農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具選擇研究

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摘要:目的:為研究政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面政策工具選擇情況，本文對(duì)1991－2018年的68份中央級(jí)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本進(jìn)行了定量分析。方法:通過(guò)NVivo強(qiáng)大的質(zhì)性分析功能對(duì)政策文本進(jìn)行聚類分析。結(jié)論:從政策工具的選擇來(lái)看，政府逐漸減少使用強(qiáng)制型工具，服務(wù)型政策工具越來(lái)越成為政府應(yīng)對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題的常用工具;在政策執(zhí)行方面，多以中央政府政策引導(dǎo)為主，各地方還處于被動(dòng)接受狀態(tài)，政策工具的應(yīng)用和政策執(zhí)行度有待提高。

關(guān)鍵詞:政策工具選擇;農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn);政策文本計(jì)量

引言

根據(jù)2018年中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)資料顯示，我國(guó)農(nóng)村老年人口數(shù)約為8557萬(wàn)，占全國(guó)老年人口數(shù)的65.82%，農(nóng)村人口老齡化高于城市1.24%，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋率只有70%，約有860萬(wàn)貧困老年群體缺乏基本的養(yǎng)老保障①。黨的以來(lái)，農(nóng)村居民養(yǎng)老一直是國(guó)家重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題之一。在推行農(nóng)村改革發(fā)展和扶貧的工作中，政府明確提出要提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平，滿足農(nóng)村居民養(yǎng)老基本生活需求。但是現(xiàn)階段，隨著人民生活水平提高、物價(jià)上漲、原有養(yǎng)老金難以滿足當(dāng)前農(nóng)村居民基本生活需求。同時(shí)，大部分農(nóng)村老年群體養(yǎng)老意識(shí)低，大部分還停留在養(yǎng)兒防老時(shí)代，但由于家庭規(guī)模小型化、年輕人的經(jīng)濟(jì)能力低和面臨的生活壓力大難以對(duì)老人照顧周全，導(dǎo)致大部分老年人在高齡階段依舊自食其力，一旦失去勞動(dòng)力，基本生活很難得到保障，這也加劇了當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題。因此，需要在對(duì)國(guó)家以往農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)政府政策工具選擇的規(guī)律和趨勢(shì)，挖掘和開(kāi)發(fā)新的政策工具，根據(jù)時(shí)代的發(fā)展，為政府在解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題政策工具的選擇上提供參考依據(jù)。

一、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本來(lái)源與研究方法

(一)政策文本來(lái)源。北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)是目前我國(guó)內(nèi)容、功能最全面的政策和法規(guī)類數(shù)據(jù)庫(kù)。本文以“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”為關(guān)鍵詞，在數(shù)據(jù)庫(kù)搜索1991－2018年間的政策文本內(nèi)容，共搜索到中央層面的政策文本160篇，地方層面的政策文本4701篇。由于地方養(yǎng)老保險(xiǎn)政策法規(guī)均以中央為藍(lán)本，本文僅對(duì)中央層面的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本進(jìn)行計(jì)量分析，在剔除重復(fù)和無(wú)用的政策文本后，共得到農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)中央層面政策文本68篇。

(二)政策文本編碼。為了對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本進(jìn)行更深入細(xì)致的研究，本文將1991－2018年間的68篇政策文本導(dǎo)入NVivo11軟件，通過(guò)其強(qiáng)大的查詢、編碼、分類功能，對(duì)內(nèi)容涉及到“農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)”和“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)”的條目進(jìn)行搜索和初步編碼。初步編碼顯示，在獲得的53三個(gè)編碼點(diǎn)中，“公共服務(wù)”所占比例最高，“養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”和“法律法規(guī)”緊隨其后，如圖1所示。

(三)政策文本聚類。由于初步編碼獲得的編碼點(diǎn)數(shù)量過(guò)大，本文對(duì)初步編碼點(diǎn)進(jìn)一步聚類。首先，由NVivo根據(jù)Pearson相關(guān)系數(shù)對(duì)編碼點(diǎn)詞義的相似性進(jìn)行衡量，并進(jìn)行自動(dòng)聚類，以便于下文進(jìn)行政策工具分析，結(jié)果如圖2所示。

