國際成人教育與學(xué)習(xí)政策分析

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摘要：在多變的工作場域、經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，成人學(xué)習(xí)是個人在勞動力市場中保持競爭力、實(shí)現(xiàn)生涯可持續(xù)發(fā)展的重要途徑之一?；诼?lián)合國的可持續(xù)發(fā)展議程、成人學(xué)習(xí)與教育的全球報(bào)告等新近文件，本文從國家政策角度來分析成人學(xué)習(xí)與教育和就業(yè)與勞動力市場之間的聯(lián)系，探討財(cái)政資金現(xiàn)狀、對勞動力市場的成果期待、成人學(xué)習(xí)成果的認(rèn)定機(jī)制、關(guān)照弱勢群體等問題。

關(guān)鍵詞：成人學(xué)習(xí)與教育；就業(yè)；勞動力市場；國家政策

期望價(jià)值理論認(rèn)為，動機(jī)是由任務(wù)成功的可能性及任務(wù)本身所賦予的價(jià)值決定的。從勞動者個人角度來看，教育是培養(yǎng)技能的土壤，身懷各種技能的求職者在勞動力市場必然更受雇主的歡迎。通過成人學(xué)習(xí)和教育，勞動者升職加薪機(jī)率增大，工作滿意度、獲得感會相應(yīng)提高，進(jìn)而提高生產(chǎn)力、繁榮經(jīng)濟(jì)。一旦國家意識到成人教育與學(xué)習(xí)能產(chǎn)生強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、政治等效益，就勢必會加大對其財(cái)政投入和政策支持。

一、財(cái)政投資現(xiàn)狀剖析

成人學(xué)習(xí)與教育具有較高的投資回報(bào)率，可“通過創(chuàng)建更加民主、和平、更具包容性、生產(chǎn)效率更高、更健康和可持續(xù)發(fā)展的社會效益?！盵1]因此，各國加大財(cái)政投入，從而確保成人能平等地享有優(yōu)質(zhì)的成人學(xué)習(xí)與教育的機(jī)會。

（一）政府財(cái)政投入

為了給成人提供優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)平臺，各國政府加大財(cái)政投入是必備條件。UNESCO《貝倫行動框架》中，各國承諾之一即為落實(shí)第五次國際成人教育大會關(guān)于至少將國民生產(chǎn)總值的6%分配給教育的共識，并增加分配給成人學(xué)習(xí)和教育的額度。[1]在兌現(xiàn)承諾的道路上，盡管各國不斷努力并取得進(jìn)展，但就成人學(xué)習(xí)與教育資金投入占財(cái)政預(yù)算的比重來看，各國仍任重而道遠(yuǎn)。盡管有充足的“證據(jù)”來支撐成人學(xué)習(xí)與教育的正向作用，但許多國家對成人學(xué)習(xí)與教育活動的財(cái)政投入，僅占學(xué)校教育財(cái)政預(yù)算的1%。由此可見，很少有國家會將成人學(xué)習(xí)與教育帶來的積極影響歸功于政府財(cái)政支出。芬蘭卻是一個例外，芬蘭的成人學(xué)習(xí)與教育活動財(cái)政投入占學(xué)校教育預(yù)算的10%，根據(jù)OECD的調(diào)查，芬蘭成人具備最高水準(zhǔn)的基本技能，如識字、計(jì)算、問題解決等,并且很大程度上政府加大投資的緣由都是與工作相關(guān)。

