城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃精選(九篇)

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第1篇：城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃范文

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地 節(jié)約 集約 利用 技術(shù) 管理

中圖分類(lèi)號(hào)：TU984 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1672-3791（2012）12（b）-0041-02

1 在技術(shù)層面上

一種良好用地管理辦法，必須要有相適應(yīng)的制度和可操作性的規(guī)程做保證。

研究節(jié)約與集約利用土地，根本的問(wèn)題就是要應(yīng)用規(guī)劃的手段，從科學(xué)發(fā)展觀的高度，去用心捕捉能帶動(dòng)城市擴(kuò)張，又能規(guī)范農(nóng)村建設(shè)用地的基本措施。把土地的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率作為一個(gè)因子，擴(kuò)大研究成果，滿足建設(shè)用地市場(chǎng)需求，有序?qū)崿F(xiàn)集約（如圖1）。

1.1 堅(jiān)持從規(guī)劃入手，提高規(guī)劃的功能和作用，力求規(guī)劃的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性和實(shí)用性，注重規(guī)劃的前瞻性

土地利用規(guī)劃是一個(gè)完整、長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，完善土地利用規(guī)劃體系是科學(xué)利用土地的前提，它是由不同類(lèi)型、不同層次和不同時(shí)序的規(guī)劃所構(gòu)成的交互網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要建立健全逐級(jí)控制、分工明確、重點(diǎn)突出、銜接統(tǒng)一的規(guī)劃體系，必須強(qiáng)化省土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略性和政策性，提高地（市）級(jí)以下土地利用規(guī)劃的針對(duì)性和可操作性。規(guī)劃不論大小，但都不能偏離有理、有據(jù)、有序、有效的基本原則。有理就是說(shuō)編制或修編規(guī)劃必須從長(zhǎng)計(jì)議、理由充分、觀點(diǎn)鮮明，發(fā)展方向清晰，理得清、挑得明、有說(shuō)服力，可操作性強(qiáng)。有理有據(jù)就是說(shuō)土地利用規(guī)劃在編制期間必須分析過(guò)去發(fā)展中的利弊，著眼編制后的發(fā)展前景，從戰(zhàn)略的高度和對(duì)未來(lái)發(fā)展的深度提出定性與定量結(jié)合的數(shù)據(jù)、指導(dǎo)規(guī)劃編制，體現(xiàn)規(guī)劃的實(shí)用性。有序就是在編制規(guī)劃過(guò)程中必須堅(jiān)持短、中、長(zhǎng)規(guī)劃結(jié)合，體現(xiàn)規(guī)劃的階段性和實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的長(zhǎng)效性的有機(jī)統(tǒng)一。有效就是說(shuō)規(guī)劃不是一紙空文，是付諸實(shí)施的指導(dǎo)性文件，規(guī)劃編制過(guò)程必須把有效性作為發(fā)展方向，在編制中注重其土地利用的節(jié)約與集約的基本要求，規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程必須達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益與生態(tài)效益的高度統(tǒng)一。

1.2 從產(chǎn)出入手，堅(jiān)持土地利用的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率掛鉤

土地是不能再生的稀缺資源，土地的開(kāi)發(fā)利用不加以控制，沒(méi)有一個(gè)定量的經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，不僅是浪費(fèi)資源，嚴(yán)重的說(shuō)是通過(guò)毀滅資源。實(shí)施土地的綜合利用，必須把開(kāi)發(fā)強(qiáng)度與產(chǎn)出率一并加以研究，力求低開(kāi)發(fā)實(shí)現(xiàn)高產(chǎn)出。特別是工業(yè)項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，不少地方圈地現(xiàn)象嚴(yán)重，幾百畝的用地僅見(jiàn)一層的廠房，建筑密度不到25%，年產(chǎn)值也聊聊無(wú)幾，給國(guó)家提供的稅收也很少，這樣的開(kāi)發(fā)必須限制，考察土地利用是否集約、節(jié)約用地產(chǎn)出率是個(gè)基本要求，工業(yè)用地是這樣，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地，第三產(chǎn)業(yè)用地、城市用地和農(nóng)村用地都必須堅(jiān)持以產(chǎn)出率為基礎(chǔ)，鼓勵(lì)支持高產(chǎn)出的用地項(xiàng)目，以滿足飛速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的用地需求，做到用地節(jié)約、產(chǎn)出集約。

1.3 要從標(biāo)準(zhǔn)入手，城鄉(xiāng)規(guī)劃要把用地標(biāo)準(zhǔn)作為土地利用的強(qiáng)制性?xún)?nèi)容加以控制

以人口總量、建設(shè)用地的規(guī)模為基礎(chǔ)，制定規(guī)劃利用土地標(biāo)準(zhǔn)，推行節(jié)約集約用地的原則，對(duì)城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)布局、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行科學(xué)安排，確定合理的城鎮(zhèn)用地規(guī)模，加強(qiáng)與土地利用相關(guān)行業(yè)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的銜接，制定出土地利用的標(biāo)準(zhǔn)化文件。要建立健全科學(xué)合理的客觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，城鄉(xiāng)總?cè)司玫亍⒊擎?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地分別控制著城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量的控制要求，合理制定各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先開(kāi)展城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)，各工業(yè)園區(qū)、開(kāi)發(fā)建設(shè)用地指標(biāo)、居住區(qū)用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

1.4 從空間入手，加大土地利用的節(jié)約、集約程度

城鄉(xiāng)用地空間的整合，不僅僅是城鄉(xiāng)兩種地域景觀的物質(zhì)空間整合，它還是包括經(jīng)濟(jì)空間、社會(huì)空間和生態(tài)空間的整合。因此，城鄉(xiāng)空間規(guī)劃不再是單純意義上的用地空間規(guī)劃，應(yīng)該是土地、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)規(guī)劃的結(jié)合和統(tǒng)一。需要國(guó)土、規(guī)劃、計(jì)劃、經(jīng)濟(jì)、環(huán)保等多個(gè)部門(mén)相互配合、建立橫向聯(lián)系機(jī)制，避免各自為政，相互制約。然而要實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約與集約，還必須從建筑物用地的縱向來(lái)考慮土地利用的空間布局。即開(kāi)發(fā)土地上下空間布局的利用：一要堅(jiān)持節(jié)地升空，出讓土地時(shí)就要科學(xué)提出容積率的標(biāo)準(zhǔn)，讓更多的建筑物升向空中，減少土地資源的浪費(fèi)；二要節(jié)空伸地。空中的資源得到有效利用僅是節(jié)地的一個(gè)方面，同時(shí)要考慮向地下要資源，把建筑物能向地下延伸的部分都往地下延伸，開(kāi)辟地下建筑空間，更多地滿足建筑的配套需求。