二、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具:

分類與特征政策工具又稱之為治理工具或政府工具，是政府為了實(shí)現(xiàn)將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)方式的手段［1］。政府工具是政府治理的核心，沒(méi)有政策工具，便無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府目的。在現(xiàn)有農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、大多數(shù)沒(méi)有支付水平的條件下，提供農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要責(zé)任就在于政府。

(一)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具分類。本文對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具分類主要分為兩個(gè)步驟:首先，從68篇農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策文本編碼、聚類結(jié)果中歸納出4大類政策工具，然后通過(guò)對(duì)政策文本具體內(nèi)容進(jìn)行關(guān)鍵詞劃分，結(jié)合政策工具分類原則與方法(陳振明，2003［1］;Howlett，1995［2］;Schneider，1990［3］)，得出16項(xiàng)具體手段。政策工具主要分為以下四類:“強(qiáng)制型政策工具”、“指導(dǎo)型政策工具”“經(jīng)濟(jì)型政策工具”“服務(wù)型政策工具”，如表2所示。

(二)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具特征。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具隨時(shí)間發(fā)展不斷變化;服務(wù)型政策工具特別是信息化服務(wù)建設(shè)比重不斷上升;政策工具隨時(shí)間推移而不斷豐富成熟。以國(guó)發(fā)(2009)32號(hào)文件和國(guó)發(fā)(2014)8號(hào)文件為節(jié)點(diǎn)，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的發(fā)展可以分為以下三個(gè)階段:第一階段(1991－2008):老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)階段。這一階段農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具從剛剛起步到穩(wěn)定發(fā)展，政策工具以強(qiáng)制型為主，經(jīng)濟(jì)型為輔。政策上以上傳下達(dá)為主要傳播方式，人民群眾大多處于初步了解和被動(dòng)接受的狀態(tài)。民辦發(fā)(1992)2號(hào)文件出臺(tái)，拉開(kāi)了中國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的序幕，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在全國(guó)各地區(qū)有條件地開(kāi)始試行。之后三年，民辦(1992)15號(hào)文、民辦(1992)25號(hào)文、1993年民辦婦(1993)8號(hào)文、以及民辦(1995)304號(hào)文等政策文件，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展［4］。勞社部(2007)31號(hào)文提出的通過(guò)調(diào)整合理的繳費(fèi)方式和提高保障水平以及中共中央(2008)16號(hào)文等多篇政策文本提出的個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助與政府補(bǔ)貼相結(jié)合的籌資要求，推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展［5］，并通過(guò)政府投資和優(yōu)惠政策的形式支持和發(fā)展以扶老、助老、濟(jì)貧為重點(diǎn)的社會(huì)福利事業(yè)。在這一階段通過(guò)頒布一系列農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策法規(guī)，以政府財(cái)政支出和行政命令的方式，上傳下達(dá)，逐漸擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋范圍。第二階段(2009－2013):新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)階段。這一階段政策工具主要以經(jīng)濟(jì)型為主，政府開(kāi)始用指導(dǎo)型政策工具代替強(qiáng)制型政策工具，服務(wù)型政策工具開(kāi)始起步。政策上更加突出民主與自愿原則，增加了政策宣傳和信息流通度和知曉度，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)整待遇標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)農(nóng)民自愿參與農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。國(guó)發(fā)(2009)32號(hào)文標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展到新階段，新農(nóng)保從農(nóng)村實(shí)際水平出發(fā)，籌資標(biāo)準(zhǔn)、待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與老農(nóng)保政策不同的是，它更加注重政府主導(dǎo)與農(nóng)民自愿相結(jié)合的方式，要求各地區(qū)政府積極做好輿論宣傳工作，政府部門以通俗易懂的政策宣傳方式，使政策能得到居民的理解，引導(dǎo)適齡農(nóng)民積極參保。國(guó)發(fā)(2012)29號(hào)文件提出城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不斷完善基本公共服務(wù)體系和制度建設(shè)，建立并發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和政府財(cái)政收入增長(zhǎng)相關(guān)的政府公共服務(wù)財(cái)政增長(zhǎng)支出機(jī)制，搭建網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，形成基本公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，提高基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、信息化水平。第三階段(2014－2018):城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)階段。經(jīng)濟(jì)型政策工具仍然保持平穩(wěn)發(fā)展，服務(wù)型政策工具特別是信息化建設(shè)突飛猛進(jìn)，成為最常用和最受歡迎的政策工具之一。這一階段主要體現(xiàn)在政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)、信息系統(tǒng)管理、養(yǎng)老保險(xiǎn)信息全網(wǎng)通、電子政務(wù)等方面。國(guó)發(fā)(2014)8號(hào)文中明確提出要運(yùn)用現(xiàn)代管理方式，科學(xué)整合公共服務(wù)資源，在現(xiàn)有業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，利用網(wǎng)絡(luò)信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)公民信息資源共享。出現(xiàn)這一變化的主要原因是中國(guó)面臨“未富先老”的狀況，人口老齡化成為當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙之一，加快解決當(dāng)前影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的人口老齡化特別是農(nóng)村人口老齡化問(wèn)題是滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活的需要。同時(shí)，隨著全球技術(shù)變革產(chǎn)生的信息技術(shù)的飛速發(fā)展和以政府為主體的執(zhí)政理念的變化，以互聯(lián)網(wǎng)為主要媒介的信息技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)信息管理與服務(wù)等服務(wù)型政策工具推向高潮。

