生態(tài)修復(fù)政策精選(九篇)

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第1篇：生態(tài)修復(fù)政策范文

關(guān)鍵詞 環(huán)境政策；環(huán)境修復(fù)；糧食安全；生態(tài)補(bǔ)償；貧困；退耕還林還草工程；天然森林保護(hù)項目；三北防護(hù)林工程

中圖分類號 F062.2：X196文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1002-2104（2012）11-0101-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2012.11.016

隨著持續(xù)增長的人口對自然資源的過度利用，全球大面積的自然生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重，如何恢復(fù)退化的生態(tài)環(huán)境并使其穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)揮功效成為全世界關(guān)注的焦點(diǎn)[1]。為了緩解土地退化、消除貧困、提高人民生活水平、重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，中國政府投入巨額資金開展了一系列的環(huán)境修復(fù)項目。1998-2006年，中國政府投入三北防護(hù)林工程、退耕還林還草工程和天然林保護(hù)項目的經(jīng)費(fèi)高達(dá)1 790億元人民幣，2010年前計劃進(jìn)一步投資3 400億元人民幣。這些項目涵蓋了中國97%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，規(guī)劃造林7 600×104 hm2[2]。在過去的8年里，長江上游和黃河中上游地區(qū)的9 800×104 hm2天然林被禁止采伐；在植樹造林方面也有巨大進(jìn)展，2000-2005年間，植樹造林2 800×104 hm2[3]。至2005年，全國人工林地面積5 300×104 hm2，森林覆蓋率由166%上升到182%，并計劃2050年提高到26%[2]。相關(guān)林業(yè)政策正在從以前強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)收益為主向保護(hù)環(huán)境為主的方向轉(zhuǎn)變[4]。這些項目的實施取得了顯著效果，同時也暴露出不少問題。該文通過相關(guān)文獻(xiàn)綜述，研究環(huán)境修復(fù)政策與社會可持續(xù)發(fā)展之間的內(nèi)在關(guān)系，并通過對修復(fù)工程的歷史展評，討論這些項目對社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的綜合影響及其應(yīng)用前景。

1 大規(guī)模生態(tài)修復(fù)項目對自然環(huán)境的影響

相關(guān)研究結(jié)果表明，封山禁牧、退耕還林還草、天然林保護(hù)、以及其它環(huán)保政策使項目區(qū)的綠色植被覆蓋率迅速提高。1999年以來，在中國率先開展退耕還林還草和天然林保護(hù)項目的陜北地區(qū)的植被覆蓋度以平均每年2%的速度遞增[5]。天然森林保護(hù)項目通過對退化林地的保護(hù)和修復(fù)、以及保護(hù)區(qū)面積的擴(kuò)大，使大熊貓和其它瀕危動植物得到了有效保護(hù)[6]。大面積的天然林保護(hù)與有效管理，對減少水土流失、減輕洪澇災(zāi)害，以及生物多樣性保護(hù)有著巨大而長期的貢獻(xiàn)。如果項目能夠得到適當(dāng)調(diào)整和進(jìn)一步完善，那么這些投資與管理將會變得更有價值[7]。坡地退耕后，隨著時間的延續(xù)，植被迅速恢復(fù)，土壤理化性質(zhì)得到明顯改善，養(yǎng)分大量積累，逐漸向天然次生林地演替[8]。