2 管理層面上

管理是一種制度與行為的統(tǒng)一體。城鄉(xiāng)建設(shè)對(duì)用地的需求，必須把兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。特別是在當(dāng)前土地資源嚴(yán)控，各地爭(zhēng)相尋求建設(shè)用地，以實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張、項(xiàng)目落地而不顧土地在使用上的節(jié)約與集約的前提下，不顧影響環(huán)境和無(wú)序建設(shè)的情況下，必須建立健全可持續(xù)發(fā)展的土地資源保障體制和嚴(yán)格的用地審批制度，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展找到雙贏的路子，著力做好城鄉(xiāng)土地利用規(guī)劃。

2.1 加強(qiáng)規(guī)劃對(duì)節(jié)約和集約利用土地的指導(dǎo)

加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模的控制。新土地管理法在土地利用總體規(guī)劃對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)?？刂频牡匚缓妥饔茫髁嗣鞔_的規(guī)定，在加強(qiáng)對(duì)土地清查、實(shí)施土地資源評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以節(jié)約和集約用地求發(fā)展為指導(dǎo)思想，以科學(xué)合理、節(jié)地挖潛、集約利用土地為原則，合理地編制、修訂土地利用總體規(guī)劃，真正發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃在控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量上的龍頭作用。

加強(qiáng)各規(guī)劃間的協(xié)調(diào)配合工作。一方面要切實(shí)做好城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的相互銜接工作。土地管理部門(mén)要與城鄉(xiāng)規(guī)劃管理部門(mén)密切配合，通力協(xié)作，正確處理好局部和整體、近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、城市建設(shè)和耕地保護(hù)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃在用地規(guī)模及布局上服從于土地利用總體規(guī)劃，使城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃在編制、修訂和實(shí)施中保持協(xié)調(diào)；另一方面要充分發(fā)揮近期建設(shè)規(guī)劃的綜合協(xié)調(diào)作用。近期各類(lèi)、各級(jí)建設(shè)規(guī)劃要與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的相互銜接，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，通過(guò)合理制定土地供應(yīng)計(jì)劃，統(tǒng)籌安排規(guī)劃期年限內(nèi)各類(lèi)、各級(jí)建設(shè)用地的規(guī)劃、布局、比例和開(kāi)發(fā)時(shí)序，確保節(jié)約和集約用地目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作。針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)規(guī)劃的薄弱環(huán)節(jié)，完善城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理工作顯得十分重要。可以采取下面三個(gè)方法。

（1）加強(qiáng)城鎮(zhèn)體系和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃編制，充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，加大力度整合土地資源。

（2）加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃的編制。村鎮(zhèn)規(guī)劃要合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量、布局和建設(shè)用地規(guī)模，在符合農(nóng)民意愿的前提下，統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)村居民點(diǎn)，遷村并點(diǎn)。統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)村工業(yè)用地，嚴(yán)禁零散布局。通過(guò)村鎮(zhèn)規(guī)劃加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村宅基地的管理，從而減少農(nóng)村建設(shè)用地。

（3）加快城鄉(xiāng)規(guī)劃立法，在已編制完成的城鄉(xiāng)規(guī)劃與規(guī)劃管理工作間建立起有效的約束性聯(lián)系，從而使城鄉(xiāng)規(guī)劃從編制到實(shí)施的過(guò)程能有效地得到保障。

2.2 制定節(jié)約和集約利用土地的規(guī)劃控制標(biāo)準(zhǔn)

建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。加快制定建設(shè)用地指標(biāo)，建立科學(xué)合理的宏觀和微觀用地指標(biāo)控制體系。宏觀方面，要根據(jù)城鄉(xiāng)總?cè)司玫?、城?zhèn)人均用地及農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地的要求，確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量、城鎮(zhèn)用地規(guī)模和農(nóng)村居民點(diǎn)用地規(guī)模，從而合理制定出各項(xiàng)人均用地控制指標(biāo)；微觀方面，要抓緊各項(xiàng)工程項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的制定和修改工作，優(yōu)先做好城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、教育和公共文化體育衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，重點(diǎn)做好城市、集鎮(zhèn)和村莊內(nèi)部各項(xiàng)建設(shè)用地指標(biāo)以及城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)道路等市政工程建設(shè)用地指標(biāo)的編制工作，其中要特別嚴(yán)格把關(guān)控制農(nóng)村宅基地標(biāo)準(zhǔn)、各工業(yè)集中區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)、居住用地指標(biāo)及其環(huán)境生態(tài)相關(guān)建設(shè)用地指標(biāo)。

合理確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模。凡不符合節(jié)約和集約用地標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃，不得審查通過(guò)，必須按規(guī)定進(jìn)行修改調(diào)整。嚴(yán)格控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地的外延擴(kuò)展，實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃和用地總量管理，即在建設(shè)用地規(guī)模上要受土地利用規(guī)劃的制約，在城市用地上要依照城市規(guī)劃組織實(shí)施，從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地從外延粗放型向內(nèi)涵集約型的轉(zhuǎn)變。

2.3 加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市用地布局調(diào)整

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求城市用地結(jié)構(gòu)和布局也應(yīng)隨之進(jìn)行調(diào)整，特別是城市房地產(chǎn)業(yè)，工業(yè)用需求的加大，客觀上要求我們必須通過(guò)各種有效的措施以實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地的節(jié)約與集約。如可以用收取級(jí)差地價(jià)的方式允許企業(yè)用地的變更，達(dá)到充分、合理、高效利用土地的目的，同時(shí)應(yīng)鼓勵(lì)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加第三產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行土地置換。

2.4 建立區(qū)域土地集約利用評(píng)價(jià)考核制度

全面掌握城鎮(zhèn)和開(kāi)發(fā)區(qū)存量土地面積、類(lèi)型、用途、權(quán)屬、分布等狀況，建立土地集約利用評(píng)價(jià)考核體系，開(kāi)展城市及開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，制定盤(pán)活存量土地的實(shí)施方案和積極穩(wěn)妥的政策措施，促進(jìn)存量土地的開(kāi)發(fā)利用。

2.5 建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度

建立和完善規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察制度可以通過(guò)建立規(guī)劃巡回執(zhí)法檢查制度，實(shí)行規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)察公開(kāi)制度，建立糾正行政違法、不當(dāng)行為制度，建立違法案件統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度，以及完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)監(jiān)察制度來(lái)實(shí)施。

2.6 建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調(diào)整管理制度

建立規(guī)劃審查制度和規(guī)劃調(diào)整管理制度可以通過(guò)下面四項(xiàng)措施來(lái)實(shí)施。

（1）強(qiáng)化建設(shè)用地項(xiàng)目的規(guī)劃審查。（2）加強(qiáng)對(duì)城市和城鎮(zhèn)規(guī)劃的審查、審核。（3）加強(qiáng)對(duì)土地開(kāi)發(fā)、復(fù)墾、整理規(guī)劃的審查。（4）完善規(guī)劃調(diào)整的管理、規(guī)劃調(diào)整和修改制度、違反規(guī)定隨意調(diào)整修編規(guī)劃的責(zé)任、規(guī)劃的公眾監(jiān)督。