三、研究結(jié)論

(1)從政策工具選擇來(lái)看，不同時(shí)期政府在政策工具的選擇方面?zhèn)戎攸c(diǎn)有所不同。老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)期的政策工具的選擇可以劃分為兩個(gè)時(shí)間段:1991－1999年，這一時(shí)期我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度處于萌芽到政策初步出臺(tái)階段，政府在執(zhí)行政策時(shí)以強(qiáng)制型政策工具為主，主要表現(xiàn)為出臺(tái)和推行一系列政策法規(guī)。國(guó)家從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)邁向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的新階段養(yǎng)老政策也要相應(yīng)變動(dòng)，這一階段具體政策手段主要表現(xiàn)為建設(shè)統(tǒng)一的社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)、建立多層次的社會(huì)保障制度、統(tǒng)籌資金安排，將農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)有條件地過(guò)渡為商業(yè)保險(xiǎn)等。2000－2008年，這一時(shí)期我國(guó)正式進(jìn)入老齡化國(guó)家行列，政府爭(zhēng)對(duì)農(nóng)村人口老齡化、經(jīng)濟(jì)條件不足、生活條件落后等問(wèn)題，開(kāi)始轉(zhuǎn)向選擇經(jīng)濟(jì)型政策工具。由于農(nóng)村老齡化問(wèn)題較城鎮(zhèn)居民而言更加突出，因此為調(diào)動(dòng)村民參保積極性，對(duì)參保居民實(shí)施政策優(yōu)惠、直接和間接物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼等方式。如通過(guò)實(shí)行比例稅率減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，將農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，五保戶的資金來(lái)源納入政府財(cái)政預(yù)算，在吃穿住衣葬方面給予農(nóng)村困難基本生活和物質(zhì)幫助;國(guó)發(fā)(2007)19號(hào)文規(guī)定了農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)保障了農(nóng)村困難老人對(duì)養(yǎng)老的需求。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)期政策工具的選擇經(jīng)濟(jì)型政策工具開(kāi)始占主要位置，政府開(kāi)始意識(shí)到通過(guò)強(qiáng)制型手段達(dá)到政策目的并不能被大多數(shù)群眾接受，政策執(zhí)行也達(dá)不到理想效果，政府開(kāi)始把目光集中在指導(dǎo)型的政策工具上。通過(guò)經(jīng)濟(jì)上的政策優(yōu)惠、補(bǔ)貼、降低養(yǎng)老保險(xiǎn)收繳費(fèi)率加上政府積極的宣傳引導(dǎo)、完善相關(guān)社保服務(wù)，讓居民深入了解參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的好處，在政府引導(dǎo)下，使居民化被動(dòng)為主動(dòng)，積極參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，減輕養(yǎng)老政策執(zhí)行難度，提高政策轉(zhuǎn)化為實(shí)際行動(dòng)的效率。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)期，政策工具的選擇借助網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)平臺(tái)發(fā)展成果，創(chuàng)建全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)服務(wù)系統(tǒng)，頻繁使用信息化的政策工具，為居民提供高效便捷的養(yǎng)老服務(wù)。同時(shí)政府角色和政策執(zhí)行方式也有了重大變化，政府開(kāi)始由政府管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，努力構(gòu)建服務(wù)型政府。