卷簾門上的存在亂張貼和亂涂寫現(xiàn)象，背街小巷尤其是人口密集入口處亂張貼和亂涂寫更是隨處可見，造成嚴重的“視覺污染”?！芭Ｆ`”清理難度大，而且清除整治后極易回潮，成為各個城市市容環(huán)境管理工作的頑疾一直無法得到有效治理。

3.規(guī)劃布局不合理。中心城區(qū)市場地處中心老城區(qū)，規(guī)劃面積有43平方公里，居住人口約50萬人，只有16個規(guī)模不大的集貿(mào)市場。隨著城市規(guī)模不斷擴大，規(guī)劃滯后，原有的市場攤位已明顯容納不下，市場周邊的馬路市場隨之形成，嚴重影響市容和交通。便民服務攤點設置混亂。城區(qū)大大小小鑰匙攤、補鞋攤等小型服務攤點約100家，分散于城區(qū)各個路口，影響市容整齊規(guī)劃，部分攤位嚴重影響交通視線，存在安全隱患。

4.城中村現(xiàn)象嚴重?！俺侵写濉笔侵冈诔鞘懈咚侔l(fā)展的進程中，滯后于時展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外、生活水平低下的居民區(qū)。據(jù)了解，龍巖中心城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)現(xiàn)有城中村74個，涉及地域廣闊，人口眾多。近年來，隨著龍巖中心城市建設不斷發(fā)展，城市化進程逐步加快，城市面貌發(fā)生顯著變化，但城中村改造工作遠遠落后于城市建設，導致城中村“臟、亂、差”現(xiàn)象屢見不鮮，形象比喻為“舉頭不見天、鳥瞰不見路、環(huán)境臟亂差、安全隱患多”。

5.執(zhí)法環(huán)境不容樂觀。當前城管工作的最大無奈就是嚴管和非嚴管都被人指責。比如清理亂擺攤設點，清理路邊燒烤，不沒收會反復，附近被煙熏騷擾的居民會投訴城管，半夜出勤沒收了，吃燒烤的食客就會罵城管暴力執(zhí)法，如果又遭到攤主暴力抗法，往往容易引發(fā)群體事件。2013年以來，龍巖市城市管理行政執(zhí)法局基層大隊在正常執(zhí)法工作期間連續(xù)遭遇多次暴力抗法事件，執(zhí)法人員的人身安全受到威脅，執(zhí)法環(huán)境進一步惡化，造成極壞的社會影響。連續(xù)發(fā)生的多次暴力抗法事件至今未有處理結(jié)果，暴力抗法行為人逍遙法外，執(zhí)法隊員普遍感覺人身安全缺乏保障，工作積極性受到嚴重打擊，執(zhí)法威懾力下降。

二、龍巖中心城區(qū)市容管理存在問題的原因分析

城市管理執(zhí)法工作是一門系統(tǒng)性科學，其廣泛性和復雜性是其它行政管理職能無法相比的，它兼具服務性、強制性的特點導致其無法通過一條標準化的制度和規(guī)定來把握工作的維度，因此，它又是一種人的導向性非常強的工作。當前，龍巖經(jīng)濟社會高速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進程的快速推進，社會深度轉(zhuǎn)型暴露出來問題越發(fā)突出，同樣給城市管理執(zhí)法工作帶來巨大的挑戰(zhàn)，特別是“執(zhí)法難、難執(zhí)法”的問題，究其原因主要有以下幾下方面：

1.體制機制因素。隨著城管執(zhí)法職能的不斷增加，執(zhí)法內(nèi)容涉及城市管理的方方面面，這就要求有關部門加強協(xié)調(diào)。但在實際工作中，城管執(zhí)法部門有責無權(quán)，相關職能部門各自為政，甚至推諉扯皮的現(xiàn)象時有發(fā)生，各職能部門之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機制，造成了城管執(zhí)法力度減弱。同時，缺乏長效激勵保障機制也是一個重要原因，執(zhí)法隊伍相較其它職能服務部門人數(shù)較龐大，發(fā)展渠道較為狹窄，加之在當前的工作強度和公眾認知氛圍下，人才流失在所難免。對協(xié)管員而言，建立“能進能出”的制度，雖然一定程度上有利于保持隊伍活力，但缺乏長效激勵保障機制，客觀上使協(xié)管員無法將城市管理執(zhí)法工作當作一份事業(yè)來做，造成人員流動過大，無法積累經(jīng)驗，也不利于管理，嚴重束縛了提高城市管理水平的內(nèi)在動力。

