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近幾年來,隨著農村體制改革的深入和經濟的發(fā)展,對村集體經濟的管理提出了更高的要求,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍建立了各種監(jiān)督制度,取得了一定成效的同時,仍然出現一些問題。一是開支無標準;二是管理無制度;三是結算不及時等,使集體出現資產流失、非生產性支出過大、有的甚至揮霍浪費。使村級不良債務大量增加,包袱沉重。造成收支不平衡,農戶欠交更入不敷出,村干部挪用資金,資金不入帳等現象屢增不減。如任其蔓延,不僅會拖垮村集體經濟,而且會擾亂農村經濟秩序。對此提出如下建議:
一是切實加強領導,規(guī)范村經濟的監(jiān)督。
村經濟管理的好壞,直接影響到黨群、干群關系和農村集體經濟的發(fā)展。因此,各級領導特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導要把怎樣加強對村經濟的監(jiān)督列入重要的議事日程,定期聽取農村經營管理部門的工作匯報,研究解決村經濟管理中存在的問題,制定完善對策,定期檢查督促村干部嚴格按章辦事,增加他們的法律意識,確保各項制度貫徹落實。
二是要建章立制,不搞“馬后炮”。
完善經濟責任審計制度。離任審計要改為任期責任審計,各級領導應重視審計報告成果的利用,改變過去僅讓審計監(jiān)督做“裁判”,而不落實改進措施的消極現象。應強調不經審計,干部不能任用;不經審計,干部調離不能辦理手續(xù);不經審計,干部沒有評優(yōu)評先進的資格。搞好經濟責任審計,對加強村經濟的監(jiān)督有著決定性作用。一是有利于科學考核,正確評價,選撥任用領導干部,樹立正確的用人導向;二是有利于對領導干部的監(jiān)督管理,加強黨風廉政建設,促進領導干部廉潔自律,依法行政;三是有利于正確評價村級經濟加強和改善經營管理,保證集體資產的保值增值。
三是實行財務公開,行使監(jiān)督權利。
實行財務公開規(guī)范監(jiān)督程序和操作行為。一方面要加強政治思想教育,另一方面要加強業(yè)務培訓和定期匯報制度,總結經驗,發(fā)現問題及時糾正,對嚴重不稱職的要及時處理,維護監(jiān)督組在群眾中的威信,,才能使財務公開制度,行使監(jiān)督權利,真正起到加強對村經濟的監(jiān)督。
四、建立審計網絡,完善審計制度。
農村審計是國家體系組成部分,是深入農村改革,加強宏觀控制和管理,克服村級財務管理混亂,嚴肅財經紀律,發(fā)展農村經濟的重要手段和措施。根據現有的審計人員,要開展對村級經濟審計,顯然審計力量是不夠的,建立審計網絡是一個好辦法,由村總會計隊伍中建立起審計網絡隊伍,并通過業(yè)務培訓,實行持證上崗,在財務公開和日常對村經濟審計工作中發(fā)揮審計網絡作用。從現階段對村經濟審計,僅停留在村主要干部離任審計上,忽視了對其經濟活動財務收支審計、簽訂經濟合同審計、農戶收費標準計和基礎設施建設都應納入審計范圍的常規(guī)監(jiān)督,往往會產生積重難返的情況,成立了審計網絡可改觀對財務收支、其他經濟項目活動與審計監(jiān)督之間的脫節(jié)矛盾,加大審計力度,拓展審計的監(jiān)督面,有利于經濟健康發(fā)展,,也是加強對村經濟的監(jiān)督的內在需要。版權所有
一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展面臨的主要問題
(一)審計對象和范圍正逐漸縮減。一是農村集體企業(yè)改制基本結束,企業(yè)審計已難以開展。改制后,多數企業(yè)已成為民營企業(yè),少數集體資產參股的企業(yè),集體資產一般不占主導地位,企業(yè)對政府的利潤分配主要采取定額上繳或協(xié)議上繳的方式。何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構在法律上不具備鑒證資格,企業(yè)可以不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計或不認可審計結果。二是機構改革和財稅管理體制改革不斷深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的對象被削減。通過兩輪政府機構改革,鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬事業(yè)單位的數量已大幅減少。