政府不再是單一的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行的主體，方法上更加注重完善網(wǎng)上政府服務(wù)平臺(tái)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理信息公開(kāi)，鼓勵(lì)社會(huì)群體參與到養(yǎng)老保險(xiǎn)政策執(zhí)行過(guò)程中來(lái)，協(xié)助和監(jiān)督政府行為，反映群眾養(yǎng)老保險(xiǎn)政策訴求。(2)在政策執(zhí)行方面，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的執(zhí)行過(guò)程經(jīng)歷了從探索時(shí)期的以政府主導(dǎo)的單一主體管理到發(fā)展時(shí)期的政府指導(dǎo)下社會(huì)參與的多主體共同治理的過(guò)程。老農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí)期，政府在政策工具的選擇上更偏向于強(qiáng)制型政策工具，在政策執(zhí)行上缺少靈活性，更多地體現(xiàn)在“上傳下達(dá)”機(jī)械式的接收政策和傳達(dá)政策，這種政策執(zhí)行偏向于“單一中心”的追求，因此這一時(shí)期的政策更多體現(xiàn)出政策決策者的目標(biāo)和追求，很難得到基層民眾的支持和理解，政策執(zhí)行效率和結(jié)果也并不符合預(yù)期。在新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)階段，政府指導(dǎo)型的政策工具與經(jīng)濟(jì)型的政策工具相結(jié)合，政策在執(zhí)行過(guò)程中開(kāi)始注重政策實(shí)施對(duì)象的主觀反應(yīng)，與強(qiáng)制型政策工具下政策是由法令和規(guī)則控制的執(zhí)行方式不同，指導(dǎo)型政策工具在執(zhí)行過(guò)程中體現(xiàn)出利益群體與政策決策者討價(jià)還價(jià)相互博弈的過(guò)程。它不再把政策執(zhí)行簡(jiǎn)單的理解成“單邊行為”，更加注重下級(jí)和低等級(jí)政策執(zhí)行主體的行為和意見(jiàn)，體現(xiàn)出了“自下而上”的政策執(zhí)行模式。但這種“自下而上”的政策執(zhí)行模式還僅限于中央政府與地方政府間的溝通與交流［6］，在實(shí)際的運(yùn)用過(guò)程中各地方政府還是存在著政策理解不到位，執(zhí)行上的偏差和簡(jiǎn)單的被動(dòng)接受政策等問(wèn)題。在城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)階段，由于信息化的發(fā)展，政府開(kāi)始引入社會(huì)資源和先進(jìn)的技術(shù)，在政策執(zhí)行過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)各種平臺(tái)資源信息，采納社會(huì)中各團(tuán)體和組織的意見(jiàn)，突破官僚制思維，考慮各種因素在政策執(zhí)行中的影響力，使得政策的執(zhí)行能深入社會(huì)基層，影響和貫徹到養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的每一位群體。但是目前我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于發(fā)展階段，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和實(shí)際的需求還在不斷的調(diào)整變動(dòng)，因此，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策工具的選擇和研究還沒(méi)有形成一套完整的體系。未來(lái)隨著社會(huì)的發(fā)展和對(duì)農(nóng)村群體的研究，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策還會(huì)繼續(xù)完善，政府在實(shí)踐過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和試驗(yàn)，執(zhí)行政策過(guò)程中的政策工具一定會(huì)越來(lái)越多樣化，逐漸成熟與完善。

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作者：胡榮 陳炳羽 段潁 單位：山東工商學(xué)院