（二）個人與企業(yè)財(cái)政投入

為確保成人學(xué)習(xí)與教育活動有充足的資金，不能僅僅是政府部門“孤軍奮戰(zhàn)”，個人和企業(yè)也應(yīng)該“盡力而為”。因此，各國相繼制定鼓勵機(jī)制，拓展新的資金來源，如個人、社區(qū)、非政府組織及私營企業(yè)等，進(jìn)而促進(jìn)成人學(xué)習(xí)與教育活動的開展。此間，政府還可通過跨國融資計(jì)劃進(jìn)一步推動成本分擔(dān)，意在刺激個人和企業(yè)加大資金投入并減輕成人教育與學(xué)習(xí)的投資風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，UNESCO認(rèn)為，政府方面還要有意識地將責(zé)任轉(zhuǎn)向私人共同承擔(dān)。但需注意，在市場機(jī)制絕對控制下進(jìn)行的投資，投資失敗的機(jī)率較大，比如可能將弱勢群體“棄置不顧”。少數(shù)幾個北歐和中歐的國家（如奧地利、丹麥、德國、荷蘭和挪威），啟用社會合作模式，即責(zé)任共享，有策略地分配成人學(xué)習(xí)與教育資金，得到利益相關(guān)者們一致認(rèn)可。[2]成人教育與學(xué)習(xí)的資金來源的渠道是因國家而異，因此，國家想建立相對精確、國際化的私人對成人學(xué)習(xí)與教育活動投資的評估機(jī)制，確實(shí)舉步維艱。再者，由于數(shù)據(jù)收集與公布系統(tǒng)不完善，國家也很難獲得私人企業(yè)主對培訓(xùn)的投資估算，且恐其不實(shí)。因此，極少數(shù)國家能對家庭的成人學(xué)習(xí)、培訓(xùn)的資金投入能做到“心中有數(shù)”。

二、動力：國家對勞動力市場的成果期待

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)的17個改變我們世界的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中的第八條（SustainableDevelopmentGoal8，簡稱SDG8）——促進(jìn)持久、包容和可持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)充分的生產(chǎn)性就業(yè)和人人獲得體面工作。獲得長期體面工作的機(jī)會缺失，必然會腐蝕民主社會的基本契約——所有人必須共享進(jìn)步的成果?！绑w面工作”是實(shí)現(xiàn)公平的全球化和消除貧困的重要途徑之一，那人們?nèi)绾潍@得“體面工作”呢？這勢必要仰賴優(yōu)質(zhì)的教育和培訓(xùn)，從而使得勞動者配備符合勞動力市場需求的知識和技能。為確保國家能提供優(yōu)質(zhì)的教育與學(xué)習(xí)，大量的財(cái)政投入是必要的，而國家、社會組織、企業(yè)以及個人加大對成人學(xué)習(xí)投入的最大動機(jī)是通過成人學(xué)習(xí)與教育，從勞動力市場中獲得效益。《成人學(xué)習(xí)與教育全球報(bào)告Ⅲ》監(jiān)測調(diào)查結(jié)果顯示，國家期望能通過成人學(xué)習(xí)與教育，勞動力市場產(chǎn)生效益。調(diào)查統(tǒng)計(jì)結(jié)果表明，過半的參與調(diào)查的國家都贊同成人教育與學(xué)習(xí)對生產(chǎn)力和就業(yè)都有強(qiáng)有力的促進(jìn)作用。