然而，盡管這些項目顯著地提高了中國植被覆蓋率，仍有跡象表明在退耕還林還草工程與三北防護(hù)林工程所在的半干旱地區(qū)，大范圍不適當(dāng)人工造林（而不是自然植被修復(fù)）已經(jīng)在一些地區(qū)造成了潛在的環(huán)境危害。在華北，不適當(dāng)?shù)闹矘湓炝謱?dǎo)致土壤濕度長期持續(xù)下降[5，9]，不適當(dāng)?shù)钠贩N選擇無法與有限的水資源保持平衡[9]，這會導(dǎo)致土壤深層水分耗竭[10]。人工栽植的深根性樹木生長發(fā)育，通過樹木蒸騰作用大量消耗土壤水分，降低地下水位，使原有的草地植物更加難以存活，并進(jìn)一步降低人工造林存活率。實踐證明，三北防護(hù)林人工林地樹木保存率只有15%[11]。監(jiān)測結(jié)果表明，在黃土高原北部干旱半干旱地區(qū)，每年人工造林耗散的水分比天然植被多50 mm，相當(dāng)于這些地區(qū)大約50%的降水量；在黃土高原南部，這一數(shù)值高達(dá)每年300 mm，大約相當(dāng)于30%的年降水[12]。與草地和農(nóng)田相比，人工林地的徑流量平均下降了77% [9]。盡管徑流量減少意味著降水截留量增加、水力侵蝕下降，但這些截留水分因無法滿足樹木迅速蒸騰需要，結(jié)果導(dǎo)致地下水供應(yīng)和河流供水減少[5]。同時，這種通過林木實現(xiàn)水土保持的作用隨之會被更嚴(yán)重的風(fēng)蝕現(xiàn)象所抵消[13]。由此可見，人工林地的水分消耗減少了地表和地下水分供給，破壞了河流生態(tài)系統(tǒng)。測算結(jié)果表明，如果三北地區(qū)森林覆蓋率達(dá)到三北防護(hù)林工程所設(shè)定的14.4%的目標(biāo)，將導(dǎo)致中國西部地區(qū)每年缺水1 100億m3[14]。

植樹造林是修復(fù)退化環(huán)境的基本途徑，但是如果樹種選擇不當(dāng)、或者管理不善都會影響修復(fù)效果[15]。類似于物種入侵，植樹造林使用外地樹種可能影響生態(tài)系統(tǒng)的物種多樣性；如果這種影響擾亂了原有的生態(tài)平衡，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)紊亂、退化或者轉(zhuǎn)變?yōu)榱硗庖环N我們并不希望的狀態(tài)[16]。當(dāng)降水量少于蒸發(fā)量時，表層土壤水分無法維持森林植被生長發(fā)育，灌木或牧草就會取代森林形成一種與可用水資源相平衡的草原生態(tài)系統(tǒng)[17]。監(jiān)測結(jié)果顯示，在半干旱地區(qū)，人工造林樣地的潛在蒸發(fā)量是天然草地的3.5-7.9倍[10]。中國半干旱地區(qū)的降水不足以維持森林生長發(fā)育，這大大影響了樹木的生長發(fā)育、甚至導(dǎo)致大面積的樹木死亡[9，18]。在半干旱地區(qū)，由于降水量不足[10]、樹種選擇不當(dāng)、以及種植密度過高[9，19-20]，使人工林地土壤水分普遍減少，導(dǎo)致所植樹木大面積死亡，并伴隨有生物多樣性的銳減[9]。由于土壤中的水分被生長迅速的樹木消耗，草地和耕地被人工林植被取代后，環(huán)境變化與降水量之間呈顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系[21-22]。研究結(jié)果表明，在脆弱的半干旱地區(qū)，人工林地水分消耗在雨季也無法得到有效補(bǔ)償[23]。