財稅管理體制經過多次的改革,行政事業(yè)性收費逐步減少、逐步規(guī)范,國庫集中收付覆蓋范圍不斷向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸,隨著財權逐步上劃,事權逐步下移,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對財政資金的支配權、調控權越來越小,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計對行政事業(yè)單位、預算外資金、專項資金的監(jiān)督面變得窄小。三是鄉(xiāng)村民主管理程度的提高,約束了對村級財務的審計?!洞迕裎瘑T會組織法》明確“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”;社會主義新農村建設中,進一步要求加強民主管理,加大村組財務公開,發(fā)揮村民理財小組的作用。因此,隨著民主管理的完善,村級財務將以村民內部監(jiān)督為主,只有出現村委會違反《村民委員會組織法》或其他經濟法規(guī),以及村委會或具有代表性的村民要求審計等情況時,才能依法對村級財務進行外部的審計監(jiān)督。四是新文件的出臺,村官經濟責任審計的實施機構產生了矛盾。農業(yè)部等三部門根據中辦發(fā)[2004]17號文件精神,頒發(fā)了《關于做好村干部任期和離任經濟責任專項審計的通知》(農經辦[2005]12號),要求農村經營管理部門對村干部開展經濟責任審計。從全國范圍看,有些地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計是農經部門的所屬機構,而更多的地區(qū)則是單設機構。從審計獨立性來講,村賬鎮(zhèn)管后,農經部門一方面管理村賬,另一方面又要實施審計,顯然是不妥的。審計署雖沒有出臺文件對村官的審計進行明確,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計對村官進行經濟責任審計已有多年的實踐。因此新文件的出臺,造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)在由誰對村官進行審計時無所適從。
(二)編制、經費、人員問題難以解決。鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的法律地位在較長的時期都沒有得到解決,近幾年一些地區(qū)才將其明確為內部審計性質。因此,在政府機構改革中,審計機構第一輪改革就遇到了撤并,審計人員的事業(yè)編制也隨之被撤編。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府普遍認為審計機構十分重要,實際運作中,并沒有撤消審計機構,但縣級人事部門根據改革方案,無法給予列編,審計機構的性質、人員編制、經費來源、工資標準等無法確定,成為“四不象”單位。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也進行了多輪的撤并,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模擴大,所屬事業(yè)單位人員也普遍膨脹,有的財政所近40人,有的審計機構也達到10多人。顯然,減少事業(yè)單位、分流富余人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“瘦身”計劃仍將繼續(xù),審計機構的問題越來越難以解決。
(三)審計工作質量和水平有待提高。一方面,審計人員知識結構單一。近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構已無法補充新鮮血液,在崗的審計人員絕大多數是財會專業(yè)畢業(yè)生,投資審計方面的人才十分缺乏,難以對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施、農村水利建設開展審計;審計手段也停留在手工查賬階段,與會計信息化發(fā)展不相適應。另一方面審計監(jiān)督力度不夠,鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計缺乏執(zhí)法權,發(fā)現問題拿不出準備得力的處理措施,查處無力度,審計經費難以保障,往往是財政撥一點,其余自己解決,造成為收費而審計,審計成為走過場。審計報告也無深度,審計的影響力不斷下降。
二、推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的思路和對策
鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展面臨的問題是我國市場經濟不斷完善、改革開放不斷深入的必然結果。因此,解決這些問題的思路,首先要立足大局。要跳出審計看審計,分析地方經濟社會發(fā)展對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的有效需求,用發(fā)展的眼光為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計準確定位,而不能為解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計機構和人員的問題而片面強調自身的重要性;其次要依法發(fā)展。只有依法發(fā)展才是健康、長久的發(fā)展,要從依法治國,建設法制社會的角度理性思考鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展的問題,探索解決的措施,而不能“病急亂投醫(yī)”;第三要總結創(chuàng)新。要認真總結鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計發(fā)展近20年來的經驗,調查分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作的現狀,尋找提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作層次、工作質量和工作水平的方法和途徑,以有為促有位,而不能低水平生存、低質態(tài)發(fā)展。在具體措施上,可以從以下方面著手:
(一)通過“小立法”,解決一些亟待解決的問題。目前,我國行政管理體制的改革正在進行之中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制今后如何運作都有著較大的變數,因此,在大法中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計予以規(guī)范是不可行的。各地可以通過“小立法”的方式,通過地方政府規(guī)章,甚至可以是規(guī)范性文件,解決一些本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計工作中需要解決、又能夠解決的問題,對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計的管理體制、職責權限、審計內容等,在法律規(guī)定的框架內進行一些具體的明確,指導基層工作的開展。
(二)以《審計法》修訂出臺為契機,重新對鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計進行定位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的一級政府,82年憲法中明確在縣以上政府設立審計機關,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計無法成為國家審計,其中既是由于當時鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟規(guī)模小的因素,也有著體制上較深遠的考慮。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為內部審計也有所不順,畢竟代表一級政府的審計與其他政府部門的內部監(jiān)督有所區(qū)別。筆者認為,根據新修訂的《審計法》第十條的規(guī)定,可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)審計作為縣級審計機關的派出機構,一個派出機構管理數個鄉(xiāng)鎮(zhèn),既可以根據審計機關的授權,也可以根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的交辦,開展審計工作。從人員上看,各個鎮(zhèn)審計助理都是公務員編制,僅需要把他們的管理權限上劃到縣級則可,可操作性較強。
為深入貫徹黨的十和上級紀委全會精神,嚴格落實區(qū)委關于改進工作作風、密切聯系群眾的要求,深化紀檢監(jiān)察干部“弘揚焦裕祿精神、走基層促發(fā)展”活動,全面了解和掌握當前全區(qū)農村基層黨風廉政建設狀況,深入推進“123農廉工程”,經研究決定,在全區(qū)深入開展農村黨風廉政建設工作調研,現就調研工作安排如下。
一、指導思想
認真貫徹《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規(guī)劃》,以維護農村群眾合法權益為根本出發(fā)點,以規(guī)范和制約基層權力運行為核心,深入村(居)一線,全面了解掌握農村黨風廉政建設工作情況,探索適應新農村反腐倡廉工作的方式方法和廉政建設長效機制,為推進新農村改革發(fā)展提供有力保障。
二、調研內容
(一)農村經濟社會發(fā)展基本情況。
