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【缺陷一】 政策缺陷，產(chǎn)權(quán)不清
【表現(xiàn)和原因】合理規(guī)范的流轉(zhuǎn)政策是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的前提。在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方面，城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的政策漏洞，直接誘導(dǎo)地方政府和集體組織聯(lián)合開發(fā)商強(qiáng)拆村莊，強(qiáng)占農(nóng)田，損害農(nóng)民利益。為了爭(zhēng)取建設(shè)用地指標(biāo)，由政府主導(dǎo)村莊改造，以整治為名擴(kuò)大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，不征求群眾意見，大搞城鎮(zhèn)化。農(nóng)民“被上樓”，加之分配機(jī)制不完善，農(nóng)民享受不到土地的增值收益。
在農(nóng)用地流轉(zhuǎn)方面，轉(zhuǎn)包期無最低期限的規(guī)定，不利于受讓方利益的保護(hù)。由于受讓方只享有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，一旦出現(xiàn)糾紛，受讓方往往會(huì)被迫放棄經(jīng)營(yíng)權(quán)，投資受損，沒有長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)保障，就無法吸引有實(shí)力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。
產(chǎn)權(quán)清晰是市場(chǎng)機(jī)制正常運(yùn)作的基本保證。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的權(quán)能混亂，產(chǎn)權(quán)主體不明。按照《土地承包法》的規(guī)定，作為農(nóng)村土地轉(zhuǎn)讓權(quán)的權(quán)利主體，承包農(nóng)戶可以在平等協(xié)商、自愿、有償，不受任何組織和個(gè)人強(qiáng)迫和阻礙的條件下轉(zhuǎn)包、出租、互換農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓的價(jià)格由當(dāng)事人協(xié)商確定，而轉(zhuǎn)讓收益歸承包農(nóng)戶所得，大多數(shù)情況下，企業(yè)往往繞過農(nóng)戶，直接與村集體簽約。結(jié)果導(dǎo)致農(nóng)戶的大量土地被村集體收回，農(nóng)民不但得不到應(yīng)有的利益補(bǔ)償，而且也得不到有保障的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。
【缺陷二】法律缺失，權(quán)利模糊
【表現(xiàn)和原因】目前，土地承包權(quán)的性質(zhì)界定以及相關(guān)土地權(quán)利的規(guī)定，還沒有完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項(xiàng)權(quán)能不能受到法律保護(hù)，權(quán)利邊界模糊，彈性較大。
盡管我國(guó)的政策法規(guī)為土地流轉(zhuǎn)提供了依據(jù)，但集體所有土地的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法至今仍未出臺(tái)，立法的滯后和現(xiàn)有法律的不完備導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的正常運(yùn)行缺乏必要的、有力的法律保障和約束，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到有效保護(hù)。
土地所有權(quán)的模糊設(shè)定，沒有明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性及土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合同的債權(quán)屬性，更沒有明確這些權(quán)益如何在集體和農(nóng)戶之間具體劃分，導(dǎo)致在政府推動(dòng)土地調(diào)整與流轉(zhuǎn)的過程中，村干部擁有了較大的權(quán)力，農(nóng)民處于無權(quán)、少利狀態(tài)。
【缺陷三】功能單一，保障滯后
【表現(xiàn)和原因】目前，由于我國(guó)還沒有建立起覆蓋農(nóng)村的社會(huì)保障體系，農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目主要包括社會(huì)救濟(jì)（貧困人口社會(huì)救濟(jì)、災(zāi)民救濟(jì)）、社會(huì)保障（養(yǎng)老保險(xiǎn)、合作醫(yī)療）、優(yōu)撫安置、社會(huì)福利和社會(huì)互助等5項(xiàng)制度，雖說已初步具備了社會(huì)保障體系應(yīng)有的項(xiàng)目類別，但農(nóng)村社會(huì)保障項(xiàng)目設(shè)置的供給量與農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的實(shí)際需求量之間還存在巨大差距，城鄉(xiāng)社會(huì)保障和資源分配失衡，農(nóng)村社保滯后。
因此，農(nóng)民的承包地就是農(nóng)民的“命根子”，對(duì)農(nóng)民而言，除非能找到一份較為穩(wěn)定具有較高收益的非農(nóng)崗位的工作，否則不會(huì)輕易出讓能給自己提供最基本生存保障的土地。
【缺陷四】
市場(chǎng)不健全，信息不暢通
【表現(xiàn)和原因】從全國(guó)來看，許多地區(qū)還沒有建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)。
首先，市場(chǎng)層次結(jié)構(gòu)相對(duì)簡(jiǎn)單。目前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)從層次結(jié)構(gòu)上來看，最多的僅有二個(gè)層次的市場(chǎng)，有的僅存在一個(gè)層次的市場(chǎng)，而且即使是二個(gè)層次的市場(chǎng)，不同層次之間的關(guān)系也不明顯，各層次市場(chǎng)本身也并不完善，如承包地的發(fā)包市場(chǎng)和使用權(quán)二次流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，一級(jí)市場(chǎng)無法對(duì)二級(jí)市場(chǎng)起到應(yīng)有的調(diào)控作用。這種相對(duì)簡(jiǎn)單的層次結(jié)構(gòu)，使各級(jí)市場(chǎng)之間的反饋和調(diào)節(jié)功能難以得到有效發(fā)揮，市場(chǎng)整體結(jié)構(gòu)不穩(wěn)定，市場(chǎng)的自我組織和自我調(diào)節(jié)功能無法實(shí)現(xiàn)，供求機(jī)制無法正常發(fā)揮。