2.政策因素。一方面，長期以來，城市規(guī)劃建設決策者存在“重建輕管”現(xiàn)象，政策制定多傾向于城市空間的拓展，未能充分征求意見，缺乏科學性，導致城市功能布局不合理。同時，城市管理等軟件方面投入不足，相關管理規(guī)范和標準長期滯后于城市建設，城市管理執(zhí)法部門也是近年才剛剛組建，城市管理水平亟待提高。另一方面，雖然在統(tǒng)一集中行使部分城市管理行政職能后，城市管理的效率和面貌得到了極大改善，但在現(xiàn)行的法律法規(guī)中，城市管理職權(quán)的行使仍然受到很大制約，特別是缺乏強制執(zhí)法權(quán)，致使執(zhí)法行動失去了應有的時效性和威懾力。同時，城管執(zhí)法地位不明，部門職能不穩(wěn)定，機構(gòu)編制不統(tǒng)一，全國各地在如何創(chuàng)新城市管理方面還處于一種探索過程。

3.歷史地理因素。龍巖地處山區(qū)，城市發(fā)展空間有限，經(jīng)濟社會發(fā)展長期處于比較落后的狀態(tài)，雖然近年來龍巖城市發(fā)展很快，但歷史欠賬較多，規(guī)劃建設缺乏前瞻性，為了最大限度地獲取發(fā)展的短期效益，城市道路、廣場、超市、農(nóng)貿(mào)市場等功能配套及公共服務設施建設嚴重滯后，未能充分預見城市人口擴張，特別是農(nóng)村人口向城市的大量轉(zhuǎn)移，“馬路市場”的出現(xiàn)就有了需求，方便了部分市民，又解決了就業(yè)，導致問題的解決變成了合理性與合法性的沖突，矛盾重重。

4.輿論因素。不可否認，當前社會輿論對城市管理執(zhí)法工作的認知是分裂的，加之近年來各種媒體對發(fā)生的沖突對抗事件的高度關注并持續(xù)放大，加劇了這種不信任感，群眾以生存權(quán)旗號消解城管的合法性，城管又不得不行使職權(quán)，結(jié)果陷入以暴制暴的惡性循環(huán)，并成為其他社會矛盾最合適的發(fā)泄口。最近社會出現(xiàn)兩種書，一本是《城管來了》，道盡城市管理執(zhí)法工作的辛酸苦楚，一本是教城管如何“打人”的《城管執(zhí)法操作實務》，有同情城管的，有理解群眾“該出手時就出手的”，使雙方更加成為目前行政執(zhí)法體制的犧牲品。

5.執(zhí)法環(huán)境的因素。一是執(zhí)法對象多為社會弱勢群體，他們迫于無奈，要維持生計，又無一技之長，因此，在執(zhí)法過程中，若單獨靠執(zhí)法人員苦口婆心的勸說往往無濟于事，如果對這些人實施行政處罰，就會牽涉其生計問題，在依法處罰或暫扣其物品時，往往就會導致抗拒執(zhí)法，甚至暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生。二是部分執(zhí)法人員素質(zhì)不高、業(yè)務不熟、服務意識不強，工作方式方法簡單、粗暴，嚴重影響執(zhí)法隊伍在老百姓心目中的形象。三是執(zhí)法對象具有流動性和易回潮的特點。老城區(qū)由于基礎設施不盡配套，流動攤販難以杜絕，亂擺賣、戶外廣告等影響市容環(huán)境的違法行為極易回潮，屬動態(tài)執(zhí)法，更需要投入足夠人力采取以守點、巡查、勸阻和報告等管理方式，管理轄區(qū)內(nèi)的亂擺賣、“三亂”、違法戶外廣告查處等多項工作。

三、以國家治理能力現(xiàn)代化為視角的市容管理對策

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就是使國家治理體系制度化、科學化、規(guī)范化、程序化，使國家治理者善于運用法治思維和法律制度治理國家。這也很好地契合了城市管理的需求,其在城市管理中發(fā)揮重要作用。在吸收借鑒先進城市管理經(jīng)驗的同時,研究如何在國家治理能力現(xiàn)代化背景下提高城市管理水平，結(jié)合龍巖中心城區(qū)的城市管理實際，針對存在的問題，提出以下五點對策:

1.制定完善法律法規(guī)，嚴格規(guī)范、公正文明執(zhí)法。一是要將嚴格規(guī)范、公正文明落實到城管執(zhí)法每個環(huán)節(jié)。牢固樹立依法行政的理念，做到法律面前人人平等，有法必依、執(zhí)法必嚴，執(zhí)法標準統(tǒng)一。強化取證意識、程序意識，從立案、調(diào)查、取證、制作執(zhí)法筆錄、聽證到結(jié)案等各個環(huán)節(jié)，都必須依照法定職權(quán)、法定程序、法定時限，并自覺接受各類監(jiān)督。二是要完善各項執(zhí)法制度，形成全面、系統(tǒng)、相互銜接的城市管理法規(guī)體系。出臺與相關法律、法規(guī)相配套的實施辦法、實施細則、技術(shù)標準、技術(shù)規(guī)范和操作規(guī)程等。在健全完善城市管理法規(guī)體系的基礎上，注重強化執(zhí)行力和執(zhí)法監(jiān)督，提高違法成本，確立城市管理法制的公平性、權(quán)威性、嚴肅性、穩(wěn)定性與長期有效性，使城市管理走上常態(tài)化、法治化的軌道。三是要改進執(zhí)法方式，既堅持嚴格執(zhí)法又要做到文明執(zhí)法。在執(zhí)法過程中要堅持以事實為依據(jù)、以法律為準繩，嚴格執(zhí)法，維護法律的權(quán)威和尊嚴，力求執(zhí)法效果最大化，實現(xiàn)城管執(zhí)法法律效果與社會效果的雙贏。四是高度重視、大力加強城管執(zhí)法隊伍建設。健全城管執(zhí)法人員崗位培訓制度，定期組織城管執(zhí)法人員開展法律知識和業(yè)務技能培訓，不斷提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)和能力。

2.注重傾聽公眾意見，構(gòu)建市容管理多元化格局。實現(xiàn)國家治理能力現(xiàn)代化，必須創(chuàng)新社會治理機制，完善社會治理模式，引導、鼓勵、支持社會各個方面參與，形成多層次、多元主體、多方參與的現(xiàn)代治理模式，激發(fā)社會活力，建立政府與社會、政府與市場、政府與個體良性互動的多元治理格局。國家治理能力現(xiàn)代化的這些特征，為城管執(zhí)法機制和方式的改革提供了路徑。城管執(zhí)法時常出現(xiàn)“兩難”，城市要清潔美觀，攤販要謀求生計，不同的利益訴求如果得不到合理解決，管理者與被管理者之間就會產(chǎn)生矛盾甚至激化沖突事件。因此，城管執(zhí)法部門要進行換位思考，努力做到管理、服務、執(zhí)法的有機統(tǒng)一。根據(jù)龍巖中心城區(qū)的市容管理實際情況，劃出一級路段、二級路段和三級路段，實行分類分級管理，在背街小巷設置疏導點，二級路段、三級路段允許部分流動攤販在規(guī)定時間和區(qū)域經(jīng)營，將大部分流動攤販引導到疏導點固定經(jīng)營。這樣，有利于管理者與被管理者之間建立起服務、合作的關系，形成社會齊抓共管市容管理新局面。按照“先劃好格子后下棋”的思路，預先高標準規(guī)劃好城市基礎設施以及便民市場、流動攤販經(jīng)營區(qū)域等配套設施，從硬件方面降低城市管理的難度。注重傾聽公眾意見。暢通城管執(zhí)法部門與公眾溝通的渠道，充分聽取公眾對城市規(guī)劃建設管理工作的意見和建議。通過向社會公布城管服務熱線，建立12319服務平臺，開通短信投訴號碼、城管投訴郵箱等形式，擴展群眾反映城市管理問題的渠道，并使之成為城管執(zhí)法部門與廣大公眾聯(lián)系的橋梁和紐帶。建立與管理對象開展交流對話機制，開展“結(jié)對子”、“心連心”等活動，城管執(zhí)法人員面對面聽取商戶、流動攤販的意見和建議，使管理對象在為城市管理工作出謀劃策的過程中提高參與熱情。