高耗水品種如楊樹 （Populus tremula L.）、刺槐（Robinia pseudoacacia L.）]的大面積種植，導(dǎo)致陜北地區(qū)人工林地植物種類平均減少52%[5]。同時，受水分脅迫的樹木更易受病、蟲害的傷害[11]。相關(guān)資料顯示，中國華北地區(qū)約400×104 hm2楊樹林受到病蟲害危害的影響。由于遭受光肩星天牛（Anoplophora glabripennis） 和黃斑星天牛 （Anoplophora nobilis）危害，三北地區(qū)有2 億多株蟲害樹木被砍伐，折合面積約為12×104 hm2[24]。土壤濕度減小和樹冠遮蔭作用使地表陽光照射減少，抑制了下層植物的生長發(fā)育。研究結(jié)果表明，由于樹木無法形成閉合的樹冠層，陜北地區(qū)人工林地的植被覆蓋率比天然草地低30.5%[5]。與撂荒地自然恢復(fù)過程相比，植樹造林降低了總的植被覆蓋度。1998至2005年，陜北地區(qū)人工造林對該地區(qū)植被覆蓋率增長的貢獻(xiàn)率為-6.1%[5]。半干旱地區(qū)人工造林植被減少，導(dǎo)致退化土地面積增加，加劇了當(dāng)?shù)氐纳衬?，也增加了沙塵暴的發(fā)生頻率[23，25]。30多年來隨著中國生態(tài)修復(fù)工程力度的不斷加大，中國的生態(tài)環(huán)境形勢仍在進(jìn)一步惡化，其中荒漠化仍在以每年10 000 km2的速度擴(kuò)張，水土流失面積在總量下降的同時每年新增面積也達(dá)到10 000 km2，許多重要生態(tài)功能區(qū)生態(tài)功能遭到損害乃至喪失，中國生態(tài)環(huán)境形勢開始從結(jié)構(gòu)破壞向功能紊亂轉(zhuǎn)變[26]。越來越多的證據(jù)表明，必須慎重地重新評價人工造林的樹種和地點(diǎn)選擇。

不同的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能對于不同的時間、空間尺度有著不同的響應(yīng)，因此，研究它們之間的相互關(guān)系必須考慮尺度的影響。由于忽視了物種多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能之間的內(nèi)在聯(lián)系，缺少成功的示范項目，生態(tài)保護(hù)項目受到越來越多的批評[13，19，27]。同時，由于存在時滯效應(yīng)，生物多樣性喪失、土壤水分減少、生態(tài)系統(tǒng)退化會在不同的尺度表現(xiàn)出對環(huán)境的不同危害。干旱是全世界普遍的植被類型（如森林植被）限制因素[28]，水分是中國半干旱地區(qū)的植被類型的首要限制因子[29]。由于樹木比其他的植被類型水分利用效率低，因此，在降水充足地區(qū)植樹造林是一種更合適的選擇[17]，中國西北半干旱地區(qū)的氣候并不適宜大面積植樹造林。在西北的一些局部地區(qū)，由于水分供給（地下、地表）較多，存在植樹造林成功的可能，但是沒有證據(jù)能夠證明樹木可以在降水量低于500 mm地區(qū)持續(xù)存活，正因為如此，半干旱地區(qū)大規(guī)模的植樹造林政策受到了廣泛質(zhì)疑[5，10，13，17，19，29]。

雖然植樹造林意味著更高的碳固定量，我們?nèi)詰?yīng)該注意外來樹種組成的人工林取代草地的這一趨勢會對地表徑流量產(chǎn)生消極影響。大面積的人工林地攔截地表徑流，截斷了河水溪流[30]。導(dǎo)致對地下水和河流水供應(yīng)減少；大范圍的植樹造林正在加劇中國北方一些地區(qū)的水資源缺乏[5，10，12]。在半干旱地區(qū)，由于濃密的1年生植物保護(hù)層會隨著灌木層的增加而減少，這些灌木層下的地表也會增加，當(dāng)草地被灌木侵入時，土壤侵蝕會顯著增加[31]。因此，中國近些年在半干旱地區(qū)的植樹造林項目中增加灌木種植[23，32]的措施會在未來很長的時間里，在更大的范圍內(nèi)對未來環(huán)境造成危害。