其次，市場(chǎng)類型結(jié)構(gòu)相對(duì)單一。這與市場(chǎng)提供的可供交易的產(chǎn)權(quán)類別相對(duì)較少有關(guān)。由于產(chǎn)權(quán)界定的問題，承包地使用權(quán)抵押市場(chǎng)也不可能存在，因此當(dāng)前在這一市場(chǎng)上交易的主要貨品實(shí)際上只有一種——承包地租賃權(quán)，而且大多數(shù)租賃權(quán)的期限較短。從非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)來看，提供的貨品類型也只有兩種：土地使用權(quán)出讓和土地使用權(quán)出租，基本上不存在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押，而且其中的土地使用權(quán)出租大多數(shù)是由于房屋租賃行為導(dǎo)致的，單純的使用權(quán)出租極少。
【缺陷五】
價(jià)格無評(píng)估，增值難收益
【表現(xiàn)和原因】當(dāng)前農(nóng)村還沒有開展土地的定級(jí)估價(jià)工作，缺乏科學(xué)合理的土地價(jià)格體系，歷史價(jià)格也難以考量，土地價(jià)格的形成和確定就有很大的主觀性和隨意性。加之目前農(nóng)民缺乏對(duì)土地價(jià)值的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格的談判中常常處于弱勢(shì)地位。土地使用權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)價(jià)格體系不建立，內(nèi)部?jī)r(jià)格不理順，土地就不可能會(huì)有序地大規(guī)模地流動(dòng)。
土地紅利一直是推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的重要?jiǎng)恿?，甚至可以說是政府財(cái)政體系的支柱和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵。而我國(guó)農(nóng)民普遍缺乏資金、技術(shù)、信息和市場(chǎng)網(wǎng)絡(luò)，在與農(nóng)業(yè)企業(yè)等的流轉(zhuǎn)合作中，農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，農(nóng)民一般都以相對(duì)低廉的租金流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而且流轉(zhuǎn)雙方往往沒有建立合理的收益分配機(jī)制，農(nóng)民難以獲得土地增值收益。在農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股流轉(zhuǎn)方式中，也普遍存在農(nóng)民土地股份折價(jià)低，與工商資本地位不對(duì)等的現(xiàn)象。
【缺陷六】
服務(wù)不健全，流轉(zhuǎn)操作難
【表現(xiàn)和原因】政府部門的流轉(zhuǎn)服務(wù)能力十分薄弱，加上市場(chǎng)體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動(dòng)受阻，信息輻射面狹小，供需雙方信息溝通不順暢嚴(yán)重制約了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正常流轉(zhuǎn)。
首先，缺乏健全的土地流轉(zhuǎn)交易組織。目前土地流轉(zhuǎn)的交易組織欠缺主要表現(xiàn)在，農(nóng)村土地交易的市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)少，場(chǎng)所、機(jī)構(gòu)等都相當(dāng)缺乏。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督主體缺位，使土地使用權(quán)主體的利益經(jīng)常受侵蝕，不能為主體提供穩(wěn)定的收入預(yù)期，這又阻礙了交易組織的進(jìn)一步發(fā)育。缺乏具體科學(xué)的流轉(zhuǎn)操作程序。
其次，缺乏完善的交易中介服務(wù)體系。與普通商品交換相比，土地流轉(zhuǎn)的運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，涉及到多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體（所有者、經(jīng)營(yíng)者和使用者）的經(jīng)濟(jì)利益。這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)利用其由下至上、網(wǎng)絡(luò)化、多功能的中介服務(wù)體系為之服務(wù)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、委托機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地投資機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和土地保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等來幫助產(chǎn)權(quán)主體完成這個(gè)復(fù)雜的程序。
【缺陷七】職能缺位，監(jiān)督不力
【表現(xiàn)和原因】政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理職能越位或缺位。目前一些地方政府對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理不規(guī)范，監(jiān)督滯后，對(duì)自身在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的職能定位不當(dāng)。大部分地區(qū)沒有成立專門的土地交易平臺(tái)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。流轉(zhuǎn)過程中沒有相應(yīng)的人員進(jìn)行管理、指導(dǎo)，農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)多為口頭協(xié)議，根本沒有明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，農(nóng)戶與企業(yè)間的土地租賃合同多數(shù)是雙方自行草擬，合同條款不具體，部分草簽的書面合同沒有報(bào)告村社集體經(jīng)濟(jì)組織，更沒到主管部門備案，導(dǎo)致合同監(jiān)督執(zhí)行不力。