三、何處展身手：個人與企業(yè)的卷入方式

就成人學(xué)習(xí)活動的參與程度而言，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）實(shí)施的“國際成人能力評估調(diào)查”（PIAAC）的參與國家中，高收入國家在成人教育與學(xué)習(xí)的活動參與度更高。[2]就參與成人學(xué)習(xí)活動的必要性而言，一方面，生產(chǎn)和勞動力市場結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變引起不安全感和焦慮，為生計(jì)做準(zhǔn)備的思想正在發(fā)生變化。根據(jù)技術(shù)進(jìn)步的速度，許多人在一生的工作過程中將有幾種不同的職業(yè)或經(jīng)常變換工作地點(diǎn)。[3]另外，經(jīng)濟(jì)全球化程度的加深反而拉大了教育與就業(yè)日益擴(kuò)大的鴻溝。據(jù)國際勞工組織調(diào)查，全球失業(yè)人數(shù)超過2.04億人（截至2015年）。聯(lián)合國的報(bào)告預(yù)測，每年勞動力市場需要新增3000萬個工作崗位，方能跟上全球工作年齡人口的增長，低就業(yè)增長導(dǎo)致青年失業(yè)率持續(xù)攀升和弱勢就業(yè)問題日益嚴(yán)重。就業(yè)前景是個人和企業(yè)對成人學(xué)習(xí)與教育進(jìn)行投資的動力因素。持續(xù)的低就業(yè)增長導(dǎo)致的不良后果之一就是“新一代年輕人面臨的就業(yè)前景是要么推遲就業(yè)，要么徹底失業(yè)……合適的就業(yè)機(jī)會越來越少，就讓世界各地的家庭和年輕畢業(yè)生感到越來越沮喪”。[4]正規(guī)教育與變化莫測的工作環(huán)境的脫節(jié)，要求人們能增強(qiáng)多樣化和靈活性，重視培養(yǎng)自身的“可轉(zhuǎn)移技能”和“非認(rèn)知技能”。國家層面要為個人提供盡可能優(yōu)質(zhì)的成人學(xué)習(xí)與培訓(xùn)平臺和平等的教育機(jī)會，為個人提供符合勞動力市場需求的技能，營造公平健康的競爭環(huán)境，以加強(qiáng)教育與就業(yè)之間的紐帶。企業(yè)方面，企業(yè)支持率對成人學(xué)習(xí)與教育活動有直接影響。對成人學(xué)習(xí)與教育投入較高的企業(yè)一般都是那些占據(jù)全球市場、組織管理產(chǎn)品創(chuàng)新高的大型企業(yè)?？傮w來說，地區(qū)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式、企業(yè)規(guī)模等，都會影響員工參與成人學(xué)習(xí)與教育活動的機(jī)率，反之亦然。科學(xué)且靈活應(yīng)變的國家政策，個人和企業(yè)對成人學(xué)習(xí)活動積極卷入，成人學(xué)習(xí)與教育事業(yè)必將蓬勃發(fā)展，從而進(jìn)一步為人們提供必要的知識、技能和價(jià)值觀等，實(shí)現(xiàn)個人、企業(yè)乃至整個社會的可持續(xù)、包容性發(fā)展。

四、從認(rèn)知到認(rèn)可：國家意識與認(rèn)可機(jī)制

經(jīng)濟(jì)全球化帶來的又一個影響——人才流動，人才流動不只是局限在正規(guī)教育中，學(xué)歷、學(xué)位和文憑已無法應(yīng)對國際化的人才流動。因此，包括正規(guī)、非正規(guī)和非正式的學(xué)習(xí)空間在內(nèi)的知識和能力的評估和認(rèn)證問題必須提上日程。再者，我們以往過度關(guān)注教育和培訓(xùn)的內(nèi)容，而很大程度上把所學(xué)知識的評估和認(rèn)可置于“空白”。許多國家已經(jīng)認(rèn)識到將非正規(guī)教育置于認(rèn)證資格機(jī)制的重要性，如荷蘭、芬蘭正在進(jìn)一步加強(qiáng)成人技能資格框架的建設(shè)。很多國家將承認(rèn)和認(rèn)證多種學(xué)習(xí)途徑獲得的知識能力歸于終身學(xué)習(xí)體系下，意在建立“透明、完善并基于成果的資質(zhì)體制”，以便為成人提供國際勞動力市場的“國際參考水平”。長路漫漫，從認(rèn)知跨越到認(rèn)可的副作用不可避免。第一個難題就是需要保證非正規(guī)和正規(guī)教育之間的資格認(rèn)定的凝聚力。第二個難題是人們?nèi)話瓴婚_傳統(tǒng)觀念的束縛，容易給成人學(xué)習(xí)、非正規(guī)學(xué)習(xí)和低層次的教育貼上“低等”的標(biāo)簽。由于成人在超越“正?！蹦挲g獲得正規(guī)的資格證書，雇主們經(jīng)常會產(chǎn)生這樣的誤會——年紀(jì)稍長的職員是無法完成某些任務(wù)的。盡管如此，除了一些國家和地區(qū)的資格框架外，大規(guī)模的成人技能評估機(jī)制的建設(shè)也受到重視，如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）的國際成年人能力評估計(jì)劃（PIAAC）。