生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性來自于物種在功能水平上各主要組成部分之間的相互補(bǔ)償作用[33]。其一致性的程度取決于生物多樣性與綜合的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)之間復(fù)雜的相互關(guān)系[34]。植樹造林地區(qū)土壤水分減少與樹冠下陽光減少導(dǎo)致了植樹造林地塊植被覆蓋度下降，甚至在一些地塊造成了完露的地表[5]。由草本植物、苔蘚和其它低等植物形成的地表生物層含有豐富的植物根系、腐殖質(zhì)以及礦物質(zhì)，這一復(fù)雜的植物群落需要很長的時間才能形成。這層堅固的結(jié)皮層保護(hù)草原土壤免受風(fēng)和水的侵蝕，并且使半干旱地區(qū)和山區(qū)的地形地貌維持穩(wěn)定狀態(tài)[35]。由于樹木種植時成千上萬的植樹坑破壞了土壤表面結(jié)皮層，而且破壞后的地表在短期內(nèi)無法被植物覆蓋，這會引發(fā)更加嚴(yán)重的土壤侵蝕，加劇了沙塵暴和沙漠化危害[23，35-36]。相關(guān)性分析結(jié)果顯示，隨著植物密度、地上生物量、物種豐富度和植被覆蓋率的減少，風(fēng)蝕的速率呈線性增加趨勢[37-38]。因為潮濕的土壤黏性更強(qiáng)不易被風(fēng)蝕，研究發(fā)現(xiàn)風(fēng)蝕程度與土壤含水量之間存在負(fù)相關(guān)關(guān)系[39]。因此，半干旱地區(qū)大規(guī)模植樹造林可能正在加劇沙漠化進(jìn)程，引發(fā)更為嚴(yán)重的沙塵暴。不幸的是，環(huán)保項目的任何舉措在經(jīng)濟(jì)方面會很快得到反應(yīng)，而生態(tài)系統(tǒng)功能的改變則會滯后數(shù)十年[31]，甚至更長時間。

2 大規(guī)模生態(tài)修復(fù)項目對社會經(jīng)濟(jì)的影響

退耕地的糧食產(chǎn)量僅占中國糧食總產(chǎn)量的3%[40]，由退耕引起的糧食減產(chǎn)部分可以通過在更適宜地區(qū)改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)來補(bǔ)償。研究結(jié)果表明，2000-2007年，退耕還林還草工程地區(qū)25省的糧食總產(chǎn)量不僅沒有減少，反而增加了6.5%[32]。多目標(biāo)規(guī)劃模型模擬結(jié)果顯示，退耕還林還草工程對中國糧食產(chǎn)量的影響約為2%-3%，這比先前預(yù)計的要小得多[41]，而且對價格及糧食進(jìn)口幾乎沒有什么影響[19]。退耕工程本身已與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有機(jī)結(jié)合。一方面，在大面積造林種草工程實施的過程中，進(jìn)一步加強(qiáng)了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在林草用地比例大幅增加的同時，一批高產(chǎn)高效農(nóng)業(yè)基地已經(jīng)初步形成規(guī)模。如2005 年甘肅省南部隴南山區(qū)的成縣耕地面積比1996 年減少了3 319.5 hm2，有效灌溉面積由1996 年的1 633.3 hm2 增加到2005年的3 700 hm2，經(jīng)濟(jì)效益較好的蔬菜、林果產(chǎn)業(yè)得到較大發(fā)展，種植業(yè)產(chǎn)值是1996 年的2倍[42]。據(jù)國家林業(yè)局對100個樣本縣監(jiān)測結(jié)果表明， 1998-2004年項目區(qū)第一產(chǎn)業(yè)所占比例逐年下降，二、三產(chǎn)業(yè)所占比例逐年上升，外出務(wù)工收入占農(nóng)戶家庭收入的40%-50%。外出務(wù)工收入成為農(nóng)民現(xiàn)金收入的主要來源，勞務(wù)輸出成為富余勞動力轉(zhuǎn)移的重要途徑[43]。但必須同時看到退耕地區(qū)因缺乏替代性產(chǎn)業(yè)尚未形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，一些人地矛盾突出地區(qū)，退耕還林后土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整難度大，替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展困難，剩余勞動力就業(yè)難[44]。到目前為止，大約50% 的退耕農(nóng)戶仍沒有穩(wěn)定的收入來源解決基本的生存問題，退耕農(nóng)戶收入的可持續(xù)性令人擔(dān)憂[43]。