參考文獻(xiàn)

第2篇：城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃范文

國(guó)家或地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門(mén)的生產(chǎn)建設(shè)都要落實(shí)到土地上，因此，土地利用的廣度，深度和合理程度，即為它的生產(chǎn)規(guī)模，水平的特點(diǎn)的集中反映。土地利用的目的是為了效益，隨著經(jīng)濟(jì)，社會(huì)的發(fā)展，城市的建設(shè)的加快，城市土地可用資源的減少，我們?cè)谙虻厣系目諏で蟀l(fā)展的同時(shí)，必然要適度開(kāi)發(fā)地下空間。

在發(fā)達(dá)的西方國(guó)家在空中和地下拓展生存空間方面取得了令人矚目的成果。1994年5月6日，耗資200億美元的英吉利海峽隧道的開(kāi)通為地下建筑留下了光輝的一頁(yè)；斯德哥爾摩本世紀(jì)初就有了地下人行道，現(xiàn)在又有點(diǎn)地下音樂(lè)廳；為了緩和高不可攀的地價(jià)，日本政府和一些建筑公司積極推行地下建筑計(jì)劃，使其與地鐵樞紐或火車(chē)站連接；科隆可在一個(gè)容納2000人的地下廣場(chǎng)舉行交響音樂(lè)會(huì)；在蒙特利爾已經(jīng)建起當(dāng)今世界最大的地下城市――在400萬(wàn)平方米的土地上建造了1600家商店，200家飯店，34家影院，兩座會(huì)展大廳，1600套住宅等，每天大約有500萬(wàn)行人通過(guò)150個(gè)通道進(jìn)出這個(gè)地下城?？梢?jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家的大城市對(duì)地下空間的利用更為引人注目。在我國(guó)借助于先進(jìn)的建筑立體停車(chē)場(chǎng)已經(jīng)出現(xiàn)；地鐵也不斷擴(kuò)展。如上海的人民廣場(chǎng)充分利用地下空間建設(shè)地下車(chē)庫(kù)，商業(yè)街，地表則用于綠化。還有武漢王家墩商務(wù)區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)了近1/4平方公里的地面無(wú)車(chē)區(qū)，這是行人天地，可達(dá)“漫游”――欲達(dá)則達(dá)境界。車(chē)行線路走地下，確?？焖偻ㄟ^(guò)，停車(chē)直入大樓底層。

但從實(shí)際情況看，目前我國(guó)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用還只是部分的、無(wú)序的、單一的，這就需要加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)劃管理。

一、武漢城市地下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃管理的現(xiàn)狀

1、城市地下空間規(guī)劃管理缺少具體可操作的法律依據(jù)，2008年01月01日開(kāi)始施行的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》主要就城鄉(xiāng)規(guī)劃區(qū)內(nèi)地表以上的規(guī)劃管理進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用僅在第三章第三十三條作了原則性的規(guī)定，缺少可操作性。鐘對(duì)城市空間權(quán)的專(zhuān)門(mén)立法，在內(nèi)地尚屬空白，僅在規(guī)范空間利用的單行法規(guī)有所提及，如《中華人民共和國(guó)防空法》及《上海市規(guī)劃條例》《上海市民防工程管理辦法》各地相應(yīng)頒布的地方性法規(guī)等，對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)利用做出了規(guī)定，但這些規(guī)定商需相關(guān)實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)才具備可操作性；2001年11月20日建設(shè)部第108號(hào)令了《建設(shè)部關(guān)于修改城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理規(guī)定》的決定中，專(zhuān)章規(guī)定了城市地下空間的規(guī)劃、工程建設(shè)及工程管理相關(guān)內(nèi)容，為加強(qiáng)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用管理，合理開(kāi)發(fā)城市地下空間的資源提供了法律依據(jù)。然而，相對(duì)于我國(guó)地下空間利用的復(fù)雜性和現(xiàn)實(shí)急迫性，這些法規(guī)條例的制定仍顯不足。

2、城市地下空間規(guī)劃管理缺少系統(tǒng)性。

目前，我國(guó)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用主要呈現(xiàn)以下幾種情形：一是附帶式使用地下空間。建設(shè)地上項(xiàng)目時(shí)，隨之一并建設(shè)地下建筑（主要為人防地下室或普通地下室等）。二是單一式使用地下空間。有關(guān)部門(mén)和單位需要在某一地域建設(shè)地下建筑時(shí)，僅就該項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審查。三是重復(fù)式使用地下空間。這一點(diǎn)主要是指地下管線的鋪設(shè)。水、電、氣、電信、市政等部門(mén)和單位從各自需要出發(fā)，各自開(kāi)發(fā)地下空間，鋪設(shè)管線。有時(shí)，會(huì)在同一地點(diǎn)，先后出現(xiàn)數(shù)次重復(fù)開(kāi)挖的情況。

3、城市地下空間規(guī)劃管理缺乏權(quán)威性。

目前規(guī)劃和人防管理部門(mén)僅對(duì)城市地下空間具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行審查把關(guān)，缺乏對(duì)城市地下空間的整體規(guī)劃和統(tǒng)籌安排。實(shí)際上，城市地下空間的規(guī)劃管理涉及到建設(shè)、規(guī)劃、交通、人防、電信、供電多個(gè)部門(mén)，目前，這些部門(mén)之間針對(duì)城市地下空間開(kāi)發(fā)利用行為缺乏相互溝通，協(xié)調(diào)并行的有效渠道。即對(duì)城市地下空間的規(guī)劃管理缺少一個(gè)管理嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)規(guī)范的綜合工作機(jī)制。