3.引入市場競爭機制，形成管理互動局面。國家治理能力現(xiàn)代化的要求，為政府購買城管公共服務提供了依據(jù)。將市場競爭激勵機制以及私人部門先進的管理方法引入政府的公共服務，強調(diào)效率、市場化、競爭性和靈活性，促進城市管理水平提升。把適合由市場決定、適合由社會組織提供服務的公共事項，交由社會組織承擔，這是政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理多元化的發(fā)展趨勢。城管執(zhí)法部門要大力度培育、壯大社會組織，讓社會組織承接更多的城管服務功能。更新城市管理理念，從以行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段和法律手段為主，通過市場化方式經(jīng)營城市管理業(yè)務，通過政府購買公共服務，把適合市場運行的城市管理事務交由各類市場主體投資、經(jīng)營和管理，減輕政府負擔，提高城市管理效率。政府購買城市管理公共服務，是政府提供公共服務的一種新型方式，將原來直接提供的公共服務事項交給市場機構(gòu)或者社會組織，政府則從財政資金中支付服務費用。國務院辦公廳及福建省政府的有關文件，明確了向社會購買服務的基本原則、目標任務、規(guī)范實施辦法等，將一般性公共服務、社會管理性服務等5類服務確定為購買內(nèi)容。為政府購買市容保障服務，開展區(qū)域保序試點工作，提供了政策支持和理論依據(jù)。一是推廣城市道路管理市場化。借鑒先進城市的管理經(jīng)驗，在國家治理能力現(xiàn)代化目標下，龍巖市應實行“政府主導、市場運作、社會參與”模式和政府購買服務的方式，推廣城市道路管理市場化運作。由龍巖市城管執(zhí)法部門在列入管理的保序市場化運作路段和區(qū)域進行前期宣傳教育、有序疏導、集中整治后，再交由專業(yè)服務公司采用定人、定崗、全天候看管的辦法，增強市容管理的針對性和實效性。二是穩(wěn)妥推進環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場化。把城市新增道路環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)全部推向市場，通過招投標確定市場化作業(yè)公司。探索多種類型的環(huán)衛(wèi)市場化模式。全面提升“三亂”廣告清除作業(yè)市場化水平。將城區(qū)道路兩側(cè)“牛皮癬”的清理作業(yè)向社會公開招標，擴展“三亂”廣告清理市場化作業(yè)區(qū)域，完善考核監(jiān)督機制，保障“三亂”廣告清理作業(yè)效果穩(wěn)步提升。四是試點推行城市大型戶外廣告市場化。與市財政部門加強溝通，完善戶外廣告有償出讓辦法和工作程序，并積極推進與城投等公司在戶外廣告市場化方面的合作。五是探索開展數(shù)字城管信息采集市場化。對數(shù)字城管信息采集工作，實施市場化招標，聘用專業(yè)公司為城市管理“挑毛病”，提高市容管理問題的發(fā)現(xiàn)率和及時解決率。

4.加快數(shù)字城管建設，提高城市市容管理水平。國家治理體系現(xiàn)代化，要求公共管理機構(gòu)和管理人員必須對公民的要求作出及時和負責任的反應。在市容管理工作中，城管執(zhí)法部門要優(yōu)化決策和執(zhí)法流程，注重節(jié)約政府開支、提高辦事效率,向社會提供更多、更高質(zhì)量的公共服務。加快數(shù)字城管建設，有利于提高效率，提高市容管理水平。龍巖市數(shù)字城管平臺基本覆蓋了中心城區(qū)市容管理區(qū)域，涉及了市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用設施等相關職能部門33個。依托系統(tǒng)平臺，構(gòu)筑“大城管”格局。通過整合城市管理職能，建立城市管理監(jiān)督指揮中心，具體負責城市管理工作的綜合指揮、協(xié)調(diào)和調(diào)度，進一步理順市、區(qū)兩級之間體制與機制的問題，明確市、區(qū)城市管理部門的職能職責，并將管理觸角延伸至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和社區(qū)，建立“一級監(jiān)督、二級指揮、三級管理、四級網(wǎng)絡”的“大城管”格局。為確保數(shù)字城管系統(tǒng)運轉(zhuǎn)流暢，使監(jiān)督指揮中心與各相關業(yè)部門之間信息對稱、同步，發(fā)揮數(shù)字城管監(jiān)督指揮中心的整體聯(lián)動效應，應建立全市統(tǒng)一的考核評價體系，形成各區(qū)、各部門共同抓好城市管理的良好局面。

5.壯大城管志愿者隊伍，發(fā)動市民廣泛參與。國家治理能力現(xiàn)代化目標下從一元單向治理向多元交互共治的結(jié)構(gòu)性變化，要求廣泛發(fā)動各類社會組織和公民參與社會治理或者進行自治。搞好城市管理，應通過壯大城管志愿者隊伍，開展城管宣傳、文明勸導、環(huán)境清潔和市容監(jiān)督等城管資源服務活動，來廣泛發(fā)動各類社會組織和公眾參與，探索一條專業(yè)隊伍管理與市民自治相結(jié)合的城市管理道路。完善招募制度。采取日常招募、活動招募、網(wǎng)上招募、定向招募等形式，吸引普通市民及企事業(yè)單位、大中專院校等組織加入城管志愿者協(xié)會。健全管理體系。完善城管志愿者協(xié)會組織架構(gòu)，形成了“市及區(qū)建立城管志愿者協(xié)會，街道建聯(lián)絡站、社居委設服務隊”的“三級網(wǎng)絡”。制定協(xié)會職責、工作流程等制度，在城管志愿者協(xié)會設城管知識宣傳員、城管執(zhí)法協(xié)助員、城市管理監(jiān)督員、文明意識倡導員、公共設施維護員、方便市民服務員。建立激勵機制。將城管志愿者每次服務時間和服務次數(shù)及時、準確地記錄，以此為依據(jù)，評選全市“十佳城市管理志愿者”。

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作者：林麗芳 張龍金 單位：1.中共龍巖市委黨校管理學教研部 2.福建省龍巖市城市管理行政執(zhí)法局