為了維持全球人類生計，以糧食、木材及其他農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主導(dǎo)的土地管理是人類活動的基礎(chǔ)[45]。提高全球糧食和木材產(chǎn)量是21世紀(jì)面臨的重大挑戰(zhàn)之一。為了成功應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步與革新是必須的[46]。綜合來看，21世紀(jì)消除世界饑餓人口的希望非常渺茫[47]，這導(dǎo)致人們對糧食安全問題的心理恐慌。由于擔(dān)心糧食短缺，退耕還林項目中退耕的決心動搖了。由于糧食價格上漲，2004年起中國退耕還林項目中退耕面積減少或者被禁止，同時由于木材需求的大幅增加導(dǎo)致更多的草地被用于植樹造林[32]。土壤、水、天然植被保護(hù)可以間接提高農(nóng)作物和畜牧產(chǎn)出，補(bǔ)償由環(huán)保項目引發(fā)的經(jīng)濟(jì)損失[48]。實踐證明，土壤保護(hù)項目可以使谷類等主要作物的年產(chǎn)量增加1-2倍[49]。因此，發(fā)展以自然資源保護(hù)為基礎(chǔ)的綠色產(chǎn)業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的根本途徑。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)步（技術(shù)進(jìn)步、投資增加等）是減少貧困、保證糧食安全、走向可持續(xù)發(fā)展、并最終擺脫對匱乏的農(nóng)業(yè)資源的過度依賴的首要選擇[50]。近年來中國糧食生產(chǎn)統(tǒng)計結(jié)果表明，環(huán)境修復(fù)與中國的糧食供應(yīng)之間沒有相關(guān)關(guān)系[25]。但是，環(huán)境修復(fù)與消除貧困之間的關(guān)系卻模糊不清，這是因為凈收益偏向于富裕人群，因而貧困人群承擔(dān)了相對更多的環(huán)保費(fèi)用[48]。

環(huán)境問題日益成為社會爭論的焦點(diǎn)，可持續(xù)發(fā)展成為眾多國家社會發(fā)展的基本戰(zhàn)略。貧困與環(huán)境惡化相互作用，全球性的環(huán)境問題對世界上最貧困人群的影響最為嚴(yán)重[51]。為了使環(huán)保政策的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制更加公平、公正、有效，必須科學(xué)理解生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)是如何從一個地區(qū)流向另一個地區(qū)、哪些人群從生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)中獲益、以及哪些人群因保護(hù)這些服務(wù)應(yīng)該得到補(bǔ)償。由于生態(tài)修復(fù)項目的目標(biāo)并不是建立一個高效的市場，而是鼓勵人們?nèi)プ非蠹扔欣谧匀画h(huán)境又有利于人類生存的可持續(xù)發(fā)展方式，因此短期性和經(jīng)費(fèi)不足的生態(tài)系統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制很容易失敗[27]。地方政府開展諸如建立自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)時，中央政府必須提供足夠的經(jīng)費(fèi)來彌補(bǔ)這些項目對區(qū)域經(jīng)濟(jì)和當(dāng)?shù)鼐用裆嫷呢?fù)面影響[6]。在中國，政府和公眾對生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從一個地區(qū)流向另一個地區(qū)間的信息知之甚少，中央政府僅支付天然林保護(hù)項目費(fèi)用的一半，也沒有支付退耕還林還草工程的管理費(fèi)用，其它生態(tài)修復(fù)項目的支付更少。雖然將區(qū)域性的責(zé)任與權(quán)利相結(jié)合是一條明智的途徑，但是，由于生態(tài)修復(fù)項目主要集中在中國的邊緣貧窮地區(qū)，地方政府的稅收主要來源于森林采伐和放牧等基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)，同時由于項目中沒有發(fā)展新的產(chǎn)業(yè)來補(bǔ)償項目區(qū)的經(jīng)濟(jì)損失，禁采和禁牧政策使這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重縮水[52]。事實上，土地的使用者們從環(huán)保性土地利用方式（如森林保護(hù)）中獲利極少，通常要少于將土地轉(zhuǎn)變?yōu)槠渌猛荆ㄈ绶拍粒┧玫降睦妫虼怂麄儠騻€人利益驅(qū)使破壞森林而非保護(hù)林地[53]。人類的生存條件與環(huán)境條件緊密相關(guān)[27]，事實上，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)多樣性取決于政府和個人的選擇[54]。要使中國的環(huán)保政策和項目行之有效，參與者的支持是必不可少的。