4、武漢市城市地下空間現(xiàn)狀開(kāi)發(fā)利用的規(guī)模小，不配套

武漢市市域總面積8467平方公里，其中主城區(qū)建設(shè)用地面積約為678平方公里，根據(jù)研究部門(mén)對(duì)武漢市主城區(qū)工程地質(zhì)條件、水文地質(zhì)條件、主要地質(zhì)災(zāi)害情況的調(diào)查，主城區(qū)96.3%建設(shè)用地可以進(jìn)行地下空間開(kāi)發(fā)。武漢市地下空間開(kāi)發(fā)利用始于以備戰(zhàn)為目的人防工程建設(shè)，隨著城市建設(shè)提升，武漢地下空間利用建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。但與國(guó)內(nèi)北京、上海等地下空間開(kāi)發(fā)建設(shè)先進(jìn)城市相比，仍存在較大差距，主要表現(xiàn)在：在地下空間開(kāi)發(fā)強(qiáng)度較小。在類(lèi)型與功能規(guī)模上，相對(duì)單一，以倉(cāng)儲(chǔ)為主要類(lèi)型，商業(yè)、服務(wù)業(yè)、交通停車(chē)等僅有一定比例，為城市服務(wù)功能缺乏。同時(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施地下空間開(kāi)發(fā)尚有不足，地下市政管線廊道、城市中心區(qū)地下市政站點(diǎn)等類(lèi)型有待突破。在形態(tài)與布局上，空間布局獨(dú)立分散，互相之間缺乏連通，地上空間與地下空間缺少有機(jī)聯(lián)系。因此，總體上評(píng)價(jià)目前武漢市城市地下空間開(kāi)發(fā)利用水平尚處在初級(jí)階段。

二、從構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)加強(qiáng)城市城下空間開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃管理的重要性和必要

1、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是節(jié)約城市土地資源的需要。

隨著武漢市的不斷發(fā)展，城市建設(shè)項(xiàng)目日益增多，與有限的發(fā)展空間相比，原本緊張的土地資源顯得更為緊缺。現(xiàn)在雖然采取了一些積極措施，如：改造老舊城區(qū)，建設(shè)地下交通設(shè)施，修建平戰(zhàn)兩用的人防地下室。然而，地下空間綜合利用，需要有序規(guī)范的規(guī)劃管理作為引導(dǎo)。

2、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。

科學(xué)、合理、適度規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、利用城市地下空間，這是發(fā)達(dá)國(guó)家遵循的一條城市建設(shè)原則。他們?cè)谧ズ玫乇硪陨峡臻g建設(shè)的同時(shí)，在地下建設(shè)共同溝，有計(jì)劃的將水、點(diǎn)、氣、通訊等管網(wǎng)分別固定在共同溝的上方、側(cè)方，共同溝的下方則用來(lái)排水；在地下建設(shè)部分交通設(shè)施、環(huán)保設(shè)施、生活設(shè)施等，這些地下建筑通過(guò)規(guī)劃管理，做到規(guī)模適度，布局合理，相互協(xié)調(diào)，既保護(hù)了城市的生態(tài)環(huán)境，又利于人們的工作、生活。從現(xiàn)在起，武漢應(yīng)當(dāng)重抓好城市地下空間的規(guī)劃管理、科學(xué)、合理開(kāi)發(fā)利用城下空間。這樣做，一是有利于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)。通過(guò)利用地下空間，節(jié)約地表土地，做到地上地下都有綠化植物，從而增加城市綠化面積。二是有利于緩解地面交通壓力，改善市容環(huán)境。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市車(chē)輛逐漸增多，這種趨勢(shì)還將進(jìn)一步擴(kuò)張。從而造成城市地面交通擁擠，環(huán)境惡化。在地下建設(shè)交通設(shè)施，可以將部分車(chē)輛、人員分流道地下，緩解武漢市地面越來(lái)越重的交通壓力，改善市容環(huán)境。三是有利于改善管網(wǎng)建設(shè)各自為政的狀況。通過(guò)加強(qiáng)對(duì)地下空間的規(guī)劃管理，既可以相對(duì)集中、合并管網(wǎng)建設(shè)，又可以節(jié)約建設(shè)資金及人力物力，減少管網(wǎng)建設(shè)帶來(lái)的重復(fù)開(kāi)挖地下空間、環(huán)境污染、浪費(fèi)資金等諸多不利。

3、加強(qiáng)城市地下空間規(guī)劃管理是兼顧各方要求，適應(yīng)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的需要。

與城市地表土地使用一樣，城市地下空間的開(kāi)發(fā)利用也存在著各處使用目的、使用空間不一樣的情況。如果需要開(kāi)發(fā)利用地下空間的相關(guān)單位從各自的需要出發(fā)，想怎么用就怎么用，勢(shì)必形成政出多門(mén)，各取所需的局面，造成地下空間開(kāi)發(fā)利用的無(wú)序和混亂。因此，必須從城市長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的需要出發(fā)，為廣大人民群眾及其子孫后代著想，加強(qiáng)管理，統(tǒng)一規(guī)劃，兼顧相關(guān)各方面的需要，科學(xué)、有序的開(kāi)發(fā)利用城市地下空間。

三、從城市地下空間確權(quán)方面入手，大力加強(qiáng)地下空間開(kāi)發(fā)利用的法律支撐與可操作性

地下建筑物、構(gòu)筑物的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確，不能體現(xiàn)“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”，一定程度上影響了投資者的積極性。另一方面，在現(xiàn)實(shí)生活中地下空間的取得、使用、轉(zhuǎn)讓、租賃等情況卻客觀存在，由此引發(fā)的法律糾紛時(shí)有發(fā)生。同時(shí)地下空間建設(shè)管理部門(mén)的職責(zé)不明確，地下空間建成后使用的管理責(zé)任不明確。為了合理開(kāi)發(fā)利用武漢市城市地下空間，實(shí)現(xiàn)地上地下協(xié)調(diào)發(fā)展，急需制定新的地下空間開(kāi)發(fā)管理的管理規(guī)定。

土地權(quán)利以宗地為單位，輔之以規(guī)定建筑高度的開(kāi)發(fā)利用軌道。隨著城市開(kāi)發(fā)深入到地下空間，土地空間權(quán)三維管理應(yīng)運(yùn)而生。

1、《物權(quán)法》關(guān)于建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定

《物權(quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”據(jù)此，在同一宗土地的不同空間可以分別設(shè)立地表、地上或地下三項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)，從而確立了建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的制度。

據(jù)此，建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)變動(dòng)模式采取登記生效制度。同一土地之上分層設(shè)立多項(xiàng)建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，各權(quán)利的取得和范圍均取決于登記制度。而且，為避免權(quán)利人之間相互沖突，新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)，權(quán)利之間孰先孰后也須以各自登記時(shí)間先后為判斷基準(zhǔn)。故登記制度對(duì)于分層設(shè)立至關(guān)重要。