五、對弱勢群體的義務(wù)：一個都不能少

成人學(xué)習(xí)與教育能夠使得全民受益，尤其是弱勢群體，這對于政策制定者又是一個巨大的挑戰(zhàn)。企業(yè)支持性質(zhì)的成人學(xué)習(xí)與教育事業(yè)發(fā)展速度明顯超過總體發(fā)展水平，但是企業(yè)開展成人學(xué)習(xí)活動的受益群體，也僅僅局限于企業(yè)內(nèi)部已經(jīng)獲得資格認(rèn)定的知識型工作者。優(yōu)勢群體參與成人學(xué)習(xí)活動的機(jī)會和途徑更多，同時(shí)，它也加劇了教育的不平等。我國的成人教育事業(yè)是伴隨著掃盲運(yùn)動逐步發(fā)展壯大起來的，其發(fā)展歷程始終與“弱勢群體”相伴而行。救助弱勢群體，是成人教育義不容辭的責(zé)任。最直接的作用即為成人學(xué)習(xí)與教育能幫助弱勢群體獲得謀生技能，對于弱勢群體履行責(zé)任體現(xiàn)在方方面面，“其中最重要、最首要的，就是要幫助弱勢群體，解決好他們的就業(yè)問題，而其核心就是幫助他們獲得或掌握新的謀生技能”。[5]為了實(shí)現(xiàn)“一個都不能少”的承諾，許多國家加大對成人學(xué)習(xí)與教育的公共投入，意在改善成人弱勢群體的勞動力市場就業(yè)前景，其中一些項(xiàng)目將《貝倫行動框架》所強(qiáng)調(diào)優(yōu)先發(fā)展的識字能力、計(jì)算能力等設(shè)為目標(biāo)?！敦悅愋袆涌蚣堋分校鲊小皡⑴c、包容和公平”的原則，鄭重承諾要為所有的行之有效的教育政策和方法大力提供資金和政策支持，此外，要“有系統(tǒng)性地側(cè)重于弱勢群體（例如土著人，移民，有特殊需求的人和那些居住在農(nóng)村地區(qū)的人）”[1]，提供補(bǔ)貼和鼓勵機(jī)制。

六、政策展望

《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)在成人學(xué)習(xí)與教育領(lǐng)域提出明顯的政策性指導(dǎo)來提升勞動力市場的成果收益?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)之四(SDG4)即為確保包容和公平的優(yōu)質(zhì)教育，讓全民終身享有學(xué)習(xí)機(jī)會。具體來說，第三個具體目標(biāo)規(guī)定，各國要確保所有男女平等獲得負(fù)擔(dān)得起的優(yōu)質(zhì)技術(shù)、職業(yè)和高等教育，包括大學(xué)教育；第四個具體目標(biāo)為大幅度增加就業(yè)、體面工作和創(chuàng)業(yè)所需的技能，包括技術(shù)性和職業(yè)性技能的青年和成年人數(shù)。[6]除了教育領(lǐng)域的目標(biāo)，可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)第八條（SDG8）具體規(guī)定各國要提高經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力和創(chuàng)造力，人人有體面工作、同工同酬，保障勞工權(quán)利等。成人學(xué)習(xí)與教育能推動各個可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以上僅是部分例證。它強(qiáng)調(diào)了在科技和人口學(xué)等領(lǐng)域，對成人學(xué)習(xí)投資所未有的重視，澄清了成人學(xué)習(xí)益于勞動力市場的途徑，并闡明了諸如消除性別和社會不平等因素對成人學(xué)習(xí)與教育的重大意義。成人學(xué)習(xí)與教育的各國政策現(xiàn)狀顯示，全世界各個國家已經(jīng)意識到其價(jià)值和重要性。但是，他們尚未能將這種認(rèn)知轉(zhuǎn)化成充足的資金投入，尤其是針對那些極易被遺忘的弱勢群體。正如上文所述，政府不僅要提高財(cái)政投入，還要鼓勵個人和企業(yè)重視并參與成人學(xué)習(xí)與教育活動。再者，政府還需要建立各種形式的成人學(xué)習(xí)成果認(rèn)定和評估機(jī)制。以上，均需相關(guān)利益者之間強(qiáng)有力的合作，只有政府、企業(yè)、員工等多方凝聚，才能發(fā)掘進(jìn)而滿足現(xiàn)在和未來勞動力市場的真正需求。

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作者:趙亞娟