研究結(jié)果表明，在大規(guī)模環(huán)境修復(fù)工程的實施過程中，人們對于環(huán)保政策的態(tài)度也在平穩(wěn)進(jìn)步。2005年對隨機(jī)抽取的六省市（北京、上海、湖北、湖南、河南、陜西）的5 000名居民進(jìn)行的調(diào)查結(jié)果顯示，91%的被調(diào)查者認(rèn)為中國環(huán)境已經(jīng)嚴(yán)重惡化[55]；而1999年的類似調(diào)查中只有44%的被調(diào)查者持同樣觀點(diǎn)[56]。2005年，78%的被調(diào)查者支持政府投資3 000多億人民幣（接近2004年政府財政的10%）開展退耕還林還草工程[55]。項目區(qū)的農(nóng)民愿意每人捐贈256[55]至538[57]元人民幣來改善中國的自然環(huán)境。由于退耕還林還草工程所補(bǔ)償?shù)募Z食比實際退耕損失多，在陜北地區(qū)，僅有19.1%的農(nóng)民認(rèn)為他們的生計受到退耕還林還草工程的負(fù)面影響[5]，有超過90%的農(nóng)民支持開展退耕還林還草。結(jié)果導(dǎo)致地方政府鼓勵農(nóng)民退耕的耕地數(shù)量比中央政府起初規(guī)定數(shù)量更多[58-59]。與其相反，由于天然林保護(hù)項目所實施的禁采、禁牧政策缺少必要的補(bǔ)償措施，在陜北地區(qū)有34.9%的農(nóng)民、47.0%的牧民和59.8%的林業(yè)工作者認(rèn)為他們的生計受到了該項目的負(fù)面影響[60]。研究結(jié)果表明，由于天然林保護(hù)項目的實施，給項目區(qū)居民帶來了大約23億元人民幣的經(jīng)濟(jì)損失[61]。由于天然林保護(hù)政策對木材采伐的限制，項目區(qū)稅收顯著減少，從而進(jìn)一步導(dǎo)致區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、初級教育、醫(yī)療保健及其它公益項目方面的投資減少[61]。同時，禁采政策也限制了農(nóng)民使用自己木材和植被資源的自由，因而減少了對林業(yè)投資的積極性，并且影響了國有林場的可持續(xù)發(fā)展[62]。這項政策也加深了國內(nèi)木材供需間的鴻溝，使林業(yè)產(chǎn)品的進(jìn)口量顯著增加[19，63]。由于木材生產(chǎn)項目中原計劃每年1 345×104 m3的目標(biāo)并未實現(xiàn)，2001年中國林業(yè)產(chǎn)品的進(jìn)口量增加了35%，并且在2002年突破9 450×104 m3[19]。