(二)村級組織建設及運行情況。包括村兩委班子成員的基本情況;村級紀檢組織建設情況;村(居)務監(jiān)督委員會人員構成和履職情況;重大事項民主決策貫徹執(zhí)行情況及存在問題不足。
(三)農村集體三資管理及村級事務“五代管”制度落實情況、工作成效和存在問題。
(四)鎮(zhèn)村在貫徹落實各項強農惠農政策中存在問題、意見和建議。
(五)村(居)黨務、村務、財務公開,以及鎮(zhèn)、村兩級便民服務建設方面具體做法與問題不足;村干部任期經濟責任審計情況。
(六)農村維穩(wěn)工作中存在的困難和問題;群眾反映突出的熱點、難點問題及損害群眾切身利益的問題。
(七)當前農村黨風廉政建設工作開展情況、存在問題不足及意見和建議。
三、調研方式
區(qū)紀委、監(jiān)察局成立調研組,集中利用兩個月的時間(2013年4月—5月),對各鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))的所有村(居)開展實地工作調研,通過進村入戶訪民情,重點掌握農村黨風廉政建設情況,了解農村群眾在工作、生產生活中遇到的困難和問題,為科學決策提供依據。
(一)召開座談會。聽取鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))負責人對開展農村黨風廉政建設工作情況介紹。
(二)實地查看。查看鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))創(chuàng)建農村黨風廉政建設示范村鎮(zhèn)村工作,健全完善和嚴格執(zhí)行重大事項民主決策和村務監(jiān)督委員會制度,構建“三務公開”、“三資管理”、鎮(zhèn)村兩級便民服務平臺情況,查閱鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))開展農村黨風廉政建設的有關資料。
(三)走訪黨員、群眾。了解掌握村(居)黨風廉政建設情況。把紀檢監(jiān)察有關法律法規(guī)宣傳入戶,促進農村干部廉潔履職。
四、工作要求
(一)統(tǒng)一思想,高度重視。各調研組要按照《實施意見》的要求,制定工作方案,組織策劃好工作調研。要加強與所調研單位的聯系溝通,并及時總結調研工作情況和取得的成效。各鎮(zhèn)(街道、開發(fā)區(qū))要積極配合,確保調研工作取得實效。
(二)深入調研,掌握實情。要堅持實地調研,深入到所有村(居),深入到黨員群眾中去,通過多種渠道了解情況,掌握第一手資料,做好上情下達和下情上傳工作,防止搞形式、走過場。對調研中遇到的重要情況,要及時反饋。
左站長首先向記者介紹了過去一年省農經總站取得的工作成績。2010年是“十一五” 規(guī)劃的最后一年,根據全省農業(yè)農村工作會議的總體部署,省農經管理總站確定了繼續(xù)開展農村土地承包經營權登記、穩(wěn)步擴大農村土地承包經營權流轉市場服務體系建設試點、全力推進農村“三資”管理、全面完成農業(yè)保險任務、探索創(chuàng)新農村金融服務方式等重點工作內容。
農村土地承包管理工作進一步加強
一是深入貫徹落實了《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》。二是加強和完善了農村土地承包經營權登記工作。從總體看,我省的經營權登記試點工作在全國試點數量最多、工作進程最快,得到了國家農業(yè)部的充分肯定。三是穩(wěn)步推進了農村土地流轉市場服務體系建設試點。新增20個縣(市、區(qū))和40個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為第二批農村土地承包經營權流轉市場服務體系建設試點。2010年我省土地流轉面積達到了41.2萬公頃,比2009年增加2.2萬公頃,增幅5.6%。
農業(yè)保險工作穩(wěn)步推進
一是調整和完善政策,指導全省保險工作。在認真總結經驗、深入調查研究和廣泛征求各部門單位意見的基礎上,形成了《關于全省農業(yè)保險工作情況的匯報》,并在此基礎上代領導小組起草了《關于做好2010年農業(yè)保險工作的通知》,全面指導全省農業(yè)保險工作。二是啟動了承保日報制度,隨時掌握各地參保進度。對各地承保進度情況每天調度一次,為省政府決策提供了科學、準確的依據。三是開展了階段性調查,及時發(fā)現解決保險期間出現的問題。一方面,成立專門調查組,選擇重點地區(qū)和縣市,深入到村屯、農戶,對承保情況進行檢查;另一方面,針對去年我省出現的暴雨和洪澇災害,及時下發(fā)文件對災害情況開展統(tǒng)計,并深入重災縣市開展調研工作。四是召開了全省農業(yè)保險承保情況調度會,及時分析農業(yè)保險形勢,研究解決當前保險工作中存在的突出問題,安排部署下一步全省農業(yè)保險工作。五是開展了審計調查,及時發(fā)現解決保險期間出現的問題。省農村審計站對全省15個縣(市、區(qū))2009年度農業(yè)保險承保、理賠情況以及經辦機構費撥付、管理和使用情況進行了專項審計調查。