但是，我國(guó)地下空間權(quán)屬登記存在以下三問(wèn)題：（1）地籍管理模式落后。我國(guó)目前主要采用二維地籍模式，即通過(guò)平面土地測(cè)量，借助二維關(guān)系劃分個(gè)宗地彼此界限，在衡量單位上是以平方米來(lái)計(jì)算。而地下建設(shè)用地使用權(quán)登記時(shí)，不僅要登記土地四至界限，還要登記土地的上下空間，在衡量單位上是以立方米來(lái)計(jì)算。由于二維地籍不能全面地反映地塊或土地權(quán)利的三維位置和三維邊界，法律糾紛頻繁產(chǎn)生，有待改進(jìn)。（2）地下建筑物登記困難。實(shí)踐中，一些地下建筑物因無(wú)法辦理登記，權(quán)屬不明，范圍不清，時(shí)常引起權(quán)屬糾紛，尤其集中于人防工程和地下停車(chē)場(chǎng)。而且，投資者也不能將其順利轉(zhuǎn)讓、抵押，影響其投資積極性，阻礙了城市地下空間開(kāi)發(fā)。（3）登記事項(xiàng)不全面。由于二維地籍表達(dá)自身特有的局限性，他們對(duì)城市建設(shè)在三維空間內(nèi)的土地利用狀況沒(méi)有進(jìn)行完全的登記、記載，對(duì)于城市地下空間建設(shè)日益增多的電纜、管道以及地下交通設(shè)施等建筑物和構(gòu)筑物在宗地圖和地籍圖上沒(méi)有或者記載不完全。抓緊研究制定土地空間權(quán)利設(shè)定和登記的具體辦法。因此，為實(shí)現(xiàn)定分止?fàn)帲_(dá)到物盡其用，構(gòu)建科學(xué)和精確的地下建設(shè)用地 登記制度勢(shì)在必行。

2、建立統(tǒng)一科學(xué)的地下空間權(quán)屬登記

《物權(quán)法》第10條第2款規(guī)定：“國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定?！苯y(tǒng)一不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)關(guān)乃大勢(shì)所趨。因此，不僅地下建設(shè)用地使用權(quán)和地表建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記，地下建設(shè)用地使用權(quán)和地下建筑物所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)由統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)登記。地下空間每一層作為一個(gè)獨(dú)立宗地進(jìn)行登記。建議地下建設(shè)用地使用權(quán)面積包括四周外墻厚度，并在宗地圖上注明每一層的層次和標(biāo)高范圍。此外，登記簿內(nèi)容應(yīng)區(qū)別對(duì)待。同一主體結(jié)合地面建筑一并開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程（結(jié)建工程），地下部門(mén)隨地表建筑一并辦理登記。獨(dú)立開(kāi)發(fā)建設(shè)的地下工程（單建地下工程）應(yīng)當(dāng)單獨(dú)登記。

現(xiàn)在應(yīng)采取三維地籍對(duì)地下空間進(jìn)行數(shù)據(jù)管理和空間確權(quán)。對(duì)此，有學(xué)者提出三種解決方案：（1）完全的三維地籍登記。這意味著引入三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的概念。三維空間（領(lǐng)域）被細(xì)分為沒(méi)有交疊或空隙的三維實(shí)體（或三維小塊）。法律要素、不動(dòng)產(chǎn)交易協(xié)議以及地籍登記應(yīng)當(dāng)支持三維財(cái)產(chǎn)權(quán)的建立和轉(zhuǎn)讓?zhuān)唬?）混合方案。這意味著保留二維地籍，并在二維地籍登記中通過(guò)登記三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維自然物體進(jìn)行三維狀況的登記。這就形成了一種二維地塊與三維物體的混合方案，維持了平面地塊與三維物體的關(guān)系；（3）現(xiàn)行地籍登記體系中的三維注釋。這意味著保留二維地籍，同時(shí)加上外部注釋表明三維狀況。最簡(jiǎn)單的方法是在登記中（管理登記簿與地籍索引圖）貼上三維標(biāo)簽。完全的三維地籍登記雖然形象直觀，與三維空間實(shí)體在幾何上的特征一致，但技術(shù)難度部大，成本搞。二維地籍加三維注釋操作簡(jiǎn)易，實(shí)施成本低，可以作為權(quán)宜之計(jì)。

最后，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大登記對(duì)象。登記事項(xiàng)不全面的癥結(jié)在于我國(guó)地下空間的多頭管理模式。目前，國(guó)土資源、城市規(guī)劃、建設(shè)、電信、電力、公用、民防、公安消防、抗震、水利防洪、綠化、環(huán)保、水電、國(guó)防、文物保護(hù)等各行政管理部門(mén)分別對(duì)地下空間相關(guān)的開(kāi)放利用行使管理職權(quán)。各部門(mén)按照各自的發(fā)展需要自行建設(shè)的地下建筑，缺乏整體性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，從而導(dǎo)致長(zhǎng)期重復(fù)施工。我國(guó)應(yīng)當(dāng)建立地下空間利用信息共享機(jī)制。登記機(jī)關(guān)不僅應(yīng)將地下停車(chē)場(chǎng)、商業(yè)服務(wù)設(shè)施、物資倉(cāng)儲(chǔ)等經(jīng)營(yíng)性建筑物登記在冊(cè)，還應(yīng)涵蓋市政管道、民防工程、地鐵場(chǎng)站等公益性建筑物。

四、是正確處理地下與地上的關(guān)系

城市地下空間不是孤立的，它與地上空間緊密相連，相互依存相互制約。在進(jìn)行城市地下空間規(guī)劃管理時(shí)，必須兼顧地上各種建筑、設(shè)施及資源的安全；反之，在進(jìn)行地上空間的建設(shè)時(shí)，也應(yīng)考慮地下空間的使用，兼顧地下資源、設(shè)施的保護(hù)。總之，必須正確處理地下建設(shè)和地上建設(shè)的關(guān)系，綜合考慮如何保護(hù)城市的歷史、文化、旅游、環(huán)境等資源，如何保護(hù)和改善城市生態(tài)環(huán)境，做到地上地下建設(shè)同步發(fā)展，相得益彰。

五、結(jié)語(yǔ)

第3篇：城鄉(xiāng)規(guī)劃與國(guó)土空間規(guī)劃范文

關(guān)鍵詞：城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新

一、城市管理體制的概念及內(nèi)容

1.概念

在城市發(fā)展中，建立完善的體制而加強(qiáng)城市管理尤為重要，能夠促進(jìn)城市有序發(fā)展和前進(jìn)，為人們創(chuàng)設(shè)和諧穩(wěn)定的生活環(huán)境。就城市管理體制而言，其內(nèi)涵相對(duì)較為廣泛，可從廣義和狹義兩視角而深入研究：首先，從廣義視角看，城市科教衛(wèi)生、政治、經(jīng)濟(jì)等諸多方面的管理體制，能夠?qū)Τ鞘懈餍懈鳂I(yè)發(fā)展提供重要的管理依據(jù)。其次，從狹義視角看，所謂的城市管理體制，主要由城市政府部門(mén)而承擔(dān)管理工作，也稱(chēng)之為城市行政管理機(jī)構(gòu)體系，其機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人針對(duì)城市發(fā)展實(shí)際而制定合理的管理計(jì)劃和促進(jìn)管理方案的全面貫徹與落實(shí)，為城市更好更快發(fā)展指明正確發(fā)展方向。