盡管很多農(nóng)民對于退耕還林還草工程提供的糧食和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償表示滿意，但只有極少數(shù)人認(rèn)為植樹（8.9%）種草（2.2%）應(yīng)該是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的首要目標(biāo)。在該項目的參與者中，陜西省的37%[5]，貴州省的34%、寧夏的29%的農(nóng)民[52]表示退耕還林還草工程結(jié)束后，他們將會再次將土地轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)用地。因此，當(dāng)退耕還林還草工程結(jié)束后，許多已修復(fù)的植被面臨被再一次開墾的危險，項目環(huán)保成果的維護(hù)面臨較大風(fēng)險。同時，由于退耕補(bǔ)助的糧食收益高于農(nóng)民當(dāng)年損失，這樣刺激了農(nóng)民退耕的欲望，2001年四川省計劃退耕8×104 hm2，而實際退耕20.7×104 hm2。有的地方將所有的耕地一次性全部退了耕。退耕還林政策對農(nóng)民的實際需求了解不足，國務(wù)院規(guī)定生態(tài)林的比例為80%， 經(jīng)濟(jì)林比例為20%，而1999年， 川陜甘三省經(jīng)濟(jì)林的比重高達(dá)64.1%，比規(guī)定要求高出44個百分點(diǎn)[64]。政府愿望與實際之間的巨大差距，也暴露了中國環(huán)境政策存在的不足。

在中國，幾乎每一棵樹都是由貧困農(nóng)民種植，然而，除了每公頃750元人民幣的種苗采購費(fèi)外，荒坡造林時他們幾乎得不到任何經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償[65]。這些費(fèi)用無法彌補(bǔ)封山禁牧造成的經(jīng)濟(jì)損失。在發(fā)展中國家，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的提供者往往比使用者的生活水平要低，因此為了公平，國際慣例是更加偏向于環(huán)境補(bǔ)貼而不是征稅[66]。其它一些直接或間接目標(biāo)，如消除貧困、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、提高執(zhí)政能力，都會對項目的設(shè)計產(chǎn)生明顯影響。因為小農(nóng)經(jīng)濟(jì)規(guī)模小、技術(shù)水平低、資本少、抵御風(fēng)險能力弱，因此，難以預(yù)測的環(huán)境修復(fù)政策對那些區(qū)域差異顯著的個體農(nóng)民危害甚大[67]。不幸的是，在大多數(shù)情況下，由于農(nóng)林交界地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)從森林向農(nóng)田流動量較大，政府決策者將注意力集中在了這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)與環(huán)境之間的碳素和土壤礦物質(zhì)的流動。由于忽視居民生計的需求，政策帶來的經(jīng)濟(jì)利益逐漸減少，森林和農(nóng)田之間的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的交換逐漸萎縮，對農(nóng)村貧困造成的負(fù)面影響逐漸加劇[68]。貧困人群的個體行為（包括學(xué)習(xí)和對環(huán)境的適應(yīng)）呈現(xiàn)記憶性的路徑依賴，具有滯后性、表現(xiàn)出非馬爾可夫行為或者叫時滯性[69]。國內(nèi)外實踐經(jīng)驗表明，如果生態(tài)修復(fù)項目不能持續(xù)改善當(dāng)?shù)鼐用裆?、或者不能改變?dāng)?shù)鼐用駥υ型恋乩梅绞降囊蕾嚕敲?，?dāng)生態(tài)補(bǔ)償結(jié)束后環(huán)境會再次退化[5]。同樣，如果生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的接受者對他們支付后得到的服務(wù)不滿意，生態(tài)補(bǔ)償項目也無法可持續(xù)發(fā)展[53]。因此，必須設(shè)計綜合性項目來改變居民對原有生存路徑的依賴，并且使他們的生計得以持續(xù)保障。