即使出現(xiàn)問題和糾紛，由于農(nóng)村承包土地糾紛具有標(biāo)的額小、地域廣、取證難、政策性強(qiáng)的特點(diǎn)，導(dǎo)致村組織難以調(diào)解，相關(guān)單位不愿解決，仲裁機(jī)構(gòu)無力裁決，訴訟程序成本高，法院不受理等問題，農(nóng)民的合法權(quán)益往往難以得到有效保護(hù)。
【缺陷八】農(nóng)民權(quán)力受侵害，土地收益被截留
【表現(xiàn)和原因】由于長(zhǎng)期不重視農(nóng)村社會(huì)保障，城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源的分配嚴(yán)重失衡。土地在為農(nóng)民提供就業(yè)崗位和收入的同時(shí)，還承擔(dān)著重要的社會(huì)保障職能。農(nóng)村社會(huì)保障的缺失，使得農(nóng)民寧愿將土地撂荒也不愿意進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這就限制了土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)，阻礙了農(nóng)業(yè)、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)民收入增長(zhǎng)乏力，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也相對(duì)緩慢。
另外，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民的主體地位往往受到侵害。一些村干部、基層政府以集體享有承包地的所有權(quán)為名，宣稱“土地是集體的”，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，剝奪農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。
國(guó)家政策明確規(guī)定“流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸農(nóng)戶所有，任何組織和個(gè)人不得擅自截留、扣繳?！比欢?，部分地區(qū)村集體將本村（組）土地集中起來統(tǒng)一流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)主體，獲得一定的流轉(zhuǎn)“工作經(jīng)費(fèi)”。在多數(shù)地區(qū)，這些“工作經(jīng)費(fèi)”直接支付給了村集體，擁有承包權(quán)的農(nóng)戶卻毫不知情。流轉(zhuǎn)“工作經(jīng)費(fèi)”實(shí)際上就是變相截留土地流轉(zhuǎn)收益，與相關(guān)政策規(guī)定不相符。
【缺陷九】操作不規(guī)范，“非糧化”“非農(nóng)化”傾向明顯
【表現(xiàn)和原因】一是大多數(shù)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)，只有口頭約定，沒有書面合同，即使有書面合同，其內(nèi)容不完整，在某些方面不具有法律效力，有的未經(jīng)村社集體經(jīng)濟(jì)組織審查同意。二是土地流轉(zhuǎn)有的不按規(guī)范簽訂合同，合同條款、標(biāo)的不明確，甚至與現(xiàn)行法規(guī)相沖突，如租用土地的時(shí)間超過了二輪承包期規(guī)定的時(shí)間等，有的曲線炒作地皮，實(shí)行耕地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。三是有的合同未經(jīng)縣鄉(xiāng)合同管理機(jī)構(gòu)審查、簽證或公證機(jī)關(guān)公證。目前，還沒有一個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）有比較完整的土地流轉(zhuǎn)合同檔案，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)資料檔案缺乏。四是鎮(zhèn)、村對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為普遍缺乏合理的引導(dǎo)和規(guī)范的管理。有些村甚至存在連鎖流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，接受流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶又將自己享有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶，形成鎖鏈?zhǔn)搅鬓D(zhuǎn)。五是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要投資量大，農(nóng)作物生長(zhǎng)周期長(zhǎng)，自然風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大，投資收益率低。因此經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)大部分土地流轉(zhuǎn)后存在“非糧化”傾向和“非農(nóng)化”現(xiàn)象。
【缺陷十】外部環(huán)境制約嚴(yán)重，開發(fā)業(yè)主難引進(jìn)
【表現(xiàn)和原因】外部環(huán)境對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制約嚴(yán)重，高收益項(xiàng)目難以選擇，農(nóng)業(yè)開發(fā)面臨市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)。
首先，城鎮(zhèn)化水平對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的影響。如果城鎮(zhèn)不能容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力，那么農(nóng)民就不能真正實(shí)現(xiàn)與農(nóng)村土地的脫離，有限的土地承載著數(shù)量龐大的農(nóng)民這一現(xiàn)實(shí)也不可能改變。在這種情形下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必然缺乏土地供應(yīng)，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。