農村集體資產與財務管理工作進一步加強
全面落實了“三項制度”。圍繞省紀委落實“三項制度”,加強“三資”管理工作的總體要求重點做了5項工作。一是根據《關于省農村黨風廉政建設領導小組第二次(擴大)會議精神貫徹情況督查調研的通知》(吉農廉辦〔2010〕4號)文件要求,按照省農廉辦的統(tǒng)一部署,于2010年6月中上旬,采取抽查、聽取匯報、召開座談會等形式對四平、松原2個地區(qū)、5個縣(市、區(qū))、12個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、2個村的“三項制度”落實情況進行了督查調研,并形成了督查調研報告。二是起草了《關于的說明》和《關于上報的請示》。三是參與籌備了4月26日召開的省農村黨風廉政建設領導小組第二次全體(擴大)會議。四是針對白城市、遼源市、鎮(zhèn)賚縣等地在落實“三項制度”過程中的好做法、創(chuàng)新經驗和省農村黨風廉政建設領導小組第二次(擴大)會議內容,編輯下發(fā)了11期簡報。五是組織召開了全省落實“三項制度”加強農村黨風廉政建設經驗交流會。
全面加強農村審計工作
一是結合村級換屆選舉,部署了村干部任期和離任經濟責任審計工作,有力保障了村級選舉的順利進行。二是組織開展了農業(yè)保險專項審計工作,對全省9個地區(qū)的15個縣、85個村、502個農戶的2009年農業(yè)保險理賠資金兌付情況進行了專項審計調查。據統(tǒng)計,2010年全省各級農村審計站共審計6658個單位,審計金額35億余元,查處違法違紀案件88余起,涉及金額2578.62萬元,有效地維護了農村集體經濟組織和農民的合法權益。
全面部署農村經濟管理統(tǒng)計工作
為全面掌握基本資料、基礎數據和基層情況,設計了6大類、16張統(tǒng)計表格,涵蓋了農村土地承包管理、農村審計監(jiān)督、政策性農業(yè)保險、農經教育培訓、農經體系建設、農經信息化等方面工作,并下發(fā)了《關于開展農村經濟管理統(tǒng)計工作的通知》(吉農經發(fā)〔2010〕7號),對農經統(tǒng)計的時限、匯總、上報方式提出了明確要求。
積極探索農村金融服務創(chuàng)新方式
根據全省農村經濟管理工作會議部署,在東豐縣和梨樹縣開展了新型農村金融服務方式探索,由縣級農經部門組織協(xié)調當地商業(yè)銀行、農業(yè)保險機構和參保農戶開展銀保聯合,將銀行卡作為農業(yè)保險承保理賠卡,一卡兩用,拓展了農村金融服務方式,降低了銀行貸款風險,降低了保險公司工作成本,同時降低了農民貸款門檻、減少金融服務程序,實現了銀行、保險公司、農民三方受益的效果。
積極參加 “政行風”熱線和“12316新農村熱線”,解答農民來電咨詢
一是積極參加走進“政行風熱線”直播間活動,接受農民來電咨詢,通過電臺為農民答疑解惑。并對熱線中農民提出的問題進行跟蹤調查,及時反饋,調查了解情況,形成《關于“政行風”熱線直播間農民提出問題的答復反饋情況報告》。二是參與“12316新農村熱線”,通過熱線電話、廣播電臺、電視專欄解答農民咨詢。半年來,通過“政行風熱線”和“12316新農村熱線”接待農民咨詢2800余件。
左站長針對今年的工作重點進行了簡要介紹:
進一步加強農村土地承包管理工作
一是加強政策調研,完善農村土地流轉政策體系。二是積極推進我省農村土地流轉市場服務體系建設試點進程。三是加大仲裁工作力度,妥善解決農村土地承包經營權糾紛問題。四是繼續(xù)加強和完善農村土地承包經營權登記工作。
全面做好農業(yè)保險工作
根據省農業(yè)保險工作領導小組的統(tǒng)一部署,繼續(xù)加大農業(yè)保險工作推動力度。一是開展農業(yè)保險理賠資金審計調查。對2010年全省農業(yè)保險理賠資金發(fā)放情況進行專項審計調查。二是開展農業(yè)保險調查研究工作,科學地確定我省今后一個時期農業(yè)保險的目標與任務,為省級補貼預算提供依據,使農業(yè)保險工作更加規(guī)范化,制度化。
進一步加強農村集體資產及財務管理工作
一是抓好“三資”管理工作。努力推進“三資管理”省、市管理平臺建設。二是健全和完善村級財務會計制。確保制工作的連續(xù)性和權威性,鞏固和強化農經工作。三是探索設立集體資產產權制度改革聯系點。在深入調研的基礎上,在城市近郊選擇一個經營性資產較多、自主產業(yè)比較發(fā)達、經濟實力較強的村,作為省里產權制度改革聯系點。
繼續(xù)強化農村審計工作
以專項審計為重點,不斷推進農村基層黨風廉政建設,密切農村黨群干群關系,維護農村社會和諧穩(wěn)定。
認真總結銀?;釉圏c工作經驗