與環(huán)境相適應(yīng)的社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有實踐必要性，如果沒有適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展就無法達(dá)到環(huán)保目標(biāo)。因此，對于環(huán)保政策來說，消除貧困是關(guān)鍵；同時，伴隨消除貧困的環(huán)保投資也很重要[70]。生態(tài)補(bǔ)償是實現(xiàn)環(huán)保目標(biāo)、維護(hù)生態(tài)健康的關(guān)鍵[30]。人類的生計嚴(yán)重依賴于自然資源，因此，我們必須擬訂有效的政策保護(hù)這些資源[71]。歷史經(jīng)驗表明，當(dāng)環(huán)境保護(hù)與由糧食、能源和利益驅(qū)動的土地利用方式相沖突時，環(huán)保目標(biāo)根本無法實現(xiàn)[72]。生態(tài)系統(tǒng)是滿足人類基本需要的基礎(chǔ)，我們必須認(rèn)識并且推行更好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)方式，通過資源的可持續(xù)利用、保護(hù)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)平衡、適應(yīng)氣候變化等方式來實現(xiàn)環(huán)境修復(fù)目標(biāo)。因此，成功的環(huán)境修復(fù)需要來自土地管理者、政府決策者、科學(xué)家、教育家的多方參與[73]；僅僅靠國家林業(yè)總局的監(jiān)督管理很難實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。在很多情況下，問題的源頭并非市場失靈，而是政策的扭曲執(zhí)行[66]。由于環(huán)境利益分配的非均衡特征，成功的環(huán)境保護(hù)項目需要有一種合理的機(jī)制確保各個團(tuán)體均能受益[48]。

3 結(jié) 語

中國的實踐經(jīng)驗表明，改進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)，給受影響的農(nóng)民提供適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償可以改善環(huán)境和促進(jìn)社會發(fā)展，同時避免貧困導(dǎo)致環(huán)境破壞而環(huán)境破壞又加劇貧困的惡性循環(huán)。但是，三北防護(hù)林工程和天然林保護(hù)項目沒有考慮到項目對當(dāng)?shù)鼐用裆嫷挠绊?，以及退耕還林還草工程缺乏對居民的長期支持，使很多在項目期間修復(fù)的植被面臨著被再一次轉(zhuǎn)變?yōu)楦鼗蚰敛莸氐奈ｋU，從而使這些項目的環(huán)保成果的可持續(xù)性大打折扣。林業(yè)部門對人工造林工作有著極高的熱情，但對草地等非林植被的修復(fù)重視不夠。同時，在植樹造林時經(jīng)常忽略地形、氣候、水文條件對樹木生長發(fā)育的影響，因此，盲目大規(guī)模人工造林政策非但不能改善環(huán)境反而會導(dǎo)致環(huán)境退化。必須注意到森林生態(tài)系統(tǒng)中并不是僅有喬木和灌木，還包含有草本植物、苔蘚及其它一些低等植物，所有這些物種共同形成完整的植物群落。半干旱地區(qū)的實踐說明，植樹造林并不是修復(fù)退化生態(tài)系統(tǒng)的唯一的途徑。環(huán)境修復(fù)的可持續(xù)性戰(zhàn)略必須明確地將生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會問題融為一體。為了能夠減少生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，管理者必須充分利用自然修復(fù)的方式恢復(fù)在當(dāng)?shù)貤l件下更具持續(xù)性的自然生態(tài)系統(tǒng)。生態(tài)修復(fù)必須為區(qū)域長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展、為國家乃至全球?qū)Νh(huán)境健康的需要和可持續(xù)發(fā)展服務(wù)。類似于三北防護(hù)林工程、天然森林保護(hù)項目、退耕還林還草工程這樣的戰(zhàn)略項目必須對受影響的農(nóng)民給予合理補(bǔ)償；通過基本農(nóng)田建設(shè)為那些繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的居民提供新的更環(huán)保的耕地和技術(shù)；開展就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會，使當(dāng)?shù)鼐用裨陧椖拷Y(jié)束后，除了農(nóng)事活動外、還有更多的選擇；由于時間和空間尺度對生態(tài)項目的實施效果存在顯著影響，因此開展大尺度生態(tài)修復(fù)效果的研究非常棘手；同時，生態(tài)修復(fù)工程對種植結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和農(nóng)村勞動力就業(yè)結(jié)構(gòu)影響是環(huán)境政策學(xué)研究的重要方向。

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Impacts of China’s LargeScale Ecological Restoration

Program on Society and the Environment

CAO ShiXiong

（College of Economics and Management， Beijing Forestry University， Beijing 100083，China）

Abstract