2.內(nèi)容

城市化進(jìn)程的加快，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，使城市管理內(nèi)容逐漸多樣化。城市管理體制涉及的內(nèi)容相對(duì)較多，涵蓋范圍較廣泛，對(duì)提高城市管理水平發(fā)揮著重要作用。其內(nèi)容主要包括以下方面：首先，城市管理體制是城市規(guī)劃、城市建設(shè)、城市管理等工作開(kāi)展的行政綱領(lǐng)，在一定程度上加強(qiáng)政府與其它機(jī)構(gòu)之間的聯(lián)系性。基于城市管理體制的各機(jī)構(gòu)之間呈現(xiàn)行政隸屬關(guān)系。其次，城市管理體制對(duì)城市行政管理各機(jī)構(gòu)之間的職能、權(quán)責(zé)關(guān)系等方面做出明確規(guī)定。城市規(guī)劃中，管理體制是行政管理工作有效開(kāi)展的重要依據(jù)，其制度內(nèi)容在法律允許范圍內(nèi)，可以獲得一定程度的支持與鼓勵(lì)，同時(shí)職能體系決定著權(quán)責(zé)機(jī)構(gòu)，對(duì)各部門(mén)履行的權(quán)責(zé)關(guān)系作明確指示，有利于城市規(guī)劃工作的深入開(kāi)展。再次，三級(jí)管理體制在城市管理體制中有體現(xiàn)，主要包括市、區(qū)、街道三級(jí)，對(duì)其權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分，在遵循管理原則的基礎(chǔ)上，能夠?qū)崿F(xiàn)事權(quán)分配。最后，針對(duì)相同管理層機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系作明確規(guī)定，如政府和各單位之間，呈現(xiàn)錯(cuò)綜關(guān)系，均在城市管理范疇之內(nèi)。

二、城市規(guī)劃行政管理中存在的問(wèn)題

自我國(guó)實(shí)施改革開(kāi)放政策以來(lái)，關(guān)于城市規(guī)劃的法律性文件逐漸完善，如《城市規(guī)劃法》，為城市規(guī)劃工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)條件，同時(shí)指引城市規(guī)劃行政管理工作的深入。但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐漸完善，對(duì)城市規(guī)劃工作產(chǎn)生較大影響，且傳統(tǒng)行政管理制度難以充分發(fā)揮其積極作用，暴露許多問(wèn)題，在一定程度上阻礙城市規(guī)劃工作的發(fā)展進(jìn)程。其問(wèn)題主要有：職能劃分不夠明確、管理范圍不夠集中統(tǒng)一、未能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督等。

1.職能劃分不夠明確。在城市規(guī)劃行政管理工作中，其職能劃分相對(duì)不夠明確，在一定程度上阻礙城市規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程。首先，我國(guó)尚未建立明確的地域空間規(guī)劃體系，使同一規(guī)劃工作由多個(gè)管理部門(mén)承擔(dān)，各管理部門(mén)人員的權(quán)力尚未明確界定，導(dǎo)致職權(quán)交叉重疊現(xiàn)象較多。其次，行政管理部門(mén)的職能劃分與我國(guó)法律法規(guī)之間的銜接度不夠，甚至存在矛盾，致使行政管理中出現(xiàn)許多不必要的問(wèn)題。最后，就城市規(guī)劃內(nèi)部而言，各部門(mén)相互扯皮問(wèn)題突出，多頭管理矛盾日益突出，為依法行政提高工作難度，且無(wú)法通過(guò)法治政府標(biāo)準(zhǔn)加以衡量。此外，由于我國(guó)城市規(guī)劃行政管理部門(mén)人員的職能劃分相對(duì)不夠明確，使部分地區(qū)城市規(guī)劃與城市發(fā)展相脫節(jié)，對(duì)城市產(chǎn)生阻礙影響。

2.管理范圍不夠集中統(tǒng)一。我國(guó)幅員遼闊，因而在城市規(guī)劃行政管理中，其管理難度相對(duì)較大。由于管理范圍不夠集中，導(dǎo)致城市規(guī)劃中存在許多問(wèn)題。歸根結(jié)底，是行政管理制度尚未健全的原因。首先，城市規(guī)劃中的分割問(wèn)題十分嚴(yán)重。在城市規(guī)劃中，不僅要對(duì)城市內(nèi)部進(jìn)行合理的規(guī)劃布局，而且必須與城市周邊相結(jié)合，因而城和鄉(xiāng)的規(guī)劃是城市規(guī)劃的重要內(nèi)容。但是，在實(shí)際城市規(guī)劃中，行政管理人員未能意識(shí)到“鄉(xiāng)”規(guī)劃屬于城市規(guī)劃范疇，未能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的統(tǒng)籌兼顧發(fā)展，降低城市規(guī)劃效果。其次，在城市規(guī)劃行政管理工作中，管理權(quán)下放問(wèn)題相對(duì)較多，不利于城市規(guī)劃的集中管理，甚至對(duì)城市行政管理部門(mén)產(chǎn)生不必要的沖擊影響?，F(xiàn)階段，雖然許多行政管理人員意識(shí)到管理權(quán)下放的弊端，但在實(shí)踐中，該問(wèn)題仍然較為嚴(yán)重。

3.未能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的作用。自土地有償使用制度在我國(guó)實(shí)施以來(lái)，對(duì)節(jié)約和合理開(kāi)發(fā)利用土地資源發(fā)揮著重要作用。然而，在城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市土地利用的情況相對(duì)較為復(fù)雜，如出讓轉(zhuǎn)讓活動(dòng)頻繁等，遏制城市規(guī)劃的作用。首先，我國(guó)宏觀調(diào)控能力仍然不足，制約手段較為單一化，未能針對(duì)土地有償使用問(wèn)題給予全方位的調(diào)控和指導(dǎo)，導(dǎo)致城市規(guī)劃難以充分發(fā)揮其作用。其次，我國(guó)相關(guān)部門(mén)雖然已經(jīng)意識(shí)到該問(wèn)題的重要性，通過(guò)手段而提升宏觀調(diào)控能力和開(kāi)展多樣化管理手段，但城市規(guī)劃行政管理作用仍然不能有效發(fā)揮。

4.行政管理手段缺乏力度。城市規(guī)劃中，行政管理是重要保障，并對(duì)城市規(guī)劃工作發(fā)展產(chǎn)生重要影響。行政管理手段力度較小，直接削弱管理力量，不利于城市規(guī)劃工作的深入開(kāi)展。首先，政府部門(mén)職能劃分相對(duì)不夠明確，且事權(quán)較少，不能為深入開(kāi)展城市規(guī)劃行政管理工作而保駕護(hù)航，阻礙城市規(guī)劃的發(fā)展進(jìn)程。其次，在城市規(guī)劃與建設(shè)中，政府承擔(dān)著行政管理責(zé)任，雖然能夠給予一定程度的技術(shù)指導(dǎo)，但其監(jiān)督機(jī)制不健全、管理手段制約能力不足等，在一定程度上降低行政管理效率。例如，城市重復(fù)建設(shè)、政府部門(mén)人員破壞城市規(guī)劃等問(wèn)題逐漸增多，阻礙城市規(guī)劃發(fā)展進(jìn)程。另外，行政管理人員未能樹(shù)立正確的思想觀念，致使其管理工作存在失誤，對(duì)城市規(guī)劃造成不同程度的損失影響。由此可見(jiàn)，有必要樹(shù)立正確思想觀念和加大行政管理手段的執(zhí)行力度。

5.缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督。當(dāng)前，城市發(fā)展中，相關(guān)部門(mén)人員意識(shí)到建立監(jiān)督體系機(jī)制的重要性，逐漸開(kāi)展部門(mén)建設(shè)工作和加強(qiáng)監(jiān)督層次分布，對(duì)城市規(guī)劃發(fā)揮著促進(jìn)性作用。然而，從監(jiān)督體系機(jī)制在城市規(guī)劃行政管理中發(fā)揮的作用來(lái)看，其監(jiān)督作用未得到充分發(fā)揮，導(dǎo)致某部門(mén)或某崗位的權(quán)力相對(duì)較為集中。可見(jiàn)，權(quán)力尚未得到有效分解，導(dǎo)致權(quán)力不平衡，對(duì)行政管理工作產(chǎn)生不良影響。另外，針對(duì)行政管理部門(mén)的相關(guān)制度規(guī)范不夠完善，未能對(duì)行政管理工作發(fā)揮積極作用，使部分權(quán)力處于邊緣地帶。最后，由于內(nèi)部監(jiān)督不夠完善，導(dǎo)致部分公務(wù)人員開(kāi)展執(zhí)法工作中，未能實(shí)現(xiàn)依法行政，其執(zhí)法力度不夠，導(dǎo)致貪污問(wèn)題相對(duì)較為嚴(yán)重，嚴(yán)重阻礙城市發(fā)展進(jìn)程。由此可見(jiàn)，我國(guó)內(nèi)部監(jiān)督體系不完善，對(duì)城市規(guī)劃和建設(shè)產(chǎn)生阻礙影響。

三、城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新的必要性

在城市規(guī)劃過(guò)程中，行政管理制度是先行者，在一定程度上推動(dòng)城市規(guī)劃工作的深入開(kāi)展。由于城市規(guī)劃行政管理實(shí)踐中，其問(wèn)題相對(duì)較多，不利于城市規(guī)劃工作有序進(jìn)行。究其原因，與城市規(guī)劃行政管理制度不完善息息相關(guān)，即制度未能充分發(fā)揮約束性作用，對(duì)城市規(guī)劃行政管理工作產(chǎn)生不良影響。由此可見(jiàn)，對(duì)城市規(guī)劃行政管理制度加以科學(xué)合理的創(chuàng)新具有必要性。首先，通過(guò)創(chuàng)新城市規(guī)劃行政管理制度，能夠?yàn)槌鞘幸?guī)劃的行政管理工作提供可靠的規(guī)范依據(jù)，確保行政管理人員深入開(kāi)展管理工作，提升工作效率，促進(jìn)城市規(guī)劃朝著科學(xué)合理的方向發(fā)展。其次，通過(guò)對(duì)行政管理制度的創(chuàng)新，相關(guān)人員能夠開(kāi)展多樣化的行政管理活動(dòng)，適應(yīng)城市各行業(yè)發(fā)展需求，使行政管理工作更具針對(duì)性，對(duì)加快城市建設(shè)和發(fā)展發(fā)揮著重要的推動(dòng)性作用。由此可見(jiàn)，城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新具有必要性。

四、城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新的對(duì)策建議

對(duì)于城市規(guī)劃管理工作而言，其工作內(nèi)容多且復(fù)雜，為管理工作增加難度，且關(guān)于城市規(guī)劃的行政管理制度相對(duì)滯后，為城市規(guī)劃行政管理工作提出較大挑戰(zhàn)。新時(shí)期，城市化發(fā)展進(jìn)程加快，城市規(guī)劃工作越來(lái)越充分發(fā)揮其重要作用，只有實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃行政管理制度的創(chuàng)新，才能提高行政管理工作效率和推進(jìn)城市規(guī)劃工作深入開(kāi)展。對(duì)此，有關(guān)人員應(yīng)針對(duì)城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新而提出合理的對(duì)策建議：從縱向視角對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分、建立集中而分權(quán)的行政管理框架、從橫向視角對(duì)管理體制加以理順、堅(jiān)持走行政管理制度改革之路、完善內(nèi)部監(jiān)督體系。

1.從縱向視角對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分。傳統(tǒng)城市規(guī)劃行政管理制度條件下，職能劃分相對(duì)不夠精確，對(duì)行政管理工作產(chǎn)生不良影響。從縱向結(jié)構(gòu)視角出發(fā)，對(duì)事權(quán)進(jìn)行合理劃分，可以對(duì)國(guó)家規(guī)劃部門(mén)、省級(jí)城市規(guī)劃部門(mén)、市級(jí)城市規(guī)劃部門(mén)的關(guān)系加以協(xié)調(diào)。我國(guó)事權(quán)的類(lèi)型主要有中央政府直接管理、地方政府管理、中央與地方政府共管三方面。在事權(quán)劃分過(guò)程中，應(yīng)從以下方面而著手：首先，積極借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)城市規(guī)劃行政管理制度特點(diǎn)、目標(biāo)等方面而開(kāi)展事權(quán)劃分工作。其次，國(guó)家、省級(jí)部門(mén)應(yīng)對(duì)自身的宏觀調(diào)控手段加以強(qiáng)化，以加強(qiáng)中央對(duì)地方政府城市規(guī)劃行政管理工作的有效監(jiān)管，對(duì)各級(jí)管理權(quán)限、管理范圍進(jìn)行明確規(guī)定，有利于事權(quán)劃分工作有序開(kāi)展。但是，就不同層次的事權(quán)而言，其權(quán)利類(lèi)型存在明顯差異，只有對(duì)事權(quán)進(jìn)行合理劃分，才能全面提高城市規(guī)劃行政管理效率。

2.建立集中而分權(quán)的行政管理框架在我國(guó)城市規(guī)劃行政管理實(shí)踐中，堅(jiān)持沿用決策和執(zhí)行合二為一的體制，雖然能夠在一定程度上推進(jìn)城市發(fā)展，但基于該體制，相關(guān)部門(mén)決策和執(zhí)行具有隨意性，降低城市規(guī)劃行政管理工作效率。對(duì)此，建立集中而分權(quán)的行政管理框架至關(guān)重要。首先，分別成立決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以各城市發(fā)展中的管理制度特點(diǎn)為重要依據(jù)，將決策和執(zhí)行相分離，使各機(jī)構(gòu)人員能夠各司其職，分別開(kāi)展決策和執(zhí)行工作。其次，針對(duì)行政管理而確立管理流程，包括決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等諸多環(huán)節(jié)。在此過(guò)程中，決策部門(mén)人員負(fù)責(zé)決策，不參與執(zhí)行；執(zhí)行部門(mén)人員負(fù)責(zé)執(zhí)行，不干涉決策，但可以針對(duì)執(zhí)行實(shí)踐而反饋相關(guān)意見(jiàn)或提出建議等。通過(guò)建立集中而分權(quán)的行政管理框架，不僅可以強(qiáng)化城市行政管理，而且能夠使各部門(mén)獨(dú)立工作，明確部門(mén)權(quán)力和責(zé)任，更好開(kāi)展工作。

3.從橫向視角對(duì)管理體制加以理順。城市規(guī)劃的內(nèi)容較多，為行政管理工作加大難度?；趥鹘y(tǒng)管理的體制，存在不理順問(wèn)題，導(dǎo)致管理工作相對(duì)較為混亂。如，各部門(mén)分割現(xiàn)象十分明顯，且管理職能呈現(xiàn)交叉趨勢(shì)，對(duì)城市綜合規(guī)劃管理工作產(chǎn)生不良影響。對(duì)此，應(yīng)從以下方面著手：首先，以《城市規(guī)劃法》為基礎(chǔ)，對(duì)城市規(guī)劃和其它規(guī)劃之間的矛盾加以妥善處理。在此過(guò)程中，對(duì)各部門(mén)利益加以協(xié)調(diào)，并為部門(mén)人員提供明確的分工，有利于將綜合性規(guī)劃關(guān)系理順。其次，對(duì)地域空間進(jìn)行連貫性的規(guī)劃。傳統(tǒng)國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城市規(guī)劃由多個(gè)部門(mén)進(jìn)行管理，不利于管理效率提升，因而，相關(guān)部門(mén)應(yīng)將此類(lèi)管理指定同一部門(mén)進(jìn)行管理，可增強(qiáng)管理工作有效性。再次，城市規(guī)劃中，以合理配置土地資源和空間資源為主，因而在開(kāi)展總體規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)對(duì)人力、物力資源加以充分考慮，確保城市規(guī)劃工作的有序開(kāi)展。最后，在城市規(guī)劃中，行政管理部門(mén)與其它部門(mén)人員之間應(yīng)加強(qiáng)溝通和聯(lián)系，能夠減少行政成本，同時(shí)提高行政管理工作效率。

4.堅(jiān)持走行政管理制度改革之路。在城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)堅(jiān)持走改革之路，以促進(jìn)城市規(guī)劃工作朝著更好的方向發(fā)展。首先，遵循行政管理制度改革要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作用下，要求政府轉(zhuǎn)變自身的職能，以充分發(fā)揮在國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的服務(wù)職能、管理職能、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能等，為行政管理體制改革創(chuàng)造有利條件。但行政管理體制改革中，涉及到許多方面的權(quán)力、利益關(guān)系，如若不能加以妥善處理，則對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生不良影響。對(duì)此，政府樹(shù)立良好的服務(wù)型形象，有效協(xié)調(diào)權(quán)力與責(zé)任，有助于推進(jìn)改革進(jìn)程。其次，在城市規(guī)劃過(guò)程中，應(yīng)確立行政管理工作的改革目標(biāo)。一方面，完善管理機(jī)制、體制和健全法制；另一方面，從法律、行政、經(jīng)濟(jì)等視角而提出一系列合理的城市規(guī)劃建議，對(duì)城市規(guī)劃行政管理工作加以正確引導(dǎo)和有效調(diào)控，以加快城市規(guī)劃與建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。

5.完善內(nèi)部監(jiān)督體系。近年來(lái)，我國(guó)內(nèi)部監(jiān)督體系相對(duì)不夠完善，直接對(duì)城市規(guī)劃行政管理工作產(chǎn)生不良影響。對(duì)此，在實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新過(guò)程中，應(yīng)注重完善內(nèi)部監(jiān)督體系。首先，完善權(quán)責(zé)分明的制度，規(guī)避權(quán)力集中問(wèn)題，將行政管理權(quán)力分別落實(shí)到多部門(mén)，使各部門(mén)之間能夠相互牽制和監(jiān)督，對(duì)提高行政管理水平發(fā)揮著重要意義。其次，針對(duì)行政管理部門(mén)而制定完善的制度規(guī)范，對(duì)管理人員加強(qiáng)正確引導(dǎo)，確保管理工作得以全面開(kāi)展。再次，在城市發(fā)展中，應(yīng)設(shè)立監(jiān)督部門(mén)，并指派專(zhuān)人全權(quán)負(fù)責(zé)監(jiān)督工作，對(duì)行政管理人員的工作行為進(jìn)行必要的監(jiān)督。最后，對(duì)內(nèi)部監(jiān)督體系加以完善，以規(guī)范公務(wù)人員的工作行為，確保其能夠依法行政，加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決嚴(yán)厲整治貪污人員，加快廉政作風(fēng)建設(shè)，為城市規(guī)劃行政管理工作創(chuàng)造良好條件。

五、結(jié)語(yǔ)

總而言之，在城市發(fā)展建設(shè)過(guò)程中，城市規(guī)劃發(fā)揮著重要作用，行政管理制度作為推進(jìn)城市規(guī)劃工作深入開(kāi)展的重要?jiǎng)恿?，只有?shí)現(xiàn)完善和創(chuàng)新，才能充分發(fā)揮其積極作用。然而，城市規(guī)劃行政管理中存在許多問(wèn)題，主要包括職能劃分不明確、管理范圍不夠集中統(tǒng)一、未能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的作用、行政管理手段缺乏力度、缺乏完善的內(nèi)部監(jiān)督，由于城市規(guī)劃行政管理制度創(chuàng)新具有必要性，因而應(yīng)提出合理的對(duì)策建議，即：從縱向視角對(duì)事權(quán)進(jìn)行劃分、建立集中而分權(quán)的行政管理框架、從橫向視角對(duì)管理體制加以理順、堅(jiān)持走行政管理制度改革之路、完善內(nèi)部監(jiān)督體系?；诖?，我國(guó)城市規(guī)劃行政管理制度得以完善和創(chuàng)新，并全面推進(jìn)城市化發(fā)展進(jìn)程。

作者:賈變 單位:廣東工程職業(yè)技術(shù)學(xué)院

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